吳敏　曾錚

十八屆三中全會(huì)后六年以來(lái)，在黨中央和國(guó)務(wù)院的總體部署下，國(guó)企改革加快推進(jìn)，在一些關(guān)鍵的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是，隨著國(guó)企改革進(jìn)入深水區(qū)，加之近年國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境復(fù)雜多變，改革的矛盾與問(wèn)題逐步深化，面臨的約束與挑戰(zhàn)愈發(fā)突顯，給國(guó)企改革提出了新要求。

一、十八屆三中全會(huì)以來(lái)國(guó)企改革進(jìn)展體現(xiàn)為三個(gè)方面特點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)企改革深入推進(jìn)，在國(guó)資管理體制改革、混合所有制改革、企業(yè)公司制改革等方面取得了顯著進(jìn)展，有效落實(shí)了國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的戰(zhàn)略任務(wù)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。總體來(lái)說(shuō)，此輪改革的進(jìn)展具有以下三個(gè)方面的突出特點(diǎn)。

第一，改革的方略和模式呈現(xiàn)出系統(tǒng)性特點(diǎn)。首先，文件體系、試點(diǎn)體系和實(shí)施體系等三大體系整體推進(jìn)。從2015年開(kāi)始，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，出臺(tái)了22個(gè)配套文件，形成了“1+N”政策體系，并在改革環(huán)節(jié)推進(jìn)了十項(xiàng)“改革試點(diǎn)”;同時(shí)，配合改革加快推進(jìn)實(shí)施“雙百企業(yè)”行動(dòng)、區(qū)域性國(guó)資國(guó)企綜合改革試驗(yàn)、培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)等重大戰(zhàn)略，改革的頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱大框架已經(jīng)形成。其次，國(guó)資改革、國(guó)企改革和配套改革等三項(xiàng)改革并駕齊驅(qū)。以提高國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心，協(xié)同推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)完善和國(guó)資監(jiān)管體制健全，并加快推動(dòng)落實(shí)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、壟斷行業(yè)改革、監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失措施、國(guó)有企業(yè)黨建舉措等配套制度和政策。再次，中央國(guó)企、地方國(guó)企和金融國(guó)企三類國(guó)企改革齊頭并進(jìn)。除了中央國(guó)企加快推進(jìn)改革以外，地方國(guó)企也出臺(tái)了“1+N”的文件體系，并大膽創(chuàng)新實(shí)踐國(guó)資國(guó)企改革;同時(shí)，在《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的引領(lǐng)下，金融國(guó)資改革力度前所未有。

第二，改革的方式和路徑呈現(xiàn)出聯(lián)動(dòng)性特點(diǎn)。首先，聯(lián)動(dòng)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)分類改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。加快推進(jìn)商業(yè)類和公益類兩類企業(yè)的分類改革，通過(guò)改革促進(jìn)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域不斷集中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，國(guó)有企業(yè)在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、交通運(yùn)輸、電信、煤炭等行業(yè)的占比超過(guò)了80%。其次，聯(lián)動(dòng)推動(dòng)混合所有制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。前三批50家混改試點(diǎn)企業(yè)中已有70%基本完成或即將完成混改的任務(wù)，正在推進(jìn)第四批160家國(guó)有企業(yè)的混改試點(diǎn)，三分之二以上的中央企業(yè)引進(jìn)了各類社會(huì)資本，各省區(qū)市混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)到56%，股權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化有效推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。第三，聯(lián)動(dòng)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和兩類公司組建。分三批在21家中央企業(yè)開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，30個(gè)省級(jí)國(guó)資委已改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司76家，為形成以管資本為主的現(xiàn)代國(guó)有資產(chǎn)管理體制提供了極為重要的基礎(chǔ)條件。

第三，改革的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出突破性特點(diǎn)。首先，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革實(shí)現(xiàn)突破。出臺(tái)了《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》，在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等方面加大授權(quán)力度;并出臺(tái)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，最大限度減少了對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革找到了著力點(diǎn)。其次，公司制股份制改革和規(guī)范董事會(huì)建設(shè)取得突破。中央企業(yè)集團(tuán)層面和2600多戶全民所有制子企業(yè)全部完成公司制改制，實(shí)現(xiàn)了歷史性突破;94家中央企業(yè)建立了外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，中央企業(yè)所屬二三級(jí)企業(yè)建立董事會(huì)的占比達(dá)到了76%，各省級(jí)國(guó)資委所出資一級(jí)企業(yè)中建立董事會(huì)的占比超過(guò)了90%，為企業(yè)完善公司治理、建立靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。其次，混改員工持股改革得到突破。進(jìn)一步放寬了員工持股的比例數(shù)量限制，中央企業(yè)選取了10戶首批試點(diǎn)企業(yè)，目前已全部完成首期員工出資入股;28個(gè)地區(qū)共選取了164戶首批試點(diǎn)企業(yè)，其中25戶已完成員工出資入股。

