老子行政管理思想對我國政府職能轉(zhuǎn)變的啟示

楊嘉怡

摘 要：以“貴德”為基礎(chǔ)，“尊道”為核心，“無為”為原則的老子行政管理思想與我國當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變有許多共通之處。當(dāng)下政府的“越位”“錯位”、官本位思想、“關(guān)系本位”等因素制約著我國的政府職能轉(zhuǎn)變。老子行政管理思想在政府改革中的落實，就是將“無為”“以百姓心為心”“慈、儉、不敢為天下先”作為行政借鑒，朝著構(gòu)建有限型政府、服務(wù)型政府、廉潔型政府的方向努力。

關(guān)鍵詞：老子;行政管理思想;政府職能轉(zhuǎn)變

中國古代管理思想源自于原始時期，產(chǎn)生于春秋時期，形成于戰(zhàn)國時期，發(fā)展并成熟于西漢中期。在這期間百家爭鳴，涌現(xiàn)出各流各派。前有儒家孔子（前551-前479）的“德治”、道家老子（約前571-471）的“無為而治”、墨家墨子（約前468-前376）的“尚同”、后有法家韓非子（前280-前233）的“以法治國”等政府管理思想。道家——中國古代管理思想主要流派之一，在西漢時期進入巔峰，漢景帝與漢文帝運用道家的管理思想治國，被稱為“文景之治”。經(jīng)過數(shù)千年的朝代變遷，老子行政管理思想被歷代君主實踐，展示了強大的生命力。

2013年金磚國家會議中，習(xí)總書記在接受采訪時說道“（領(lǐng)導(dǎo)者）要有‘治大國如烹小鮮的態(tài)度”。這句話引用了老子《道德經(jīng)》第六十章中的原話：“治大國若烹小鮮”。意思為治國就像煎煮小魚，既不可隨意亂翻也不可置之不理，而是要遵循烹飪規(guī)律。當(dāng)下，我國改革進入深水區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變對深化機制體制改革尤為重要。而老子行政管理思想與我國政府職能轉(zhuǎn)變的取向一致，本文試圖對老子的行政管理思想去粗取精，為我國政府職能轉(zhuǎn)變提供有益啟示。

1 老子行政管理思想的概述

老子即李耳，又叫老聃，相傳生活在春秋時期，是道家創(chuàng)始人。老子所著的《道德經(jīng)》又被稱為《老子》，五千言便將修身治國的真理概于其中。史料記載孔子曾向老子問禮，并用“學(xué)識淵深而莫測，志趣高邈而難知;如蛇之隨時屈伸，如龍之應(yīng)時變化”高度稱贊。

1.1 老子行政管理思想基礎(chǔ)—貴德

中國有著濃厚的倫理文化，儒家“仁愛治國”中的“德”眾所周知，許多人只看到了老子推崇“道”，卻不知其“貴德”。“德”被老子視為“道”在人間的具體化，古時統(tǒng)治者被稱為天子，“德”則是連接神與人之間的橋梁，天子只有有德，才能得到天佑進而得天下?！爸胤e德則無不克”，在治國上，老子認為積德則無往不勝，以德治國可以團結(jié)老百姓，集中力量辦大事。此外老子還多次強調(diào)政治者的“德”。老子將“慈、儉、不敢為天下先”稱為“三寶”。“慈”即愛護百姓，以百姓為本;“儉”即指清心寡欲;“不敢為天下先”則強調(diào)為人謙虛，無私奉獻。有了這“三寶”，才能成為百姓的帝王。在當(dāng)時，統(tǒng)治者驕奢淫逸，但民生凋敝。老子認為統(tǒng)治者的德行敗壞導(dǎo)致了當(dāng)朝的衰落，因而老子表示要“去甚，去奢，去泰”，統(tǒng)治者應(yīng)有德，不應(yīng)過于安樂、過于奢靡、過于驕傲。

1.2 老子行政管理思想核心—尊道

“道”一字在道家學(xué)派的創(chuàng)始人老子的思想體系中占據(jù)了核心地位，其著作《道德經(jīng)》中修身、政治等論述都是圍繞“道”來展開的。老子認為“道”是萬物之本，“人法地，地法天，天法道，道法自然”這句話強調(diào)了統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)跟隨地、天、道效法“自然”。這里的“道”也就是事物的一般規(guī)律?！暗馈钡闹髁魇恰盁o為”，人效法“道”，也應(yīng)當(dāng)以“無為”為主。此外，老子運用“道”來解釋社會的運行秩序?！暗郎f物”，社會和人都屬于萬物的一種，因此統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)遵循道，不強制不約束民眾，讓萬物無為自化。

