基于新體制提升消防救援隊伍戰(zhàn)斗力研究

摘要：2018年國家機構(gòu)改革，公安消防部隊成建制轉(zhuǎn)入新成立的應(yīng)急管理部，實現(xiàn)現(xiàn)役體制向職業(yè)化體制轉(zhuǎn)變。新體制下，為迅速適應(yīng)新時代應(yīng)急救援工作，防范化解重大安全風(fēng)險，及時、快速、高效地處置各類災(zāi)害事故，提升消防救援隊伍戰(zhàn)斗力是關(guān)鍵。本文基于消防救援隊伍現(xiàn)狀，從戰(zhàn)斗力要素著手，結(jié)合英美日法等消防職業(yè)化國家的實踐經(jīng)驗，立足我國現(xiàn)階段國情和消防救援工作的現(xiàn)實需求，分析新體制下消防救援隊伍面臨的挑戰(zhàn)，針對性提出提升戰(zhàn)斗力的對策，為建立新時代消防救援體系提供參考。

關(guān)鍵詞：公共安全;消防改革;戰(zhàn)斗力;應(yīng)急救援

新形勢下，消防救援隊伍作為應(yīng)急救援的核心力量，由現(xiàn)役體制向職業(yè)化體制轉(zhuǎn)變。這是基于我國災(zāi)害事故多發(fā)頻發(fā)的基本國情作出的戰(zhàn)略決策，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高國家應(yīng)急管理水平和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，具有重要意義。組建國家綜合性消防救援隊伍，要堅持從國情出發(fā)，堅持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，努力提高隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。新體制下，如何更好地有序推進消防救援隊伍體制的轉(zhuǎn)變，完善運行機制，提升應(yīng)對各類自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的戰(zhàn)斗力是我們亟需研究的課題。

一、我國消防救援隊伍現(xiàn)狀

（一）體制歷史沿革情況

新中國成立以來，消防體制共經(jīng)歷了8次改革。前7次體制改革的69年中，實行兵役制53年、非兵役制16年。每次改革，都是為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，逐步強化了對消防隊伍的集權(quán)管理力度。1978年改革開放，市場經(jīng)濟迅速發(fā)育，石油、化工、建筑、礦山等行業(yè)飛速發(fā)展，導(dǎo)致各類災(zāi)害事故頻發(fā)。面對消防員不足、裝備落后等現(xiàn)狀，1983年，將公安消防隊伍納入武警序列，實行軍事化管理，以年輕、紀(jì)律、勇敢、奉獻等方式提升戰(zhàn)斗力。21世紀(jì)后，隨著新材料、新能源、新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，導(dǎo)致災(zāi)害事故特點呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性、綜合性，對消防救援的專業(yè)化水平提出了更高的要求?，F(xiàn)役體制下，消防員服役時間短，流動性大，專業(yè)化水平不高，導(dǎo)致大量的年輕消防員犧牲。

（二）隊伍力量建設(shè)情況

新體制下，消防救援隊伍是應(yīng)急救援的核心力量。全國現(xiàn)有31個消防救援總隊、568個支隊，有17.2萬名職業(yè)制消防員、3.98萬輛執(zhí)勤車輛。雖然消防員數(shù)量逐漸增加，但與我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展是不相適應(yīng)的。1955—2018年，我國人均GDP從150元增至65660元，增幅436.7倍，而職業(yè)制消防員數(shù)量由1.1萬人增至17.2萬人，增幅僅為14.6倍。我國每萬人中現(xiàn)約有1.2名職業(yè)制消防員，日本、美國、荷蘭等國消防力量配比分別是我國的10.33倍、8.65倍、8.06倍。消防救援隊伍的發(fā)展建設(shè)，不但與我國經(jīng)濟社會的發(fā)展速度相比明顯滯后，而且與國外消防職業(yè)化國家相比還存在很大差距。

（三）接警出動運行情況

2003—2018年，消防救援隊伍接警出動數(shù)量由40.2萬起增至115.7萬起，增幅1.9倍，年均增長約5.03萬起，最近連續(xù)6年突破100萬起。2018年，滅火救援、搶險救援、社會救助、公務(wù)執(zhí)勤分別占接警出動數(shù)量的20.4%、28.6%、29.2%和21.8%。共出動消防救援人員1273.2萬人次、車輛219.3萬輛次。轉(zhuǎn)制后一年時間里，消防救援隊伍完成120多萬起應(yīng)急救援任務(wù)，一線消防救援指戰(zhàn)員人均參加救援任務(wù)同比增加27.9%。消防救援隊伍能如此高強度、高效率的接警出動運行，正是由于實行了53年之久的兵役制發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。公安消防部隊實行軍事化管理，具有嚴(yán)格的組織紀(jì)律，講忠誠、講奉獻，遇到急難險重任務(wù)，能直接指揮、快速調(diào)動。在2015年天津港“8·12”火災(zāi)爆炸等慘烈事故前，一次次上演“最美逆行”。