二、國(guó)企改革進(jìn)入深水區(qū)后將面臨四個(gè)方面的重大矛盾和問(wèn)題

第一，仍然存在的政企不分和明確國(guó)有企業(yè)的定位問(wèn)題需要得到切實(shí)解決。政企分開(kāi)是建立中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。通過(guò)近年的改革，我國(guó)國(guó)有企業(yè)政資不分、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分的問(wèn)題有了明顯改變，但政府對(duì)國(guó)有企業(yè)某些顯性的、隱形的干預(yù)并沒(méi)有真正解決，一方面政府把手中的各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源用行政手段配置給了國(guó)有企業(yè);另一方面政府干預(yù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展活動(dòng)的力度也在增強(qiáng)，把應(yīng)該由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國(guó)有企業(yè)。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的定位并未清晰，國(guó)有企業(yè)既要成為實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略的重要力量，又要履行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控責(zé)任，還要承擔(dān)不少社會(huì)責(zé)任，依然沒(méi)有成為獨(dú)立法人和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。如果這兩個(gè)問(wèn)題不得到最終解決，實(shí)現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)建立中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度就會(huì)比較困難。

第二，分類實(shí)施國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要得到統(tǒng)籌推進(jìn)。分類推進(jìn)是整個(gè)國(guó)企改革的總導(dǎo)向，這項(xiàng)改革的最終目的要優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)和不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。近幾年，企業(yè)功能界定任務(wù)基本完成，中央企業(yè)集團(tuán)層面和子企業(yè)功能界定與分類工作全部完成，32家省級(jí)國(guó)資委所出資一級(jí)企業(yè)完成功能界定與分類工作。但是，在398個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，國(guó)有企業(yè)涉足的行業(yè)仍有380多個(gè)。特別是，在各層面國(guó)企改革操作中，分類改革與國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力與保障力結(jié)合，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮功能分類后是否能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)總體上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)影響力大幅減弱和公共服務(wù)效率和能力大幅提高。只有統(tǒng)籌推進(jìn)分類改革和優(yōu)化布局能力提高，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的戰(zhàn)略目標(biāo)，才能優(yōu)化國(guó)有企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心功能。

第三，國(guó)資管理體制改革和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題需要得到兼顧處理。國(guó)資管理體制改革是國(guó)資國(guó)企改革的牛鼻子，國(guó)資管理體制改革的一個(gè)目的就是要通過(guò)合理放權(quán)和完善監(jiān)管，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的激勵(lì)，提升國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。其中，優(yōu)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，黨的十八大以來(lái)，國(guó)資管理體制改革取得了不少成績(jī)，但是進(jìn)展仍然緩慢，國(guó)有企業(yè)的約束在某些領(lǐng)域甚至加強(qiáng)了，激勵(lì)不足的問(wèn)題沒(méi)有根本改善，激勵(lì)和約束呈現(xiàn)出不對(duì)稱，特別是問(wèn)責(zé)制度與鼓勵(lì)創(chuàng)新之間的矛盾沒(méi)有得到很好處理。比如，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該享有的用人權(quán)、分配權(quán)等，在文件制度規(guī)定上已經(jīng)明確，但是由于國(guó)資管理體制改革還不到位，董事會(huì)普遍還沒(méi)有真正享有。因此，未來(lái)的改革必須協(xié)調(diào)好國(guó)資管理體制改革和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制。

第四，混合所有制改革問(wèn)題和公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題需要得到協(xié)同落實(shí)。通過(guò)優(yōu)化國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)促進(jìn)健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，是上一輪和此輪國(guó)企改革的重要抓手和路徑。從數(shù)量上看，絕大部分國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了股份制改革和混合所有制改革，70%的中央企業(yè)已進(jìn)行了混改，近一半的地方國(guó)企進(jìn)行了混改。但是，客觀來(lái)說(shuō)，無(wú)論是上一輪的股份制改革還是此輪的混合所有制改革，對(duì)完善公司治理和轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的作用仍然有限。其主要原因在于，“一股獨(dú)大”的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制改革缺少相互制衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)支撐。與此同時(shí)，中央企業(yè)集團(tuán)公司的混合所有制改革和股權(quán)多元化的問(wèn)題仍然是改革的一個(gè)難點(diǎn)，如何加快集團(tuán)公司的產(chǎn)權(quán)制度改革和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化也是未來(lái)國(guó)企改革需要重點(diǎn)突破的難題。

三、國(guó)內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜多變將從五個(gè)方面給國(guó)企改革提出新要求

