我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)法律規(guī)制完善問題研究

王思婷

摘 要：近年來，我國(guó)突發(fā)事件呈現(xiàn)出頻次高，情況復(fù)雜，牽涉廣泛的特點(diǎn)。政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政能力受到了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。行政應(yīng)急權(quán)作為非常態(tài)下的特殊公權(quán)力，急需對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的行政法學(xué)思維的規(guī)制和梳理?；诖?，探究了行政應(yīng)急權(quán)的定義，特征，分類，在我國(guó)的現(xiàn)狀與不足，以及相應(yīng)的完善路徑。

關(guān)鍵詞：行政應(yīng)急權(quán);立法體系;權(quán)力主體;監(jiān)督體質(zhì)

1 行政應(yīng)急權(quán)基本理論問題研究

1.1 行政應(yīng)急權(quán)的含義

行政應(yīng)急權(quán)是指，針對(duì)突發(fā)的社會(huì)公共事件，由憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織，在憲法和法律法規(guī)的框架下，迅速運(yùn)用有力的行政手段，組織有關(guān)社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)相應(yīng)社會(huì)資源，以及時(shí)有效處理問題，平息事態(tài)，保障公民權(quán)利和維持社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為出發(fā)點(diǎn)，并以尊重公民權(quán)利為邊界的一種公權(quán)力。

1.2 行政應(yīng)急權(quán)的特征

首先，行政應(yīng)急權(quán)具有較強(qiáng)的集中性，從政府內(nèi)部角度來說，各行政部門職能會(huì)歸減到一個(gè)統(tǒng)一的行政應(yīng)急部門進(jìn)行集中行使和管理，從外部國(guó)家權(quán)利來看，原本的立法行為，司法行為，行政行為會(huì)被統(tǒng)一歸結(jié)到行政部門范圍內(nèi)實(shí)施。其次，行政應(yīng)急權(quán)具有擴(kuò)張性，行政應(yīng)急行為在行使的過程中與一般的行政行為相比，它的行政強(qiáng)制性更強(qiáng)，適用的范圍更廣，自由裁量的幅度更大，程序更加簡(jiǎn)易效率，個(gè)人的普通權(quán)利可能會(huì)有所克減，這反映出了行政應(yīng)急權(quán)作為公權(quán)力的擴(kuò)張性。

1.3 行政應(yīng)急權(quán)的分類

由于行政應(yīng)急權(quán)所對(duì)應(yīng)處理的突發(fā)事件具有多樣性和復(fù)雜性，對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的分類也應(yīng)依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，多元化的進(jìn)行歸納和劃分。

依據(jù)所對(duì)應(yīng)的社會(huì)突發(fā)事件的不同，我們可以將行政應(yīng)急權(quán)分為，公共衛(wèi)生領(lǐng)域行政應(yīng)急權(quán)，自然災(zāi)害領(lǐng)域內(nèi)的行政應(yīng)急權(quán)，生產(chǎn)安全事故領(lǐng)域內(nèi)的行政應(yīng)急權(quán)，社會(huì)安全領(lǐng)域內(nèi)的行政應(yīng)急權(quán)和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域突發(fā)事件的行政應(yīng)急權(quán)等。

依據(jù)行政應(yīng)急權(quán)所處理的突發(fā)事件的時(shí)間階段不同，我們可以將行政應(yīng)急權(quán)分為預(yù)警期的行政應(yīng)急權(quán)，爆發(fā)期的行政應(yīng)急權(quán)和善后期的行政應(yīng)急權(quán)。

根據(jù)行政應(yīng)急權(quán)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響的不同，我們可以把行政應(yīng)急權(quán)分為受益性行政應(yīng)急權(quán)如救助，保護(hù)，損益性行政應(yīng)急權(quán)如征收，征用，以及強(qiáng)制性行政應(yīng)急權(quán)如隔離等。

根據(jù)所使用的行政行為是否具有強(qiáng)制性，我們可以把行政應(yīng)急權(quán)分為，強(qiáng)制性的行政應(yīng)急權(quán)和非強(qiáng)制性的行政應(yīng)急權(quán)。其中，前者采取的措施可能包括行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用等，而后者則可能包括行政救助，行政合同等措施。

2 我國(guó)現(xiàn)行行政應(yīng)急權(quán)的制度的現(xiàn)狀與不足

2.1 立法體系不完善

目前我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)力的行使主要依據(jù)的是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在這部法律中明確要求各級(jí)政府要對(duì)社會(huì)公共事件依法建立相應(yīng)的體系制度，但是對(duì)這些制度具體應(yīng)該如何建立，以及制度內(nèi)容范圍等卻沒有規(guī)定，只是在條文中抽象的進(jìn)行了委任性授權(quán)。突發(fā)事件應(yīng)急行為的行使權(quán)力是一項(xiàng)很復(fù)雜，影響很大的行政權(quán)力，其所對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)時(shí)盡量的細(xì)致全面審慎的，而不應(yīng)該像現(xiàn)在這樣模糊不清。

