美國智庫服務(wù)政府決策的特點與啟示

伍聰 宋鷺

在各國智庫中，美國智庫數(shù)量最多、影響力最大，在服務(wù)政府決策方面具有鮮明的特點。依靠扎實深厚的資政能力、精準(zhǔn)專業(yè)的對策建議、與政界廣泛深入的聯(lián)系以及多樣化的社會覆蓋度，美國智庫影響了美國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、軍事、外交、科技等方面的重大決策。因此，有學(xué)者將之視為繼立法、行政和司法之后的“第四部門”，也有學(xué)者將其稱之為立法、行政、司法、媒體之外的“第五種權(quán)力”。美國智庫作為美國各利益集團(tuán)的重要代言人，在公共政策過程中扮演著重要角色。通過在知識與白宮權(quán)力之間建起橋梁，為政策的制定與實施提供了動力和專業(yè)支持。

美國智庫通過滲透到政府政策制定流程中的各個環(huán)節(jié)，來發(fā)揮其“第四部門”和“第五種權(quán)力”的功能。一方面，通過專業(yè)化的深入研究直接向各級政府提供政策建議，并邀請政府官員參與研究選題策劃和內(nèi)部政策研討;另一方面，通過雙向的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制將政府部門和智庫的高級人才進(jìn)行綁定，直接參與政策制定。而政府部門也會通過政策咨詢、閉門研討等方式邀請主要智庫研究人員參與政策討論。此外，美國智庫還積極利用公共平臺，為民眾提供意見表達(dá)的渠道，并借助網(wǎng)絡(luò)社交平臺傳播研究成果，引導(dǎo)社會輿論，進(jìn)而間接地對政府決策施加外部影響。

美國智庫與政府的關(guān)系是基于美國政府決策機(jī)制的內(nèi)生特點。由于美國國會立法和政策制定通常需要一個漫長的過程，總統(tǒng)可以運用行政權(quán)和特別授權(quán)在政策制定上起到先導(dǎo)作用。美國白宮政策制定是一個以總統(tǒng)為主、內(nèi)外部多元化的復(fù)雜機(jī)制。盡管參與的人員和部門眾多，但是總統(tǒng)無疑是政策制定的主導(dǎo)者和核心決策者?？偨y(tǒng)在問題識別和議程設(shè)置方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，白宮的機(jī)構(gòu)和人員全部遵從總統(tǒng)的個人議程，這使得總統(tǒng)能夠更有效率地將識別到的問題列入議程當(dāng)中。同時，總統(tǒng)對國會的否決權(quán)加強了總統(tǒng)對政策制定的控制能力，對總統(tǒng)和白宮的決策權(quán)也是一種補充。

除總統(tǒng)以外，副總統(tǒng)、內(nèi)閣、總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)以及多個部門的負(fù)責(zé)人，實際上起到了決策咨詢和顧問團(tuán)的作用，是內(nèi)部的“智庫”。比如，副總統(tǒng)的工作內(nèi)容是由時任總統(tǒng)酌情決定的，歷史上有些副總統(tǒng)會負(fù)責(zé)實施特定的策略組合，有些則擔(dān)任總統(tǒng)的最高顧問。內(nèi)閣成員除了副總統(tǒng)外，還包括國務(wù)卿、財政部長、白宮辦公廳主任、美國貿(mào)易代表局（署）長等，它們幾乎涉及聯(lián)邦政府管理的各方面，為總統(tǒng)制定政策提供建議。內(nèi)閣作為總統(tǒng)助手和咨詢顧問，沒有集體決策的權(quán)力，往往是在前期研究和政策執(zhí)行階段的作用更加明顯。例如，國家安全委員會是美國最高的軍事決策機(jī)構(gòu)，通常被美國總統(tǒng)用來統(tǒng)一外交和國防政策活動。在實際中，不管是總統(tǒng)還是副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員、辦事機(jī)構(gòu)等，從各層面都受到智庫的影響，與智庫的合作可謂無處不在。

如果說白宮是政策制定的大腦，那么美國智庫可謂是政府的“外腦”。在各屆政府中，智庫與總統(tǒng)和白宮都保持了緊密的聯(lián)系，對白宮的政策制定起到了積極影響，很多時候甚至發(fā)揮了決定性的作用。翻開美國歷史可見，很多內(nèi)政外交政策背后都有智庫的身影。比如，蘭德公司曾主導(dǎo)了美國的核戰(zhàn)略、策劃越南戰(zhàn)爭、謀劃里根政府的“星球大戰(zhàn)”計劃;向日本廣島和長崎投放原子彈是外交關(guān)系學(xué)會的意見;布魯金斯學(xué)會曾構(gòu)建具有跨時代影響力的著名的“馬歇爾計劃”，成功挽救西歐瀕于崩潰的經(jīng)濟(jì)，是美國對外政策中最成功的案例之一;戰(zhàn)略與國際問題研究中心提出“巧實力”外交思想，最終成為奧巴馬政府執(zhí)政后的外交戰(zhàn)略。智庫對于決策的影響力作為衡量智庫總體實力的一個重要指標(biāo)，也成為貫穿美國智庫發(fā)展至今的一條主線。