第一，全球規(guī)則約束明顯增強(qiáng)，要對(duì)接好國(guó)內(nèi)國(guó)企改革和積極主動(dòng)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)系。近年來(lái)，全球治理規(guī)則不斷變化調(diào)整，特別是一些針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)管理體制的規(guī)則變的越來(lái)越不利于國(guó)有企業(yè)在全球范圍的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一是歐美日等地區(qū)和國(guó)家要求，在現(xiàn)行WTO多邊補(bǔ)貼規(guī)則中納入國(guó)有企業(yè)問(wèn)題;二是許多發(fā)達(dá)國(guó)家要求修訂公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)有企業(yè)特別是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)要進(jìn)行限制;三是某些發(fā)達(dá)國(guó)家提請(qǐng)國(guó)際組織對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼范圍重新進(jìn)行界定，從財(cái)政行為擴(kuò)大至金融和其它領(lǐng)域。因此，未來(lái)我國(guó)國(guó)企改革必須針對(duì)這些國(guó)際規(guī)則的調(diào)整與變化，一方面在改革中必須對(duì)接這些國(guó)際規(guī)則，另一方面要積極參與國(guó)際規(guī)則制定，主動(dòng)營(yíng)造國(guó)企改革的良好國(guó)際環(huán)境。

第二，全球價(jià)值鏈顯著嬗變，要處理好國(guó)內(nèi)國(guó)企改革與鼓勵(lì)和促進(jìn)國(guó)企參與全球競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。國(guó)際金融危機(jī)之后，全球價(jià)值鏈出現(xiàn)了比較明顯的變化，一是全球價(jià)值鏈呈現(xiàn)“東進(jìn)”趨勢(shì)，參與度增長(zhǎng)最快的區(qū)域是東亞、東南亞和南亞;二是由于數(shù)字技術(shù)、人工智能及新興市場(chǎng)內(nèi)需擴(kuò)大等因素，全球供應(yīng)鏈變得更短、更快、更智能，跨國(guó)公司間的競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈;三是我國(guó)在全球價(jià)值鏈上的地位明顯提升。在這樣的背景下，我國(guó)企業(yè)在全球競(jìng)爭(zhēng)中雖然面臨更大壓力，但是也存在諸多機(jī)遇。因此，我國(guó)提出要將國(guó)有企業(yè)建設(shè)成為代表中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要力量，并培育一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)。因此，國(guó)企改革必須要服務(wù)于國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，要通過(guò)改革提升效率、塑造能力和打造品牌，為國(guó)有企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升和國(guó)際化戰(zhàn)略實(shí)施提供制度保障。

第三，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，要把握好完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度與提升國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系。近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐步下滑，在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨弱的情況下，不論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇到了諸多困難。在這樣的背景下，一方面要繼續(xù)保持國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面要加快國(guó)有企業(yè)的調(diào)整，推動(dòng)國(guó)企改革的難度將加大。因此，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，也要兼顧現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，不能因?yàn)楦母镌诙唐趦?nèi)損害了企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)行為，削弱了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，這樣才能保證企業(yè)改革的激勵(lì)性和能動(dòng)性。

第四，主要行業(yè)集中度提升，要協(xié)調(diào)好國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化與提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、影響力的關(guān)系。隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入中后期，產(chǎn)業(yè)體系完備程度不斷提升，各行業(yè)的市場(chǎng)集中度在近年都開(kāi)始提升。從全球的市場(chǎng)規(guī)律來(lái)看，當(dāng)行業(yè)市場(chǎng)集中度提升的階段，大企業(yè)往往擴(kuò)張速度很快，且最后成為該行業(yè)穩(wěn)定的重要性企業(yè)。在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)在很多行業(yè)的控制力、影響力都較強(qiáng)，行業(yè)市場(chǎng)集中度提升將進(jìn)一步促進(jìn)這些行業(yè)國(guó)有企業(yè)的占有率;但另一個(gè)方面，我們又要強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，特別是在一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要有進(jìn)有退、有所為有所不為，要與民營(yíng)中小企業(yè)和諧共生發(fā)展。因此，在這樣的背景下，未來(lái)國(guó)企改革既要優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，又要提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、影響力，從而既實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)作用有效發(fā)揮，又不影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

第五，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)各類風(fēng)險(xiǎn)集聚，要平衡好國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革與提升國(guó)有企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的關(guān)系。此輪國(guó)企改革是在我國(guó)長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性矛盾形成的風(fēng)險(xiǎn)逐步釋放的階段展開(kāi)的，平衡好促改革與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系依然是未來(lái)一段時(shí)期國(guó)企改革必須面對(duì)的問(wèn)題。資產(chǎn)負(fù)債率高是當(dāng)下我國(guó)國(guó)有企業(yè)可能產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的源頭，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革中，既有效強(qiáng)化企業(yè)的債務(wù)管理，又通過(guò)合理放權(quán)推動(dòng)企業(yè)靈活經(jīng)營(yíng)和提升效率，避免一刀切產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提前暴露，提升國(guó)有企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，在改革中有效釋放其長(zhǎng)期積累的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（吳敏，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。曾錚，國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所）