2.2 權(quán)力主體劃分單和權(quán)力配置不完善

我國(guó)對(duì)行政應(yīng)急權(quán)力主體的構(gòu)建劃分，是一種以專業(yè)、行業(yè)，災(zāi)害種類為對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的條狀式劃分，劃分形式過于單一，對(duì)單一型突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)模式較好，但不足以應(yīng)對(duì)多元復(fù)雜化的突發(fā)事件;同時(shí)，此類以專業(yè)劃分的應(yīng)急權(quán)主體大多具有臨時(shí)性特點(diǎn)，即用后即散，缺乏常設(shè)的綜合協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，不利于應(yīng)急權(quán)法律規(guī)制的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。且政府基本上是行政應(yīng)急責(zé)任承擔(dān)的主要主體，對(duì)應(yīng)急授權(quán)組織重視性還不夠。同時(shí)，我國(guó)的現(xiàn)行行政應(yīng)急權(quán)立法中沒有對(duì)地方之間的應(yīng)急權(quán)主體的規(guī)定，實(shí)踐中許多突發(fā)事件，尤其是跨地域的突發(fā)事件還是依賴于中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方政府很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.3 監(jiān)督機(jī)制不完善

根據(jù)行政法學(xué)的基本理論，對(duì)行政行為的監(jiān)督方式可以分為來自行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我監(jiān)督和包括立法監(jiān)督，司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督。但是在突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì)的情況下，由于時(shí)間和效率的嚴(yán)格要求，以及行政應(yīng)急權(quán)力擴(kuò)張性的特點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)證據(jù)的調(diào)查保全和嚴(yán)格程序規(guī)則不能很好的進(jìn)行，很難對(duì)行政應(yīng)急權(quán)力的行使實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。同時(shí)依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的內(nèi)容》，縣級(jí)以上政府在發(fā)布行政應(yīng)急命令時(shí)僅需向該級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)備，和事后匯報(bào)，即權(quán)力機(jī)關(guān)未被賦予對(duì)行政應(yīng)急行為的實(shí)質(zhì)審查權(quán)。同時(shí)，依據(jù)該法，上級(jí)政府部門可以對(duì)下級(jí)部門在處理突發(fā)事件的不作為行為予以責(zé)令改正，但對(duì)權(quán)力擴(kuò)張等不當(dāng)行為的監(jiān)督行為的規(guī)定卻還是空白的。

3 我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)法律規(guī)制的完善思路

3.1 要完善我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)的立法體系

行政應(yīng)急權(quán)作為一項(xiàng)特殊的具有集中性擴(kuò)張性的行政權(quán)力，用完善的法律體系作為行使行政應(yīng)急權(quán)的依據(jù)是十分必要的。具體而言，首先，要在專門的單行法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)中對(duì)行政應(yīng)急行為的行使方式，行使范圍等具體內(nèi)容加以明確的規(guī)定和表述，讓行政應(yīng)急權(quán)力的具體行使具有相應(yīng)的立法依據(jù)。其次，要加快推進(jìn)行政應(yīng)急程序性法律規(guī)定，完善行政應(yīng)急行為的開始、運(yùn)行和結(jié)束程序，以及相應(yīng)的救濟(jì)程序，通過保障程序正義的方式來推動(dòng)實(shí)體正義的落實(shí)，保障行政應(yīng)急權(quán)不會(huì)成為侵犯公民權(quán)利的巨獸。

3.2 要完善我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)力主體的結(jié)構(gòu)

針對(duì)上文的分析，我國(guó)政府應(yīng)該加快對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急權(quán)力主體劃分的調(diào)整，建立專門的常設(shè)性的突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并以這個(gè)機(jī)構(gòu)為中心，建立一套囊括中央政府，地方政府以及授權(quán)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的綜合性科學(xué)應(yīng)急權(quán)力體系。幫助我國(guó)建立起長(zhǎng)期統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)規(guī)劃和突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制，保障權(quán)力劃分科學(xué)，明確，協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)明確，權(quán)責(zé)一致。

3.3 要完善我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)上文分析，我國(guó)政府要完善現(xiàn)有的行政應(yīng)急監(jiān)督機(jī)制，一方面要加強(qiáng)完善行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，完善上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)急行政行為的監(jiān)督范圍，同時(shí)發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的功能，對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急行為的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。還可以利用黨內(nèi)監(jiān)督的手段對(duì)行政機(jī)關(guān)人員的具體的行政應(yīng)急權(quán)工作問題進(jìn)行必要的監(jiān)督。另一方面，要大力發(fā)展和完善對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)急行政行為的外部監(jiān)督，充分保障權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，對(duì)應(yīng)急權(quán)法律法規(guī)的合法合憲性進(jìn)行監(jiān)督。要將不當(dāng)行政應(yīng)急行為所導(dǎo)致的對(duì)公民的損害納入到司法監(jiān)督體系中，使相應(yīng)的違法行政應(yīng)急行為主體承擔(dān)相應(yīng)的賠償義務(wù)，保證司法權(quán)對(duì)行政應(yīng)急行為的有效監(jiān)督。要將社會(huì)監(jiān)督的效用發(fā)揮出來，通過媒體，社會(huì)組織和公民的共同監(jiān)督，推進(jìn)突發(fā)事件中的信息公開和信息披露，從而監(jiān)督行政應(yīng)急權(quán)力的規(guī)范實(shí)施。

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