韋劍

摘要：隨著《廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃網(wǎng)2018—2030年》的深入落實(shí)，廣西各地高速公路建設(shè)蓬勃發(fā)展，高速公路項目加快建設(shè)，建設(shè)項目遍地開花。因此，高速公路建設(shè)用地日益緊張，用地成本不斷升高，隨之而來的用地管理問題也越來越多。文章以桂西北重丘陵地區(qū)已經(jīng)開工建設(shè)的“樂業(yè)至百色高速公路（2016年）”和即將開工建設(shè)的“平塘至天峨廣西段高速公路”“天峨經(jīng)鳳山至巴馬高速公路”項目為例，解析在新的形勢、新的法律框架下高速公路建設(shè)用地的管理策略，旨在為桂西北地區(qū)乃至廣西地區(qū)的高速公路建設(shè)用地管理提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：桂西北地區(qū);高速公路項目;建設(shè)用地管理

0 引言

交通是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)之一。近年來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，公路建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，高速公路的發(fā)展建設(shè)速度驚人。高速公路具有安全快捷的特點(diǎn)，能夠快速帶動沿線區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但高速公路建設(shè)里程較長，面積較大，占用耕地等土地資源較多，其中也包含大量的優(yōu)質(zhì)耕地。廣西地區(qū)高速公路建設(shè)發(fā)展迅速，建設(shè)項目眾多，存在高速公路建設(shè)占地多與土地資源稀缺的矛盾，尤其是在桂西北的重丘陵地區(qū)，高質(zhì)量農(nóng)田保護(hù)與高速公路建設(shè)用地的矛盾更為突出，建設(shè)用地成本也在不斷增加。如何優(yōu)化高速公路建設(shè)用地管理，實(shí)現(xiàn)高速公路節(jié)約集約用地，做好高速公路用地成本管理，同時保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，值得每一個一線工作者深刻思考。

1 項目簡介

樂業(yè)至百色高速公路，簡稱樂百高速公路，該路段位于廣西西北部，北起樂業(yè)縣，南至百色市。路線全長約170 km，總投資約170.7億元，主線采用雙向四車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)修建。項目自2016年開工建設(shè)，至2020年1月通車試運(yùn)行。

平塘至天峨（廣西段）高速公路，項目起點(diǎn)位于南丹縣月里鎮(zhèn)云陽關(guān)黔桂交界處，終于南丹至下老高速公路天峨樞紐互通。該路段主線長約59.10 km，主線按照雙向六車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，項目估算總投資約137.4億元，計劃于2020年動工建設(shè)。

天峨經(jīng)鳳山至巴馬高速公路，項目始于南丹至下老高速公路天峨樞紐互通，終于河

池至巴馬高速公路巴馬樞紐互通。該路段主線長約108 km，主線按照雙向六車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，項目估算總投資約為282.4億元，計劃于2020年動工建設(shè)。

2 項目用地管理問題分析

2.1 高速公路建設(shè)用地矛盾日益加劇

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可再生資源，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要前提。伴隨高速公路建設(shè)的迅速發(fā)展，高速公路建設(shè)與土地之間的矛盾日益加劇，建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張、土地利用過程中粗放開發(fā)與浪費(fèi)現(xiàn)象的存在，尤其是大量耕地資源被建設(shè)項目占用，使得全國耕地保有量18億畝的目標(biāo)保持難度較大。被高速公路建設(shè)項目占用的耕地將很難改作其他用途，尤其是恢復(fù)耕作，導(dǎo)致我國可耕種的土地資源越來越少。在以往廣西地區(qū)的高速公路建設(shè)過程中，大多數(shù)是按照雙向四車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。如果以六車道路基寬度為32 m的高速公路（如擬新建的平塘至天峨廣西段高速公路、天峨經(jīng)鳳山至巴馬高速公路均為六車道設(shè)計）標(biāo)準(zhǔn)為例，每千米公路的占地面積將達(dá)到約100畝以上[1]。廣西桂西北地區(qū)屬于云貴高原邊緣，本就山多地少，因此在新建的高速公路項目管理中，如何對高速公路項目建設(shè)的用地進(jìn)行更為有效的管理，從而達(dá)到集約、節(jié)約用地的目的，是值得廣西高速公路項目建設(shè)者們思考的問題。

