濟(jì)南城市交通擁堵問(wèn)題淺析
——以東京為鑒

李浩東

(浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058)

1 引 言

本質(zhì)而言，城市的誕生是由于人們察覺(jué)到了“聚在一起”的必要性，由此產(chǎn)生的需求刺激了城市的繁榮，而城市的繁榮又拉動(dòng)需求的增長(zhǎng)。正如愛(ài)德華·格萊澤在《城市的勝利》中談到：在美國(guó)，有2.43億人口擁擠在僅占全國(guó)總面積3%的土地上，那就是我們的城市。生活在東京及其周圍的人口高達(dá)3 600萬(wàn)……在一個(gè)空間如此遼闊的星球上(全球所有的人口可以全部住在得克薩斯州，而且每人擁有一套私人別墅)，我們選擇了城市。

城市的核心與發(fā)展原動(dòng)力，不是建筑，而是居民。佛羅價(jià)薩的街道帶來(lái)了文藝復(fù)興；伯明翰的街道帶來(lái)了工業(yè)革命；班加羅爾和東京的繁華得益于生活其中的居民產(chǎn)生新思想的能力。相比之下，底特律政府于城市衰敗之際，忽視教育、醫(yī)療等“居民工程”的深遠(yuǎn)意義，卻在旅客捷運(yùn)系統(tǒng)、自來(lái)水供應(yīng)等“形象工程”項(xiàng)目上盲目斥資，使底特律成為“人才凹陷”之地，無(wú)疑是雪上加霜。城市的靈魂在于人，人們的生活質(zhì)量和城市的發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，城市是否健康，關(guān)鍵在于生活在城市里的人們“過(guò)得怎樣”。當(dāng)今中國(guó)的各大城市，普遍存在交通擁堵、服務(wù)不完善、資源不均衡等城市病，嚴(yán)重影響著國(guó)人的生活質(zhì)量，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。限于篇幅，本文只針對(duì)中國(guó)大城市(以濟(jì)南為例)的城市交通擁堵問(wèn)題做簡(jiǎn)要分析并提出合理建議。

城市是一個(gè)有機(jī)體，交通就是其至關(guān)重要的“循環(huán)系統(tǒng)”，作為保證城市正常運(yùn)作，完善城市服務(wù)功能的基礎(chǔ)條件，其根本目的在于滿足社會(huì)公眾的出行需求。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的日益加速，大量人口涌入城市，巨大的出行需求使得“城市動(dòng)脈”交通不堪重負(fù)，于是出現(xiàn)交通擁堵。城市交通擁堵會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題：出行時(shí)間浪費(fèi)、運(yùn)營(yíng)成本上升、交通事故頻發(fā)、空氣污染惡化、噪聲污染加劇等，這勢(shì)必降低居民的生活質(zhì)量，影響整個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展。正所謂：“富有活力者血脈通暢，衰敗老化者半身不遂?！庇行е卫斫煌〒矶?，建立可持續(xù)發(fā)展的城市交通體系，提高城市交通管理效率意義重大。

本文從綜合治理方法分析的視角切入，結(jié)合濟(jì)南市具體實(shí)際情況，綜述濟(jì)南交通擁堵的現(xiàn)狀，分析濟(jì)南交通擁堵的原因，并在充分考慮東京治理交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)做法的前提下，探索綜合治理城市交通擁堵問(wèn)題的相關(guān)政策與可行措施。

2 濟(jì)南城市交通擁堵的現(xiàn)狀與原因分析

高德地圖交通大數(shù)據(jù)發(fā)布的《2016年第一季度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》(圖1)中顯示：2016年第一季濟(jì)南市是全國(guó)高峰時(shí)期最擁堵的城市。百度地圖更新發(fā)布的《2019年第一季度中國(guó)城市交通報(bào)告》(圖2)中顯示：2019年第一季濟(jì)南市是全國(guó)汽車保有量200萬(wàn)～300萬(wàn)級(jí)城市中第四擁堵的城市。雖然相較2016年略有好轉(zhuǎn)，但濟(jì)南的交通擁堵?tīng)顩r依然不容樂(lè)觀，尤其在立下、市中兩區(qū)(經(jīng)七路、泉城路、經(jīng)十路、文化東路等)，是制約濟(jì)南經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