1.3 老子行政管理思想原則—無為

老子的“無為”是相對于當(dāng)時的亂為、妄為提出的。在春秋戰(zhàn)國時期，諸侯侵凌，統(tǒng)治者過于“有為”，導(dǎo)致民不聊生。因此老子反對用繁瑣的律法、先進的技術(shù)去管理百姓，所謂“民多利器，國家滋昏”。老子提倡“無為而治”，希望統(tǒng)治者不妄為、不亂為，而不是不作為。“無為”有四種代表形式：“道法自然”“道常無為而無不為”“不爭善勝”“有所為有所不為”。老子認為統(tǒng)治者在對國家的管理上，應(yīng)該“以無事取天下”，盡可能的不折騰百姓，減少對百姓干預(yù)。不命令百姓在嚴冬的時候播種，在該秋收去征兵，讓百姓順其自然去生活。

2 我國政府職能轉(zhuǎn)變中的制約因素

2.1 “大政府，小社會”模式帶來政府“越位”“錯位”

“大政府”“小政府”的概念，主要是針對政府規(guī)模、職能劃分所提出來的。“大政府”相當(dāng)于“劃槳者”的角色，而“小政府”則更傾向于“掌舵者”的角色。我國在計劃經(jīng)濟體制下，政府管了社會治理的大部分工作，許多市場、第三方組織該管并且可以管的事情被政府包攬。政府接管的職責(zé)越來越多，必然會導(dǎo)致政府規(guī)模不斷擴張，行政效率低下、人浮于事等情況也隨之而來。任何一種政府模式都不會永遠適用于某個國家，歷史的發(fā)展需要我們不斷探索更合適的模式。進入21世紀，我國群眾自治的呼聲愈加高漲，在市場經(jīng)濟環(huán)境相對穩(wěn)定的情況下，我國政府逐步轉(zhuǎn)變職能。但“大政府”模式遺留的政府“越位”現(xiàn)象尚未杜絕，特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域上政府的過于“有為”。中央與地方、政府內(nèi)部之間未能形成劃分職能的制度框架，橫縱向上的分工不夠精確，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不清、“有的事沒人做、有的事人人都做”“踢皮球”等政府的“錯位”現(xiàn)象。這些政府“越位”“錯位”的現(xiàn)象成為制約政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。

2.2 官僚制“關(guān)系本位”特征顯著

在我國兩千多年封建社會中，官僚體制一直處于重要地位。不可否認，我國的官僚體制內(nèi)既存在著按照規(guī)章辦事、專業(yè)化分工的一面，但同時還存在著裙帶關(guān)系、關(guān)系高于績效的一面。我國官僚制組織中“關(guān)系本位”的特征影響了政府的“廉潔”形象。中國長達數(shù)千年的封建官僚體制是依附于皇權(quán)之上的，中國數(shù)千年所形成的講究人際關(guān)系的世俗理性，使得中國的官僚組織中行政文化缺乏足夠的現(xiàn)代理性。領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)系網(wǎng)超越了制度和規(guī)章成為官僚組織的核心。在體制內(nèi)或是以血緣、學(xué)緣等關(guān)系給予便利，或是在政府內(nèi)部橫縱向上結(jié)成利益集團。“關(guān)系本位”的觀念下，走關(guān)系成為百姓辦事的常態(tài)，從而滋生出了腐敗問題。即使是在我國反腐的高壓網(wǎng)下，“嚴書記事件”不斷。

2.3 官本位思想根深蒂固

“普天之下莫非王土”。兩千多年的封建君主制統(tǒng)治，使中國社會“官本位”的思想根深蒂固?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”說明了我國社會對封官加爵有著很高的熱情，并且也反映出官員具有較高的社會地位。“官本位”實質(zhì)就是“權(quán)力本位”，群眾賦予官員配置社會資源的權(quán)力，官員應(yīng)是人民利益的代表者，充當(dāng)人民公仆的角色。但是在實際工作中，“官本位”思想讓一些官員認為“權(quán)力”能夠主宰一切，其目標就是追求晉升以獲取更多的權(quán)力。于是欺上瞞下，對上級趨炎附勢，對百姓高高在上，認為自己是父母的“衣食父母”。

此外，“官本位”思想是“面子工程”“政績工程”等形式主義出現(xiàn)的最根本原因。一些官員不惜損害百姓的利益，提高政績進而換取自己的晉升。如祁連山當(dāng)?shù)卣疄榱颂岣弋?dāng)?shù)亟?jīng)濟效益，縱容部分水電站違規(guī)建設(shè)，造成下游斷流，嚴重破壞水生態(tài)系統(tǒng)。再如一些政府為了建設(shè)城市“形象”，不考慮百姓的實際需求，將大部分資金用來修路、建廣場、建辦公樓等城市建設(shè)項目上。十八屆三中全會上將“破除官本位理念”列為改革重點，體現(xiàn)了我國建設(shè)廉潔型、服務(wù)型政府的決心。

