李貴博

(廣東省電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510635)

留用地安置是指政府在征用集體土地時(shí)，按照征地面積的一定比例核定留用地指標(biāo)，用于被征地集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，以壯大集體經(jīng)濟(jì)，安置失地農(nóng)民的征地安置方式，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)留用地從實(shí)物上提高農(nóng)村征地補(bǔ)償水平。主要包括實(shí)地留用地、留用地折算貨幣、留用地置換物業(yè)3種基本形式[1]。

廣東省留用地政策從20世紀(jì)80年代出現(xiàn)雛形，1993年開(kāi)始在全省推廣，至今仍在不斷發(fā)展完善；2016年以前，廣東省水利水電工程始終按照國(guó)家《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；2016年，《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見(jiàn)》(粵府辦〔2016〕30號(hào))正式印發(fā)，文件中明確指出留用地必須在申請(qǐng)用地時(shí)一并上報(bào)審批或通過(guò)折算貨幣補(bǔ)償形式同步兌現(xiàn)，進(jìn)一步完善留用地報(bào)批方式，使得水利水電工程在上報(bào)審批中，必須開(kāi)展留用地安置相關(guān)工作[2]。

截至目前，廣東省仍然沒(méi)有留用地安置順利實(shí)施的水利水電工程實(shí)例，因此，在廣東省水利水電工程已經(jīng)進(jìn)入留用地安置階段但缺乏實(shí)際安置經(jīng)驗(yàn)的背景下，本文分析得到水利水電留用地安置特征，通過(guò)借鑒典型地區(qū)留用地安置項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，提出適合廣東省水利水電工程留用地安置的幾條路徑。

1 水利水電工程留用地安置特征

1) 留地面積較大

與地鐵、高速公路等工程建設(shè)征地呈線狀分布、占用各權(quán)屬單位土地面積不多的特點(diǎn)不同，水利水電工程中除少部分供水、灌溉工程外，大多數(shù)大中型水利水電工程的建設(shè)征地往往成片集中在少數(shù)村集體的范圍內(nèi)，甚至于將整個(gè)村小組的土地全部征收。

政府鼓勵(lì)將留用地集中安排使用，但在實(shí)際操作中，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)不突出、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃調(diào)整幅度小、用地指標(biāo)缺乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委行政區(qū)域內(nèi)，安排大面積的土地供留用地集中安置是十分困難的。

2) 區(qū)位條件較差

大多數(shù)水利水電工程選址處于人煙稀少的偏遠(yuǎn)山區(qū)，自然資源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后[3]。對(duì)于這樣經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)和遠(yuǎn)離城市地區(qū)，留用地安置難以發(fā)揮作用。對(duì)安置留用地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在目前土地資源極度匱乏的情況下，容易造成土地資源的浪費(fèi)。

3) 涉及被征地農(nóng)民人數(shù)多，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜

水利水電工程涉及的農(nóng)民人數(shù)較多，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，管理難度大。目前各地在安置留用地的管理上，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有的將留用地征為國(guó)有，有的仍然保留集體土地所有權(quán)，加上城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)較快，給土地的產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)劃管理和市場(chǎng)管理增加了難度。

4) 集體土地較多，利用限制較大

水利水電工程安置集體性質(zhì)留用地較為普遍，而集體性質(zhì)留用地在使用用途上受到較大限制，如不能進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，留用地流轉(zhuǎn)時(shí)也需要村集體表決通過(guò)，增加了流轉(zhuǎn)的難度，且由于集體性質(zhì)建設(shè)用地在土地權(quán)能上存在先天不足，如不能進(jìn)行抵押融資，導(dǎo)致市場(chǎng)認(rèn)可度較低，難以引進(jìn)大型產(chǎn)業(yè)，留用地開(kāi)發(fā)利用受到限制。

2 典型地區(qū)留用地安置模式與經(jīng)驗(yàn)