圖1 2016年第一季度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告

圖2 2019年第一季度中國(guó)城市交通報(bào)告

(1)機(jī)動(dòng)車保有量與使用次數(shù)激增。近來(lái)，隨著濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車保有量和駕駛?cè)藬?shù)量增長(zhǎng)迅猛，年平均增長(zhǎng)率保持在15%左右，城區(qū)交通人、車、路的矛盾日益凸顯。雖然政府已出臺(tái)限購(gòu)措施遏制高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但濟(jì)南市的政策以及基礎(chǔ)設(shè)施的跟進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于機(jī)動(dòng)車保有量的現(xiàn)狀近期內(nèi)無(wú)法得到有效緩解，城市交通系統(tǒng)面臨空前壓力。

(2)公共交通系統(tǒng)承載能力和分擔(dān)率較低。軌道交通嚴(yán)重缺乏。

(3)車位資源供需矛盾突出，停車難、亂停車加劇交通擁堵。目前共有各類停車泊位為68.03萬(wàn)個(gè)，但公共停車泊位只有3.24萬(wàn)個(gè)，占比僅為4.85%，明顯低于濟(jì)南市停車設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)定的15%的要求。而且市區(qū)內(nèi)亂停車現(xiàn)象嚴(yán)重，一輛車往往阻礙了一車道的汽車，尤其在花園路洪家樓路段，車流量大而且是雙向四車道，一旦有違規(guī)停車，會(huì)發(fā)生極其嚴(yán)重的擁堵。

(4)交通規(guī)劃與實(shí)施存在缺陷。濟(jì)南經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也帶來(lái)了私家車保有量的激增，中心城區(qū)的道路交通系統(tǒng)由于起點(diǎn)低，需要改造的道路多，規(guī)劃又未能及時(shí)跟進(jìn)，而且規(guī)劃年限較短，缺乏著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)交通需求的長(zhǎng)期規(guī)劃。導(dǎo)致很多道路、高架橋都是拆了建，建了拆，加重?fù)矶?。另外，部分高架橋的下橋口也成為堵車的頻發(fā)地帶，濟(jì)南多數(shù)高架橋的下橋口在設(shè)計(jì)時(shí)考慮便捷卻低估車流量，往往下橋就遇到紅綠燈，導(dǎo)致路口擁堵并常常壓車至橋上(比如華龍路與二環(huán)東路交叉口)。

3 東京治堵措施綜述

世界許多大城市交通系統(tǒng)的發(fā)展普遍延續(xù)著這樣一種發(fā)展模式：“私人轎車的發(fā)展與普及—道路擁堵—發(fā)展公共交通—發(fā)展軌道交通”。東京交通系統(tǒng)的發(fā)展模式與此略有不同。受到土地資源極其匱乏，人口密度極大等因素的限制，東京在規(guī)劃之初就把軌道交通作為它交通的主體，并由此建立了世界上最為發(fā)達(dá)的軌道交通體系。

圖3 LARGEST BUILT-UP URBAN AREASIN THE WORLD:2019

東京大都市圈的人口數(shù)量遠(yuǎn)超上海和北京(圖3)，而且東京都的人口密度(6 158/km2)甚至是上海(1 270/km2)北京(1 067/km2)的若干倍。但是相比于上海北京，東京卻極少堵車，原因何在?