2.2 高速公路建設(shè)實(shí)際用地范圍超出審批范圍

長期以來，高速公路項目建設(shè)用地紅線范圍的審批管理主要由政府相關(guān)的國土、林業(yè)、交通等行政主管部門實(shí)施，即從政府主管部門的角度，對項目建設(shè)設(shè)計用地紅線內(nèi)的規(guī)模、指標(biāo)、用途、合法性的取得等進(jìn)行規(guī)范和控制[2]。而高速公路屬于線性工程項目，項目跨越多個行政區(qū)域，用地方式包括主線路和服務(wù)區(qū)等永久性用地、施工中的臨時場站用地、臨時便道用地等多種形式。由于工程建設(shè)周期長、區(qū)域跨度大，在實(shí)際施工過程中因?yàn)椴涣嫉刭|(zhì)路段、施工方案優(yōu)化、征地拆遷困難、其他工程變更等因素，會引起工程永久占用的紅線用地范圍與設(shè)計圖紙發(fā)生偏移，還可能引起工程臨時占地變動選址。但政府主管部門一般只能對高速公路的設(shè)計占地范圍進(jìn)行審批和約束，對項目建設(shè)過程中的實(shí)際用地行為較難進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)督和規(guī)范，從而經(jīng)常出現(xiàn)高速公路建設(shè)過程中征占用土地較為隨意的現(xiàn)象，這不僅帶來了土地使用的超界和浪費(fèi)，而且伴隨有較大的法律風(fēng)險和責(zé)任。

2.3 高速公路建設(shè)用地未實(shí)現(xiàn)集約和節(jié)約

長期以來，高速公路建設(shè)項目常常存在著“對占用耕地重視不足、集約和節(jié)約用地措施不夠”的現(xiàn)象，主要原因是在線路設(shè)計和優(yōu)化階段，較多考慮的指標(biāo)是施工方案的難易程度、投資效益高低，而較少考慮是否因此占用優(yōu)質(zhì)耕地資源的問題。施工過程中存在有將表層土或腐殖土作為棄方、臨時占地超出約定范圍、沒有對臨時占用的土地進(jìn)行復(fù)耕復(fù)墾等現(xiàn)象，造成土地資源的浪費(fèi)和流失。通過對以往高速公路參與項目建設(shè)的各個參建單位進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為高速公路項目的直接用地單位，施工方在項目用地方面處于較為消極的管理狀態(tài)，只有約5%的施工企業(yè)全程參與征地，30%左右的企業(yè)部分參與征地，65%的企業(yè)未參與征地過程[3]。這說明高速公路施工用地主要是由業(yè)主完成征地和拆遷工作后，再提供給施工單位的，施工單位并未積極參與業(yè)主獲取建設(shè)用地的過程，因而對于項目土地的審批和使用政策的認(rèn)識、集約節(jié)約用地的意識都較為缺乏，沒有形成對項目用地管理的全員化、全程化參與。在調(diào)查樂百高速公路的實(shí)際施工用地過程中，大部分施工企業(yè)并沒有在施工中采取節(jié)地措施，節(jié)地政策的推行存在一定障礙。

3 項目用地管理優(yōu)化舉措

3.1 實(shí)現(xiàn)征地用地的管理計劃性和規(guī)范化

高速公路建設(shè)是一項龐大的工程，在實(shí)際建設(shè)過程中，建設(shè)用地經(jīng)常因工程變更、方案優(yōu)化、征地拆遷困難等問題受到影響和變化。高速公路的用地管理需要項目參與方包括業(yè)主單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工承包人的共同努力，實(shí)施協(xié)同管理：以業(yè)主為核心，施工承包人、設(shè)計單位、監(jiān)理單位為配合，形成多方聯(lián)動合作的機(jī)制。業(yè)主作為主要責(zé)任方，負(fù)責(zé)用地管理的宣傳、規(guī)劃和控制，其他參建單位要全員化、全程化地參與其中：

（1）設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計，盡可能采取合理的工程措施，減少項目征地占地，特別是少占耕地和基本農(nóng)田。同時做好整體用地計劃，避免工程后期再補(bǔ)充征地、占地和線路偏移。