2.1 廣州模式：集中安置+物業(yè)+貨幣模式

2.1.1模式簡(jiǎn)介

廣州市2018年出臺(tái)了留用地管理意見(jiàn)，要求在廣州市中心城區(qū)范圍外，相關(guān)區(qū)應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，安排1個(gè)或多個(gè)留用地集中安置區(qū)[4]，引導(dǎo)留用地在集中安置區(qū)內(nèi)落地，提高留用地集中發(fā)展效益。一方面能減少留用地落地選址不符合規(guī)劃或與村集體選址要求意見(jiàn)不合等阻礙；另一方面能緩解留用地實(shí)地安置后，出現(xiàn)土地零星分散、管理混亂、閑置低效等現(xiàn)象[5]

此外，廣州市南沙區(qū)、黃埔區(qū)等部分區(qū)域采取“政府收儲(chǔ)、公開(kāi)出讓、收益共享、物業(yè)保障”的留用地安置模式，即村集體將留用地交由政府收儲(chǔ)，按規(guī)劃用途實(shí)行公開(kāi)出讓?zhuān)寮w獲得扣除市政投入成本的出讓金，村集體再將所得出讓金用于返購(gòu)項(xiàng)目地塊物業(yè)。

2.1.2適用條件

廣州模式的適用條件可歸納為：① 征地所在地已建立留用地集中安置區(qū)。通過(guò)將留用地安置至集中安置區(qū)，可以避免土地碎片化，同時(shí)有利于后期留用地集中開(kāi)發(fā)。② 留用地區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，周邊土地價(jià)格高。留用地置換“貨幣+物業(yè)”的安置方式，實(shí)質(zhì)是留用地實(shí)地安置，為使留用地開(kāi)發(fā)利用效益最大化，同時(shí)解決村集體開(kāi)發(fā)資金不足等問(wèn)題，該方式適用的前提條件是已選址留用地區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，其次是留用地周邊土地市場(chǎng)發(fā)達(dá)，土地價(jià)格高，這樣地方政府及社會(huì)資本才有動(dòng)力參與到土地收儲(chǔ)及拍賣(mài)返還物業(yè)中去。

2.2 佛山模式：留用地不再實(shí)地留地

2.2.1模式簡(jiǎn)介

佛山市2018年出臺(tái)了留用地安置通知，提出對(duì)2018年9月30日以后完成征地協(xié)商的不再實(shí)施實(shí)地留地，應(yīng)承諾的留用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為折算貨幣補(bǔ)償或置換物業(yè)安置。

佛山市出臺(tái)這項(xiàng)政策主要原因?yàn)椋孩?新增建設(shè)用地指標(biāo)稀缺；② 佛山市各區(qū)由于早年征地面積大、留用地安置比例高，導(dǎo)致存在許多承諾村集體安置留用地但未兌現(xiàn)的歷史遺留問(wèn)題，加大了每年分配用地指標(biāo)的分配壓力。

2.2.2適用條件

佛山模式適用條件可歸納為：① 用地指標(biāo)稀缺，留用地欠賬嚴(yán)重地區(qū)。② 留用地利用低效的地區(qū)；留用地設(shè)計(jì)的初衷是為了保障被征地村集體長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，同時(shí)讓村集體共享土地征收的增值收益，對(duì)于留用地開(kāi)發(fā)利用效率低，地方政府監(jiān)管力度不足的地區(qū)，留用地實(shí)地安置弊大于利，因而對(duì)于留用地安置可采取貨幣補(bǔ)償或物業(yè)安置。③ 偏遠(yuǎn)地區(qū)及小面積征地地區(qū)。對(duì)于這種地區(qū)，如留用地進(jìn)行實(shí)地安置，一方面由于選址位置偏遠(yuǎn)，難以開(kāi)發(fā)利用，容易造成閑置荒廢；另一方面由于征地面積小，給予安置的留用地不成規(guī)模，村集體不但難以有效利用，反而加劇了土地碎片化。