(1)密集的軌道交通體系。跟據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前東京市民的交通出行總量中，使用軌道交通系統(tǒng)出行的比例高達(dá)86%，每天運(yùn)送旅客超過(guò)2 000萬(wàn)人次。在市中心，早晚高峰期乘坐軌道交通工具出行的比例甚至占據(jù)91%，僅有6%的人乘坐小汽車出行。打開(kāi)東京的軌道交通線路圖，仿佛一張“蜘蛛網(wǎng)”：十三條地鐵線路，JR山手環(huán)線，以及有軌電車和數(shù)量可觀的私人地鐵線路，幾乎覆蓋整個(gè)東京城區(qū)。不僅線路多，換乘也是十分的便捷，99%的換乘無(wú)需通過(guò)路面，而且列車十分準(zhǔn)時(shí)，包括自然災(zāi)害在內(nèi)最大偏差僅為0.6 s。另外，一個(gè)地鐵站往往有數(shù)十個(gè)出入口，其中新宿站由于綜合了地鐵、山手環(huán)線和有軌電車擁有200多個(gè)出入口，大手町站和池袋站經(jīng)過(guò)線路多，也擁有超過(guò)50個(gè)出入口。密集的軌道交通體系，極大緩解了路面的交通擁堵?tīng)顩r，道路交通的高峰期甚至不在早晚，而是上午11時(shí)至下午6時(shí)之間。

(2)充分利用地面地上地下空間。東京交通體系的特點(diǎn)是建立一個(gè)地面、地下、地上立體快速交通網(wǎng)，即地面道路、地上高架路、市區(qū)地下鐵、市郊有軌電車相結(jié)合形成的立體交通網(wǎng)，地下還有許多停車場(chǎng)?？臻g的充分利用即有效緩解了擁堵，又極大節(jié)省了公路與停車用地(東京的公路用地僅為14%)，為密集的建筑群提供可能。

(3)令人望而卻步的停車費(fèi)。私家車過(guò)多與違章停車是導(dǎo)致城市擁堵的兩大因素，而且對(duì)環(huán)境也不利。個(gè)人如果要購(gòu)買(mǎi)私家車，必須持有停車位合同，東京的停車位價(jià)格高昂，租金大致為2～4萬(wàn)日元/月。當(dāng)?shù)鼐用駱O少開(kāi)車上下班的重要原因就是停車費(fèi)昂貴，東京城區(qū)內(nèi)各大政府機(jī)關(guān)、公司幾乎很少提供免費(fèi)的“內(nèi)部車位”。在市區(qū)，路邊劃出的停車位，收費(fèi)大約300日元/h，但是限停1 h。如果超時(shí)，車主將會(huì)收到一張1.5萬(wàn)日元的罰單。在自助式的停車場(chǎng)，停車費(fèi)大致為600～1 500日元/h。為了限制私家車的使用，日本人的薪金里一般包括交通費(fèi)，但這個(gè)交通費(fèi)是嚴(yán)格按照居住點(diǎn)至單位的地鐵費(fèi)用計(jì)算出的。

(4)嚴(yán)懲違章停車。東京道路大多只有2～3條行車道，為保障城市道路的暢通，政府于2000年頒布了《交通需求管理東京行動(dòng)計(jì)劃》，整治亂停車被視作是重中之重。城市的停車監(jiān)督員一旦發(fā)現(xiàn)有人違章停車，會(huì)立即拍照記錄，并貼上罰單。罰款金額是1.5萬(wàn)日元，另外再扣2分(滿分是6分/年)。重罰之下，當(dāng)年?yáng)|京主要干道的違章停車現(xiàn)象比過(guò)去減少了82%，市區(qū)公路的平均車速也提高至50 km/h。

(5)合理的城市規(guī)劃。東京是典型的多心型城市，以其為中心的東京都市圈更是“多核多圈層”的范例。不同的中心具有不同的功能定位，主中心是政治經(jīng)濟(jì)中心與國(guó)際金融中心；新宿(晝夜人口比230%)作為第一大副中心，被定位為帶動(dòng)?xùn)|京發(fā)展的商務(wù)中心與娛樂(lè)中心；池袋是第二大副中心，亦是商務(wù)辦公與娛樂(lè)中心；澀谷是交通樞紐與信息中心；上野、淺草是傳統(tǒng)文化旅游中心；大崎是東京的高新技術(shù)研發(fā)中心；濱海副中心被定位為面向未來(lái)的國(guó)際文化、技術(shù)、信息交流中心。不同中心職能分散，這也在一定程度上防止了交通量的聚集，對(duì)治理?yè)矶掠蟹e極的作用。