二、消防救援隊伍戰(zhàn)斗力要素分析

消防救援隊伍戰(zhàn)斗力，是指處置各類災(zāi)害事故、履行應(yīng)急救援職能的實際作戰(zhàn)能力，主要由人員、裝備、體制、力量結(jié)合、救援環(huán)境五個要素構(gòu)成。其中，人員是救援的主體，是戰(zhàn)斗力構(gòu)成的核心要素，取決于人員的素質(zhì)和數(shù)量;裝備是戰(zhàn)斗力構(gòu)成的物質(zhì)基礎(chǔ)，取決于科學(xué)技術(shù)的先進程度，種類、數(shù)量的編配合理程度;體制是戰(zhàn)斗力構(gòu)成的關(guān)鍵要素，取決于體制結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實國情、災(zāi)害態(tài)勢等相適應(yīng)程度;力量結(jié)合是實現(xiàn)人員、裝備等要素的高效結(jié)合;救援環(huán)境是戰(zhàn)斗力構(gòu)成的外部要素，包括消防站、公共消防設(shè)施、道路、水源等硬環(huán)境，以及政府的重視程度、公民的消防安全意識等軟環(huán)境。

戰(zhàn)斗力要素的組合方式分為質(zhì)態(tài)組合和量態(tài)組合兩類，必須同時滿足才能生成戰(zhàn)斗力。質(zhì)態(tài)組合即戰(zhàn)斗力諸要素在組合過程中，在質(zhì)量上應(yīng)保持一定的適應(yīng)性。主要體現(xiàn)為作戰(zhàn)主體的身體素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)、品德素養(yǎng)等非物質(zhì)性要素，要與救援裝備、救援環(huán)境等物質(zhì)性要素在性能、功效、發(fā)揮等方面相適應(yīng)。量態(tài)組合即戰(zhàn)斗力諸要素在組合過程中，在數(shù)量上應(yīng)保持最佳的均衡和配套。

基于戰(zhàn)斗力要素角度，此次消防體制改革主要針對體制、人員、力量結(jié)合保障三個要素進行了變革。因此，本文主要立足上述三個角度，探索新體制下消防救援隊伍戰(zhàn)斗力面臨的挑戰(zhàn)。

三、新體制下消防救援隊伍面臨的挑戰(zhàn)

（一）面臨應(yīng)急救援協(xié)調(diào)體系的挑戰(zhàn)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。英美等國大部制改革證明，超級大部將會增大與其他部委的權(quán)能沖突、增加部內(nèi)機構(gòu)的協(xié)調(diào)事務(wù)。要實現(xiàn)應(yīng)急救援的高效運轉(zhuǎn)，存在部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割等四個方面的管理壁壘，權(quán)責(zé)界定不明晰，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難很大。應(yīng)急管理廳局的內(nèi)部架構(gòu)受到地方編制限制，應(yīng)急管理部的任務(wù)分解與落實能否順暢對接？地方應(yīng)急廳局與消防關(guān)系不明晰，有多大權(quán)限可調(diào)動消防救援隊伍？應(yīng)急管理部成立一年多來，已60多次派出工作組指導(dǎo)地方應(yīng)急處置。如果不能及時明晰中央與地方應(yīng)急救援、防火管理的權(quán)責(zé)分工，不能提高應(yīng)對安全風(fēng)險的協(xié)調(diào)能力，應(yīng)急管理部將會成為“救火隊”。

部門協(xié)調(diào)難。應(yīng)對突發(fā)事件是風(fēng)險行動，各部門會按科層制組織管理常態(tài)事務(wù)的慣性思維辦事，推諉塞責(zé)，面對政治風(fēng)險時會爭功諉過。從突發(fā)事件類型角度分析，應(yīng)急管理部整合了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的管理職能，公共衛(wèi)生和社會安全事件仍保持原有體制，衍生出與公安、衛(wèi)生、交通、環(huán)境等應(yīng)急力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題;從權(quán)責(zé)配置角度分析，應(yīng)急管理部作為一個專業(yè)化職能部門，不是由政府行政首長直接牽頭，意味著遠(yuǎn)離權(quán)力運轉(zhuǎn)樞紐系統(tǒng)。在相關(guān)法律法規(guī)和制度化授權(quán)嚴(yán)重不足的情況下，牽頭進行跨部門協(xié)調(diào)，將導(dǎo)致與其他部門權(quán)能協(xié)調(diào)難度增大。