2.3 惠州模式：多樣化安置比例與合作開(kāi)發(fā)配建物業(yè)模式

2.3.1模式簡(jiǎn)介

惠州市將留用地安置比例與留用地安置類(lèi)型進(jìn)行掛鉤：選擇國(guó)有建設(shè)用地作為留用地安置的，留用地按實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%安排；選擇集體建設(shè)用地作為征地留用地安置的，征地留用地按實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的12%安排；選擇折算貨幣補(bǔ)償?shù)模磳?shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的15%折算貨幣給予補(bǔ)償。此外，鼓勵(lì)村民委員會(huì)(或村民小組)通過(guò)自籌資金自主開(kāi)發(fā)、招商引資、合資合作等方式將留用地建設(shè)為經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，并通過(guò)經(jīng)營(yíng)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)租賃，形成運(yùn)營(yíng)成本低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小、經(jīng)濟(jì)收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)村集體資產(chǎn)。

2.3.2適用條件

惠州模式的適用地區(qū)可歸納為以下兩點(diǎn)：① 留用地安置比例無(wú)強(qiáng)制規(guī)定地區(qū)，在實(shí)際征地工作開(kāi)展中，可根據(jù)地區(qū)實(shí)際及被征地村集體意愿，采取留用地安置比例與安置類(lèi)型相掛鉤的形式，如鼓勵(lì)留用地折算貨幣補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)，可按照最高比例安置。② 要實(shí)現(xiàn)留用地合作開(kāi)發(fā)配建物業(yè)的模式，其所在地區(qū)土地市場(chǎng)必須較為活躍，其次留用地流轉(zhuǎn)平臺(tái)需要完善。有條件的水利水電項(xiàng)目可以探索無(wú)償配建經(jīng)營(yíng)性物業(yè)或水利水電項(xiàng)目收益分紅等形式，將留用地實(shí)地安置轉(zhuǎn)為物業(yè)安置。對(duì)于部分有經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出的水利水電工程項(xiàng)目，可引導(dǎo)村集體將留用地指標(biāo)折算貨幣，入股到項(xiàng)目中去，再以每年分紅的形式共享收益，從而實(shí)現(xiàn)留用地置換物業(yè)的安置模式。

2.4 杭州模式：政府主導(dǎo)，國(guó)有公司開(kāi)發(fā)模式

2.4.1模式簡(jiǎn)介

杭州模式主要包括4個(gè)要點(diǎn)：

1) 指定國(guó)有公司為做地主體。負(fù)責(zé)土地出讓前期手續(xù)的具體辦理工作，項(xiàng)目所屬鎮(zhèn)(街)、村(社)進(jìn)行協(xié)助。

2) 區(qū)政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。在自主開(kāi)發(fā)、合作開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，區(qū)政府認(rèn)為需統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)的留用地項(xiàng)目，可由區(qū)政府協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌村級(jí)集體留用地指標(biāo)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)。

3) 優(yōu)先與區(qū)屬?lài)?guó)企合作。留用地合作開(kāi)發(fā)前優(yōu)先與區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)進(jìn)行對(duì)接，確認(rèn)國(guó)企無(wú)法參與開(kāi)發(fā)后方可進(jìn)行對(duì)外招商。

4) 村集體占股不低于51%，持有不低于51%物業(yè)，且不得分割轉(zhuǎn)讓和銷(xiāo)售。

2.4.2適用條件

這類(lèi)開(kāi)發(fā)模式需要政府有很強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，政府需發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，綜合考慮留用地所在地區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局以及相關(guān)政策導(dǎo)向。此外，國(guó)有公司作為留用地合作開(kāi)發(fā)的做地主體，負(fù)責(zé)留用地的前期開(kāi)發(fā)工作，因此要求所在地國(guó)有公司在土地前期開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)等全流程都需要有成熟的經(jīng)驗(yàn)。在水利水電工程項(xiàng)目中，可借鑒村集體占股共享收益的方式，將留用地納入到水利工程建設(shè)范圍內(nèi)，開(kāi)發(fā)建設(shè)水利水電工程附屬物業(yè)或以留用地指標(biāo)入股到水利水電工程中，再根據(jù)留用地價(jià)值確定村集體占股比例，從而實(shí)現(xiàn)村集體每年按股份分紅。

表1 4種典型安置模式比較

3 廣東省水利水電工程留用地安置路徑

3.1 留用地指標(biāo)折算貨幣安置

在廣東省水利水電工程項(xiàng)目中，存在以下情形的，可以采取留用地指標(biāo)折算貨幣補(bǔ)償：

1) 征地項(xiàng)目位于佛山市行政范圍內(nèi)。根據(jù)佛山市留用地政策規(guī)定，新開(kāi)展征地項(xiàng)目不再實(shí)施實(shí)地留地，因此可采取貨幣補(bǔ)償。