特朗普政府上臺以來，白宮與保守派智庫的關(guān)系更加緊密。哈德遜研究所、國際戰(zhàn)略研究中心、傳統(tǒng)基金會等智庫紛紛加大投入、擴(kuò)大影響，并積極參與特朗普政府的決策過程，與白宮官員保持更加密切的溝通。保守派智庫的很多研究成果對于特朗普的經(jīng)濟(jì)、外交、安全等政策主張起到了十分重要的作用。同時，保守派智庫的很多研究人員也直接進(jìn)入特朗普政府團(tuán)隊，擔(dān)任其幕僚或高級官員，在決策中扮演重要角色。特朗普政府的很多高級官員也都選擇在智庫發(fā)表帶有官方色彩的政策演講，這些政策主張經(jīng)過智庫的宣傳，進(jìn)一步放大了其社會影響和負(fù)面效果。此外，保守派智庫更是不遺余力地發(fā)動社會力量，與媒體和公眾等其他利益相關(guān)者協(xié)同互動，積極擴(kuò)大輿論影響和國際影響，從外部影響間接實現(xiàn)服務(wù)決策的目的。

總體來看，美國智庫的特點和作用與美國獨特的決策咨詢體制是有內(nèi)在聯(lián)系的。目前，不少中國智庫與決策部門的溝通互動還存在一定程度的障礙，造成了智庫研究的供需不暢和供需失衡，智庫的對策建議不能完全滿足政府部門的咨政要求。其實，在智庫研究實力方面，與美國智庫相比，很多中國智庫的儲備和積累并不遜色，真正的問題在于政策研究轉(zhuǎn)化的實用性和針對性。盡管在體制機(jī)制方面中國智庫和美國智庫有著明顯的區(qū)別，但是美國智庫影響政府決策的一些經(jīng)驗做法在實踐中對中國仍具有一定的啟示和借鑒意義。中國智庫需要不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，并與中國特色實際相結(jié)合，才能更好地適應(yīng)國家發(fā)展進(jìn)程，打造出更多高水平的中國特色新型智庫。

一是圍繞提升研究質(zhì)量，走智庫專業(yè)化特色發(fā)展之路。提出政策建議是智庫的本職所在，專業(yè)化發(fā)展是智庫提出有深度、有質(zhì)量的政策建議的保障。目前，我國很多智庫貪大求全，研究領(lǐng)域涵蓋各個方面，然而智庫研究跟不上、不深刻的問題仍然較為突出。習(xí)近平總書記提出“智庫建設(shè)要把重點放在提高研究質(zhì)量、推動內(nèi)容創(chuàng)新上”，是智庫高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。當(dāng)前，我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域都面臨著錯綜復(fù)雜的問題，各類智庫尤其是專業(yè)化智庫的研究支持必不可少，應(yīng)該意識到專業(yè)化才是智庫高質(zhì)量發(fā)展的保證。以政府需求為導(dǎo)向調(diào)整研究重點，資金投入始終圍繞重點領(lǐng)域是智庫發(fā)展的主線。中國智庫應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強調(diào)問題意識和問題導(dǎo)向，以需求為主設(shè)定研究領(lǐng)域，合理分配資金，完善激勵機(jī)制，激發(fā)研究活力。進(jìn)一步提高研究水平和創(chuàng)新能力，產(chǎn)出更多具有戰(zhàn)略性、前瞻性和儲備性的研究成果。

二是把握對策研究主線，加強與政府決策部門的溝通對接。服務(wù)決策是智庫研究的宗旨，與政府決策部門的對接是智庫找準(zhǔn)研究方向的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記提出“要加強決策部門同智庫的信息共享和互動交流，把黨政部門政策研究同智庫對策研究緊密結(jié)合起來”，深刻闡明了智庫建設(shè)的重點方向。只有將對策研究有效嵌入政府部門的決策機(jī)制之中，才能把握需求、掌握信息，更好地發(fā)揮決策參謀作用。中國智庫應(yīng)當(dāng)堅持決策需求導(dǎo)向，主動加強供需對接，進(jìn)一步強化與政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享，為決策的科學(xué)化提供支撐。還要加強與黨政部門的對話交流和人員互動，建立常態(tài)化的研討機(jī)制，了解其決策需求，從而使研究成果更具針對性和有效性。

三是堅持國際視野和中國特色，打造智庫交流與討論平臺。提高國際影響力是建設(shè)國際化一流智庫的前提。中國智庫因為起步時間晚、發(fā)展經(jīng)驗少等原因，目前國際影響力仍亟待提高。習(xí)近平總書記多次強調(diào)“要建立對外傳播話語體系，增強國際話語權(quán)”，而智庫就是提升國際話語權(quán)的重要載體。中國智庫應(yīng)當(dāng)充分運用大眾媒體等多種手段，發(fā)揮智庫闡釋政府政策、解讀公共政策、引導(dǎo)社會輿論的積極作用，充分利用媒體優(yōu)勢引導(dǎo)國際化輿論，加強智庫對外傳播能力建設(shè)，努力提升國際話語權(quán)?？梢酝ㄟ^與國際知名智庫交流合作，積極參與國際學(xué)術(shù)組織和國際科學(xué)計劃，有針對性地開展國際合作項目研究，打造具有中國特色的國際化智庫品牌。

（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

（來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)）