3 老子行政管理思想對我國政府職能轉(zhuǎn)變的啟示

3.1 建設(shè)有限型政府

“有限政府”的理念是由約翰·洛克系統(tǒng)提出，與老子的“無為”主張有著相似之處。老子在行政手段上主張“無為而治”，其理想目標是“小國寡民”。政府在老子“無為而治”思想的指導(dǎo)下，應(yīng)實現(xiàn)全能型向有限型的轉(zhuǎn)變。“無為”并不是不作為，而是對無需干預(yù)的事情上秉持“無為”的態(tài)度，從而將政府的效用發(fā)揮到最大化。全能理念認為政府是全能的，社會是無序的，所有的社會事務(wù)應(yīng)全部由政府包攬。政府全包攬必然導(dǎo)致政府機構(gòu)的日益龐大及結(jié)構(gòu)臃腫，不僅給政府帶來了巨大壓力也拉低了行政效率。社會事務(wù)的復(fù)雜程度越來越高，多樣性越來越突出，這意味著政府不能像以前一樣完全包攬所有的事務(wù)，政府的能力具有局限性成為共識。老子認為最為理想的政治應(yīng)該是“太上，不知有之”，即最好的統(tǒng)治者就是老百姓不知道他的存在。在政府職能轉(zhuǎn)變下，也就是政府無需事事躬親，由“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”。

首先，有限型政府應(yīng)當(dāng)是政府放權(quán)給社會。通過適當(dāng)?shù)貙?quán)力分放給各個社會組織，充分發(fā)揮社會力量的作用，逐步形成政府和非政府機構(gòu)之間相互合作，共同解決社會事務(wù)的關(guān)系。但適當(dāng)?shù)姆艡?quán)并不意味著要政府放棄其主導(dǎo)地位，而是明確劃分政府應(yīng)該管的事務(wù)，凡是第三方可以承擔(dān)的，政府應(yīng)當(dāng)通過采購、外包等方式交由第三方辦理，政府只需監(jiān)督、指導(dǎo)?！胺虼蠼硵壅撸Ｓ胁粋涫忠印?，外行非要去干木工的活，必會將自己的手弄傷。比如在經(jīng)濟領(lǐng)域上，政府過度插手反而吃力不討好。十八屆三中全會提到“使市場在資源配置中起決定性作用”，政府應(yīng)該善用市場這只“看不見的手”，減少其對經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)。最終通過構(gòu)建有限政府，使國家正常運轉(zhuǎn)，百姓“不知有之”。

其次，有限型政府應(yīng)當(dāng)是政府內(nèi)部上對下放權(quán)。政府權(quán)力有限且受到監(jiān)督與制約，應(yīng)當(dāng)提高地方政府的自治權(quán)。我國幅員遼闊，人口為了確?！爸腥A民族偉大復(fù)興”的實現(xiàn)，在堅持中央領(lǐng)導(dǎo)的原則下，應(yīng)當(dāng)明確中央與地方政府的權(quán)限。對地方政府可以管、應(yīng)該管的事項放權(quán)給地方負責(zé)，讓規(guī)范化、程序化的政府運行來避免政府職能中的“錯位”“越位”現(xiàn)象。

最后，有限型政府應(yīng)當(dāng)是精簡機構(gòu)，明晰職責(zé)。明確政府內(nèi)部的職能分工，通過制定詳細、完善的制度規(guī)范，明細各個職位的分工、清晰各部門的權(quán)責(zé)。通過裁減、合并做到精簡機構(gòu)，淘汰低效、無效的人員。嚴格把關(guān)“公務(wù)員”入口，引入受過良好教育、素質(zhì)水平高的“公務(wù)員”，從而構(gòu)建一個現(xiàn)代化的行政隊伍。

3.2 建設(shè)服務(wù)型政府

“無為而無不為”，就是說不做不該做的事情，順應(yīng)自然去做該做的事情。政府作為人民利益的代表，為人民服務(wù)就是該做的事。老子有許多論述表達了“為人民服務(wù)”的內(nèi)在要義。“圣人無常心，以百姓心為心”，在老子看來，“圣人”不應(yīng)有自己的私欲，憂民之所憂，樂民之所樂。這與我國執(zhí)政黨以人為本的執(zhí)政理念、為人民服務(wù)的宗旨有著異曲同工之妙。在老子的觀點下，政府應(yīng)當(dāng)“以百姓心為心”，構(gòu)建服務(wù)型政府，滿足人民需求，實現(xiàn)公共利益最大化。政府在構(gòu)建服務(wù)型政府的具體舉措上，應(yīng)做到合民情、利民富、促民強。