(6)利用科技分散交通壓力。東京市政府、警視廳等聯(lián)合推出了“超級(jí)暢通作戰(zhàn)計(jì)劃”。核心內(nèi)容是利用尖端信息通訊科技ITS(智慧道路交通系統(tǒng))，科學(xué)計(jì)算車輛流量并依此對(duì)信號(hào)燈做出調(diào)整。此外，在各個(gè)路段設(shè)立即時(shí)更新的電子提示牌，向司機(jī)提供準(zhǔn)確的、實(shí)時(shí)的道路信息，由司機(jī)自行選擇最快捷的線路。

(7)高度重視司機(jī)的道德素質(zhì)培養(yǎng)以及規(guī)則意識(shí)。東京司機(jī)(或整個(gè)日本)對(duì)規(guī)則遵守到了極致。

4 東京治堵的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與對(duì)于濟(jì)南的啟發(fā)

許多研究認(rèn)為，東京之所以極少堵車，在于其強(qiáng)大的市區(qū)地下軌道交通網(wǎng)與市郊有軌電車網(wǎng)，但是濟(jì)南地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地下溶洞豐富，地下水充沛，素有“泉城”美譽(yù)，就算資金充沛，要修建像東京一樣緊密的地下軌道交通網(wǎng)絡(luò)，雖然會(huì)便捷人們出行、緩解擁堵，但勢(shì)必會(huì)破壞復(fù)雜的地下結(jié)構(gòu)，泉水極有可能停噴，這樣一來(lái)，顯然得不償失。只可在濟(jì)南城郊少數(shù)經(jīng)考察確認(rèn)安全的地區(qū)進(jìn)行地鐵修建，在市區(qū)須采用輕軌交通以保護(hù)泉水。

本文認(rèn)為，東京交通擁堵治理對(duì)濟(jì)南的有益借鑒有如下幾點(diǎn)：

首先是足夠提前足夠合理的交通規(guī)劃。東京在城市發(fā)展之初將軌道交通建設(shè)提上日程，并在私家車還未普及時(shí)就決定將軌道交通系統(tǒng)作為城市交通系統(tǒng)主體。相比之下，濟(jì)南市的交通規(guī)劃嚴(yán)重滯后于擁堵程度的上升，導(dǎo)致?lián)矶聠?wèn)題愈發(fā)難以解決。

其次是關(guān)于私家車的法規(guī)的制定與落實(shí)。東京的種種擁車條件對(duì)于濟(jì)南來(lái)講可能略為苛刻，但是濟(jì)南的交通擁堵私家車責(zé)任重大。本文認(rèn)為，濟(jì)南市應(yīng)在盡早出臺(tái)私家車限購(gòu)措施，但是限購(gòu)僅僅是輔助，濟(jì)南有條件達(dá)到較高的私家車普及率，更為重要的是限制私家車的使用。同時(shí)要嚴(yán)懲違章停車。

目前，濟(jì)南正在積極向東南方向建設(shè)，本文認(rèn)為，濟(jì)南市政府也應(yīng)該向東京學(xué)習(xí)多心型的城市規(guī)劃。幾年前的情況是：濟(jì)南的商務(wù)辦公、文旅休閑、交通中心幾乎全部集中在以泉城廣場(chǎng)為中心狹小區(qū)域內(nèi)，只有政治中心在龍奧大廈、奧體中心一帶?，F(xiàn)在的情況是：商務(wù)辦公中心向漢峪金谷一帶傾斜。本文希望今后幾年濟(jì)南能形成多中心的雛形，這有利于交通擁堵的治理與濟(jì)南城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

最后，可以借鑒東京的ITS系統(tǒng)與實(shí)時(shí)路況電子提示牌(已經(jīng)在經(jīng)十路等主干道路上布置)，借助科技的力量緩解交通擁堵。并且學(xué)習(xí)東京，加大對(duì)司機(jī)道德素質(zhì)培養(yǎng)的力度，這一點(diǎn)無(wú)需贅述。