2) 水利水電工程項(xiàng)目征地面積小。為避免土地碎片化，根據(jù)廣東省留用地相關(guān)政策要求，留用地面積小于0.2 hm2的，可采取貨幣補(bǔ)償。

3) 水利水電工程項(xiàng)目征地位置偏遠(yuǎn)。為避免偏遠(yuǎn)地區(qū)留用地閑置、利用低效的問(wèn)題，可采取折算貨幣補(bǔ)償。

3.2 留用地實(shí)地安置

在廣東省水利水電工程項(xiàng)目中，存在以下情形的，可以采取留用地實(shí)地安置：

1) 水利水電工程征地項(xiàng)目所在地土地市場(chǎng)活躍、土地價(jià)值高。有利于實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化，同時(shí)保障被征地村集體長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。

2) 水利水電工程征地項(xiàng)目所在區(qū)、鎮(zhèn)已建立留用地集中安置區(qū)。有利于留用地統(tǒng)一管理，發(fā)揮留用地的保障功能。

3) 征地項(xiàng)目留用地選址符合規(guī)劃且達(dá)到一定規(guī)模。對(duì)于符合規(guī)劃且超過(guò)2 hm2的留用地，可采取實(shí)地安置留用地。

3.3 留用地指標(biāo)解決村集體歷史遺留建設(shè)用地

在廣東省水利水電工程項(xiàng)目中，如村莊存在未完善用地手續(xù)的經(jīng)營(yíng)性用地，可優(yōu)先安排留用地指標(biāo)用于解決此類(lèi)歷史遺留建設(shè)用地完善手續(xù)所需的用地指標(biāo)。

3.4 留用地置換物業(yè)

水利水電工程征地后建有經(jīng)營(yíng)性物業(yè)。如自來(lái)水廠、水電站等，可探索留用地指標(biāo)置換部分經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，按照收益每年分紅給村集體。

表2 廣東省水利水電工程留用地安置路徑

4 結(jié)論與建議

本文總結(jié)了廣東省水利水電工程留用地特征，通過(guò)分析典型地區(qū)留用地安置模式的開(kāi)展情況，總結(jié)得出水利水電工程從中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，提出廣東省水利水電工程留用地安置可根據(jù)不同條件，采取折算貨幣、實(shí)地留地、置換物業(yè)及留用地指標(biāo)解決歷史遺留問(wèn)題四條路徑。

本文通過(guò)對(duì)廣東省水利水電工程留用地安置的研究，提出幾點(diǎn)相關(guān)建議：

1) 多元化選取留用地安置方式

水利水電工程征地項(xiàng)目在留用地安置方式的選擇上，需統(tǒng)籌各方權(quán)益、意愿及資源，并根據(jù)實(shí)際情況，多元化選取留用地安置方式。

2) 留用地安置與開(kāi)發(fā)利用需結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求

留用地的安置與開(kāi)發(fā)利用需重點(diǎn)響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生活富?！盵6]兩大要求。

3) 水利工程征收工作開(kāi)展前需同步編制留用地安置方案

水利工程征收工作開(kāi)展前，應(yīng)同步編制詳細(xì)的留用地安置方案，并考慮為移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展留有余地，同時(shí)也為項(xiàng)目報(bào)批及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行打下良好的基礎(chǔ)。

4) 政府須加大留用地安置與開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌力度

地方政府需加大統(tǒng)籌力度。綜合考慮被征地村集體土地利用總體規(guī)劃以及城市規(guī)劃情況，制定不同留用地安置方式的優(yōu)先級(jí)別；對(duì)于留用地置換物業(yè)和實(shí)地安置，優(yōu)先對(duì)其進(jìn)行招商引資，加強(qiáng)留用地流轉(zhuǎn)、交易的監(jiān)管；對(duì)于貨幣補(bǔ)償或留用地經(jīng)營(yíng)收益款項(xiàng)，需建立政府、村集體聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。