（1）合民情。當(dāng)政者的職責(zé)之一是了解民情，體察民情。政府拍腦袋做的決定，通常會違背事物發(fā)展的客觀規(guī)律，擾亂百姓的生活，對百姓毫無益處。因此政府決策，最后出臺政策必須是建立在“合民情”的基礎(chǔ)之上。為了實現(xiàn)政策的“合民情”，最根本的方式就是提高公眾的政治參與度。通過搭建互聯(lián)網(wǎng)政治參與平臺、擴大網(wǎng)絡(luò)輿論、民間組織、居委會基層組織來拓寬公眾的政治參與渠道，提高公眾的政治參與度。并通過電話、電視、廣播、報紙等媒介多次征求民意，讓民意抵達政策決策層。最終出臺符合民眾需求的政策，杜絕“政績工程”，形式主義。

（2）利民富。隨著生產(chǎn)力的提高，我國人民的物質(zhì)文化需求獲得極大的滿足，百姓開始追求更為美好的生活，民富乃是人的天性。努力滿足人民追求美好生活的需求是當(dāng)下我國政府的必然使命。民情側(cè)重于精神因素，而民富則著重在經(jīng)濟角度，側(cè)重物質(zhì)因素。自改革開放以來，我國百姓的收入水平不斷提高，但是財產(chǎn)集中在少數(shù)人的手里，貧富差距不斷拉大。富的人錦衣玉食，窮的人上頓不接下頓。老子行政管理思想認為，百姓可以“甘其食，美其服，安其居，樂其俗”即為民富的要義，也就是百姓在吃、穿、住上都得到滿足。因此我國構(gòu)建服務(wù)型政府的重點之一應(yīng)是利民富。繼續(xù)實施精準扶貧策略推進扶貧攻堅工作，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、政府補貼、就業(yè)培訓(xùn)等手段確保貧困戶“兩不愁三保障”均達標，實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標，在利民富的道路上闊步向前。

（3）促民強。百姓強壯的身體、智慧的大腦是國家興旺的基礎(chǔ)。我國應(yīng)從提高人民群眾的身體素質(zhì)、文化素質(zhì)著手促民強，主要渠道就是提高公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。地點上著重加大對農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入力度，內(nèi)容上加強設(shè)施建設(shè)，如公共服務(wù)設(shè)施、公共文化設(shè)施;提高教育、醫(yī)療等保障;優(yōu)化公共環(huán)境，防治污染;提高群眾的就業(yè)能力進而提高公共服務(wù)購買能力，朝著基本公共服務(wù)均等化的目標前進。

3.3 建設(shè)廉潔型政府

改革開放40多年以來，我國發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟迅猛增長，人民物質(zhì)水平得到極大提高。但我國體制內(nèi)“關(guān)系本位”特征顯著，享樂主義以及金錢至上的觀念滋生，導(dǎo)致一些政府成員貪污腐敗。我國從嚴治黨以來，薄熙來、徐才厚等高官紛紛落馬，表明國家一直在著力建設(shè)廉潔型政府。老子在數(shù)千年前就強調(diào)了政治者的廉政品德，“見素抱樸”“復(fù)歸于樸”等對統(tǒng)治者道德的要求適用當(dāng)下我國廉潔型政府的建設(shè)。

一是加強政府廉潔制度建設(shè)。李克強總理強調(diào)“廉潔是政府公信力的基石”，反腐倡廉永遠在路上。老子認為國家混亂，人民貧困是官員濫用權(quán)力造成的。雖然我國長期從嚴治黨，但由于我國的“關(guān)系本位”觀念滲透之深，官員以權(quán)謀私的現(xiàn)象屢禁不絕。因而亟須加強政府廉潔制度。首要的是公開政務(wù)，對政務(wù)流程逐步加大公開力度。其次是加強對公務(wù)員的監(jiān)督，開通檢舉平臺，鼓勵民眾參與廉政監(jiān)督，對以權(quán)謀私、違法亂紀的官員及時處理，嚴厲處理。通過加強監(jiān)督，確保政治者在履職時可以做到“少私寡欲”。

二是強化政治者的個人德行修養(yǎng)?！笆ト恕弊鳛槔献有姓枷胫械膶嵺`主體，是“悟道”與“體德”之人。老子在《道德經(jīng)》中多次強調(diào)“圣人”要有“德”。在加強政府廉潔制度建設(shè)的同時，更重要的是加強政治者的個人德行修養(yǎng)。政治者應(yīng)以老子“慈、儉、不敢為天下先”這“三寶”為履行公職的標準，并時刻自我反省。通過培育政治者的法治觀念，做到思想上有防線，行動上有底線，形成廉政的政治生態(tài)。進而通過政治者的言傳身教，在社會上營造風(fēng)清氣正的廉潔風(fēng)氣，實現(xiàn)“我無欲而民自樸”。

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