本文認(rèn)為東京在司機(jī)道德素質(zhì)與規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)方面可以適當(dāng)減小力度，因?yàn)檫@有損靈活性。但這一點(diǎn)不適用于濟(jì)南。

5 治理濟(jì)南交通擁堵問(wèn)題的合理建議的合理建議

(1)及早規(guī)劃、合理規(guī)劃、高效落實(shí)。濟(jì)南市規(guī)劃局與濟(jì)南市政府應(yīng)聯(lián)合考察、商討、構(gòu)建模型，對(duì)未來(lái)十年(或二十年)濟(jì)南市交通狀況各項(xiàng)指標(biāo)(如機(jī)動(dòng)車保有量、日通勤人次等)進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，結(jié)合當(dāng)今濟(jì)南市交通網(wǎng)絡(luò)的交通量承載力，綜合考慮各項(xiàng)實(shí)際因素(如泉水脈絡(luò)保護(hù)等)，及早繪制藍(lán)圖并高效率落實(shí)，比如在順河高架近三年(或四年)一直遭遇的嚴(yán)重堵車到來(lái)之前，及早將雙向四車道拓寬為雙向六車道，并在規(guī)劃之初(上世紀(jì)90年代)充分向南延伸，本文認(rèn)為最好從省體育中心南延至南繞城高速，至少也應(yīng)延長(zhǎng)至英雄山立；北園高架也應(yīng)盡早西延至西客站規(guī)劃建設(shè)地點(diǎn)；2012年通車的二環(huán)東路高架在下橋口設(shè)置時(shí)應(yīng)避免下橋即路口，高峰時(shí)段常常壓車至橋上；2018年通車的工業(yè)北高架也應(yīng)東延至春暉路，同時(shí)拓寬工業(yè)北路春暉路—繞城高速段，有效防止下橋口與高速出入口緊鄰，大貨車與小轎車混雜，造成的擁堵。并且在路況十分復(fù)雜的路口實(shí)施左轉(zhuǎn)禁令或限時(shí)段左轉(zhuǎn)。

(2)構(gòu)建多中心城市，分散職能。本文認(rèn)為，市中區(qū)泉城廣場(chǎng)—大明湖一帶應(yīng)定位為文化、旅游、休閑、購(gòu)物、政治中心；洪家樓—花園路一帶應(yīng)定位為購(gòu)物中心；漢峪金谷—經(jīng)十路一帶應(yīng)為商務(wù)辦公中心；龍奧大廈區(qū)域應(yīng)作為政治中心。分中心職能的分散直接有利于城市交通的分散。

(3)高度重視中心城區(qū)的停車場(chǎng)建設(shè)，規(guī)范停車秩序。表面看，城市交通擁堵是“行車”的問(wèn)題，實(shí)際上也和“停車”緊密相聯(lián)。一方面，要及早將停車場(chǎng)建設(shè)提上日程，在市中區(qū)、歷下區(qū)等人流密集區(qū)域，政府應(yīng)支持建設(shè)地下多層的、地上立體的、智能管理的停車場(chǎng)；對(duì)大型購(gòu)物中心、星級(jí)酒店和大規(guī)模娛樂(lè)場(chǎng)所，要強(qiáng)制性建設(shè)停車場(chǎng)，沒(méi)有一定數(shù)量的停車位不批準(zhǔn)建設(shè)和營(yíng)業(yè)，本文認(rèn)為，最好借鑒東京在購(gòu)車前須持有停車位合同，保證“車必有其位”。另一方面，要嚴(yán)格懲治違規(guī)停車(一輛車停，一車道的汽車受影響)，也應(yīng)借鑒東京做法，采取零容忍態(tài)度，加大罰款、扣分力度。