（2）業(yè)主單位應(yīng)與高速公路沿線地方政府簽訂征地拆遷合作協(xié)議，提交建設(shè)用地的紅線范圍，商談?wù)鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事宜，明確并落實(shí)征占用地的補(bǔ)償機(jī)制，特別是征占用耕地和基本農(nóng)田的占補(bǔ)平衡。

（3）業(yè)主單位需要與地方政府行政主管部門共同約束施工承包人和監(jiān)理單位，在施工建設(shè)過程中確保臨時用地行為的合法性和規(guī)范性，并落實(shí)臨時用地的復(fù)耕復(fù)墾工作。

3.2 分析高速公路建設(shè)用地的成本變化

3.2.1 高速公路用地成本構(gòu)成

根據(jù)高速公路項目建設(shè)不同用途的需求，明確用地紅線范圍、用地性質(zhì)（區(qū)分臨時占地和永久占地）、占用不同地類的面積等，做好土地情況調(diào)查工作，為土地使用成本的分析奠定基礎(chǔ)。結(jié)合樂百高速公路、平塘至天峨廣西段高速公路及天峨經(jīng)鳳山至巴馬高速公路項目，高速公路建設(shè)的永久征地拆遷成本主要包括：（1）土地補(bǔ)償費(fèi);（2）拆遷補(bǔ)償費(fèi);（3）耕地開墾費(fèi)（或補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易費(fèi)）;（4）森林植被恢復(fù)費(fèi);（5）耕地占用稅;（6）征地農(nóng)民社會保障費(fèi);（7）現(xiàn)場放線釘樁費(fèi);（8）耕地表土剝離費(fèi)用等。

3.2.2 新法規(guī)政策的實(shí)施所增加的成本管理項目

（1）隨著新的《中華人民共和國土地管理法（2019年修正）》的實(shí)施（2020-01-01起實(shí)施），其中規(guī)定“安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用?！币虼?，自2020年起實(shí)施的高速公路建設(shè)概預(yù)算，須增加失地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用（4萬～6萬元/畝）。

（2）近年來中央和省級人民政府多次出臺包括《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》在內(nèi)的相關(guān)政策法規(guī)，明確要求加強(qiáng)耕地保護(hù)特別是對于基本農(nóng)田的保護(hù)以及占補(bǔ)平衡。廣西也出臺了對于補(bǔ)充耕地交易指標(biāo)的指導(dǎo)價格，針對交通建設(shè)項目出臺了《全區(qū)重大交通項目耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)有關(guān)處理方案（征求意見稿）》，明確了交通建設(shè)項目須落實(shí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)費(fèi)用和相應(yīng)的“提質(zhì)改造”費(fèi)用（3萬～30萬元/畝）并列入工程概預(yù)算。

（3）為響應(yīng)中共中央一號文件精神，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，廣西壯族自治區(qū)國土廳、農(nóng)業(yè)廳下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳、財政廳、農(nóng)業(yè)廳關(guān)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作指導(dǎo)意見》和《廣西壯族自治區(qū)土地整治辦法》，其中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行耕作層土壤剝離”，表土剝離費(fèi)用（約0.6萬元/畝）也應(yīng)當(dāng)納入項目概預(yù)算。

對比樂業(yè)至百色高速公路項目（2016年），即將開工建設(shè)的平塘至天峨高速公路、天峨經(jīng)鳳山至巴馬高速公路項目（2020年）的建設(shè)用地成本方面，將會新增“失地農(nóng)民的社保費(fèi)用”“耕地表土剝離政策費(fèi)用”“新增耕地指標(biāo)費(fèi)用和相應(yīng)的‘提質(zhì)改造費(fèi)用”等三大成本管理項。

3.2.3 對比項目建設(shè)的用地成本增加情況

經(jīng)橫向?qū)Ρ扔嬎悖瑯窐I(yè)至百色高速公路項目總用地為17 027畝，征地拆遷投資費(fèi)用為10.67億元，平均成本為5.97萬元/畝。平塘至天峨高速公路項目用地面積為5 649畝，征地拆遷投資費(fèi)用為6.31億元，平均成本為11.17萬元/畝。天峨經(jīng)鳳山至巴馬高速公路項目用地為10 767畝，征地拆遷投資費(fèi)用為13.69億元，平均成本為12.71萬元/畝。由此可見，隨著新的政策和法規(guī)的實(shí)施，項目建設(shè)永久用地成本增幅達(dá)到100%以上。因此，做好用地計劃，嚴(yán)格控制用地面積，不僅對于項目領(lǐng)導(dǎo)層決策有重要的參考價值，還有重大的經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)實(shí)意義。