(4)限制私家車的使用與大力發(fā)展軌道交通。提高停車費(fèi)，尤其在擁堵程度較高的區(qū)域停車費(fèi)更應(yīng)足夠昂貴，加大公共交通網(wǎng)絡(luò)密度，減少公共交通費(fèi)用，引導(dǎo)鼓勵(lì)居民不選擇私家車出行。此外，濟(jì)南市政府應(yīng)在軌道交通發(fā)展上準(zhǔn)備保留充沛資金，軌道交通建設(shè)必須與鐵路、主干道路、機(jī)場(chǎng)等銜接，應(yīng)逐步構(gòu)建以軌道交通為骨干，與快速公交相結(jié)合的、現(xiàn)代化復(fù)合型的公共交通體系，同時(shí)要為避免軌道交通的建設(shè)破壞泉脈，要對(duì)各個(gè)區(qū)域進(jìn)行定性定量分析，合理選擇不同的軌道鋪設(shè)方式。本文認(rèn)為，應(yīng)將章丘市、長(zhǎng)清市納入軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

(5)降低交通設(shè)施的維護(hù)改造等對(duì)正常交通的影響。北京三元橋換梁僅用時(shí)43 h，上海的道路維護(hù)嚴(yán)格在0～5點(diǎn)段進(jìn)行，而濟(jì)南的北園大街，在70年代中期開(kāi)挖拓寬，直到80年代初期才完工，理由居然是集中力量先修天橋。濟(jì)南市居民不反對(duì)修天橋?yàn)橄?，?wèn)題在于修天橋也不必把整個(gè)北園大街挖掉吧？前前后后整整6年，給居民們勢(shì)必造成許多不便，其直接損失、間接損失無(wú)數(shù)。無(wú)影山路在十年前左右也是封路若干年。本文認(rèn)為，在規(guī)劃之初就應(yīng)眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，作到盡量完善，如果還要改造，應(yīng)盡力提高效率。

(6)科技與教育方面。本文認(rèn)為，日本的ITS系統(tǒng)與實(shí)時(shí)路況電子屏值得借鑒，但我們可以后來(lái)居上做得更完備，比如撥專款構(gòu)建一套基于大數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)可視化的“虛擬交通”模型(西藥大量的智能攝像頭)，協(xié)助規(guī)劃局與市政府對(duì)當(dāng)前交通狀況進(jìn)行恰當(dāng)把握，對(duì)未來(lái)交通新問(wèn)題進(jìn)行合理預(yù)見(jiàn)，并且與信號(hào)燈等設(shè)施實(shí)現(xiàn)互聯(lián)，成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)實(shí)時(shí)檢測(cè)與定期維護(hù)與升級(jí)。該模型能夠?qū)朊恳粋€(gè)設(shè)計(jì)城市交通的項(xiàng)目工程，實(shí)時(shí)模擬，動(dòng)態(tài)更新，幫助相關(guān)人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。

6 結(jié) 語(yǔ)

交通擁堵的治理對(duì)于城市的健康發(fā)展，對(duì)于提高城市居民的生活質(zhì)量意義重大，這是一個(gè)復(fù)雜的、涉及較多利益方的高難度課題。交通擁堵的治理絕非簡(jiǎn)單的增修幾條軌道交通線，拓寬道路就可以解決的，而應(yīng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，對(duì)具體的情況有深刻到位的把握，加之嚴(yán)格同時(shí)貼合實(shí)際地執(zhí)行。

基于對(duì)濟(jì)南、東京兩座城市在交通擁堵治理方面的研究，本文首先介紹了濟(jì)南城市交通擁堵的現(xiàn)狀與原因，之后對(duì)東京治堵的主要措施措施進(jìn)行了綜述，然后分析了東京治堵的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與對(duì)于濟(jì)南治堵的可能的有益的啟發(fā)，最后基于濟(jì)南的實(shí)際情況，提出了可以緩解濟(jì)南城市交通擁堵的若干可行的措施。本文結(jié)合事例、數(shù)據(jù)、圖表，采用理論研究和實(shí)證分析相結(jié)合的方法，既促進(jìn)了城市交通擁堵治理理論的發(fā)展，又服務(wù)于濟(jì)南城市交通擁堵治理的具體實(shí)踐，故具有一定的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。