3.3 構(gòu)建集約和節(jié)約用地體系，利用表土剝離再利用新增造地

3.3.1 表層耕作土剝離再利用的意義

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》一文中強(qiáng)調(diào)，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。黨的十九大報告也指出要積極推進(jìn)國土生態(tài)修復(fù)工作，穩(wěn)步推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用工作。廣西地區(qū)山多地少，平原和臺地僅占27%，人均耕地不足0.09公頃，耕地資源非常稀缺。隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)及北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)日見成效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源保護(hù)的矛盾正日益尖銳。統(tǒng)計表明，2014年9月至2015年2月，廣西建設(shè)項目中占用高等水田難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量平衡的項目占比高達(dá)50.64%。廣西建設(shè)項目補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，已經(jīng)成為影響廣西實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量平衡、制約廣西高速公路項目建設(shè)用地報批的瓶頸。

3.3.2 構(gòu)建高速公路集約節(jié)約用地體系

（1）用地數(shù)量及結(jié)構(gòu)的合理化。在設(shè)計和建設(shè)過程中盡量節(jié)約用地，不占或少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地或基本農(nóng)田。（2）用地功效的最大化。充分挖掘占用土地資源的潛力，提高投資強(qiáng)度，取得高速公路建設(shè)用地功效最大化。（3）用地綜合效益的最優(yōu)化。防止高強(qiáng)度土地利用引起的社會問題或環(huán)境問題，在提高建設(shè)用地投入強(qiáng)度、集約化程度，增強(qiáng)建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益的同時，也要關(guān)注其社會效益、生態(tài)環(huán)境效益。積極推進(jìn)取土、棄土與造地、復(fù)墾綜合措施相結(jié)合，提高土地集約節(jié)約利用水平正是集約用地體系的重要補(bǔ)充環(huán)節(jié)。項目建設(shè)期間，應(yīng)根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離及利用辦法》《耕地耕作層土壤剝離施工技術(shù)指南》《耕地耕作層土壤剝離利用獎勵辦法》《耕作層土壤剝離保證金管理辦法》等系列指南和辦法，以推進(jìn)建設(shè)占用耕作層土壤剝離利用工作的實(shí)施。通過耕作層表土剝離再利用，不僅有一定的經(jīng)濟(jì)收益，還推進(jìn)了國土生態(tài)修復(fù)和加強(qiáng)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，有著廣泛的社會效益[4]。

4 結(jié)語

綜上所述，為了順利推動桂西北地區(qū)高速公路建設(shè)和諧發(fā)展、提高公路建設(shè)用地的效益，首先要建立健全高速公路建設(shè)用地管理機(jī)制，構(gòu)建以業(yè)主單位為核心，設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工承包單位等多方參與合作的機(jī)制，全員參與、全程參與，共同做好用地計劃和管理;其次做好用地成本管理，注意成本估算指標(biāo)的變動以及新增估算指標(biāo)的提取，準(zhǔn)確估算用地建設(shè)成本，促進(jìn)項目參與方的用地管理團(tuán)隊及時關(guān)注征地各項補(bǔ)償費(fèi)用的落實(shí)，確保項目順利進(jìn)行;最后積極推進(jìn)表層耕作土剝離與再利用，構(gòu)建高速公路建設(shè)集約化、節(jié)約化用地體系，實(shí)現(xiàn)用地功效的最大化、用地綜合效益的最優(yōu)化，促進(jìn)高速公路建設(shè)項目的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[3]曹孫祥，許智慧，顧佳宇.談高速公路項目的用地管理[J].山西建筑，2016，42（16）：240-241.

[4]梁健健，姚勝彪.線性工程耕作層土壤剝離利用管理機(jī)制研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2017，28（3）：5-7.

作者簡介：韋 劍（1981—），工程師，研究方向：高速公路管理及交通環(huán)保工程。