內(nèi)部協(xié)調(diào)難。我國將分散在13個部門機構(gòu)的應(yīng)急管理職責(zé)剝離、整合，組建了應(yīng)急管理部，在一定程度上類似于綜合執(zhí)法改革。綜合執(zhí)法的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，如果統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不能提供支持，勢必造成綜合執(zhí)法部門形同虛設(shè)。應(yīng)急管理部存在多個機構(gòu)、多種救援力量，都有自身的組織文化、使命文化，如何整合制度，克服形合而實不合的問題，任重道遠(yuǎn)。特別是消防救援隊伍是由武警轉(zhuǎn)制而來，武警警銜級別與行政級別相比較高，其倡導(dǎo)的血性文化與民事文化存在巨大差異，在消防垂直管理的背景下，內(nèi)部協(xié)調(diào)更為棘手。

（二）面臨消防救援隊伍建設(shè)的挑戰(zhàn)

人員嚴(yán)重不足。我國是世界上災(zāi)害事故最為嚴(yán)重的國家之一。本世紀(jì)以來，平均每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失超過3000億元。消防救援隊伍作為應(yīng)急救援的核心力量，人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達國家甚至一些發(fā)展中國家的平均水平，與我國的災(zāi)害事故特點和經(jīng)濟發(fā)展速度是不相稱的。2018年，日本人口1.27億，有728個消防本部，1718個消防署，3111個出張所;消防員共有102萬人，其中職業(yè)制消防員16.4萬人，志愿制消防員86萬人;平均1個消防站點保護4.08萬人，平均1名職業(yè)制消防員保護774人。據(jù)此比例，我國職業(yè)制消防員初算為180萬人。再考慮GDP因素、城鎮(zhèn)化率對比因素、非職業(yè)制消防員戰(zhàn)斗力對比因素等，推算我國職業(yè)消防員應(yīng)從現(xiàn)在19萬人（含森林消防員）增加到55萬人以上，才能滿足職業(yè)化隊伍建設(shè)的需要。雖然我國有一定數(shù)量的地方政府專職消防隊和企業(yè)消防隊，但尚處在發(fā)育培養(yǎng)階段，戰(zhàn)斗力普遍較弱。

訓(xùn)練管理困難。消防救援工作強度大，危險性高。沒有一定的體能素質(zhì)和技戰(zhàn)術(shù)綜合能力，沒有嚴(yán)格的組織紀(jì)律管理，是無法安全有效地完成工作任務(wù)的。轉(zhuǎn)制前，消防員屬于軍人，一般為異地征兵，背景較為單一，受軍隊條例條令的約束。講忠誠、講服從、講奉獻，能夠保證體能和技能的訓(xùn)練質(zhì)量，從不畏懼各種危險和挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)制后，消防員面向社會本地公開招錄，看重個人得失，缺乏犧牲奉獻精神，人員流失、訓(xùn)練質(zhì)量下降、管理困難等現(xiàn)象將時有發(fā)生。如果消防職業(yè)缺乏更強的吸引力，如果不能健全符合職業(yè)特點的紀(jì)律管理制度，如果缺乏主動擔(dān)當(dāng)、勇于犧牲奉獻的精神，在應(yīng)用體能、專項技能、練兵考核、作戰(zhàn)協(xié)同等實戰(zhàn)化訓(xùn)練中，在參加急難險重的應(yīng)急救援任務(wù)時，可能出現(xiàn)“逃兵”等現(xiàn)象。1984年，深圳市實行消防職業(yè)化改革，消防員遇到重大火災(zāi)時，畏縮不前，只能緊急從外地調(diào)來現(xiàn)役消防員才撲滅火災(zāi)。

消防員待遇不高。目前，我國消防員的經(jīng)濟社會待遇與職業(yè)特點不相符，與國外消防員待遇相比差距較大。美國國家職業(yè)安全衛(wèi)生研究所（NIOSH）等研究表明，消防員長期作業(yè)于高溫和致癌物環(huán)境，患癌的概率比普通人高9%，死于癌癥的概率比普通人高14%，肌肉疲勞和心血管負(fù)擔(dān)增加，心血管發(fā)生病變程度會更加嚴(yán)重。調(diào)查顯示，2019年全國消防員平均月工資一般在3600元左右，約是當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資的1/2。2016年美國職業(yè)消防員平均年薪48，030美元，遠(yuǎn)高于同期美國各行業(yè)平均收入年薪，還可以享受健康保險、撫恤、稅收等特殊政策。日本職業(yè)化消防員平均月薪30.7萬日元、津貼9.88萬日元，約是普通公務(wù)員月收入的1.5倍。轉(zhuǎn)制后，消防員轉(zhuǎn)為行政、事業(yè)、合同編制，如果待遇不高，很難吸引優(yōu)秀青年加入隊伍并長期為之奉獻。

（三）面臨消防救援保障建設(shè)的挑戰(zhàn)

法律保障不完善。我國已頒布施行應(yīng)急救援的法律法規(guī)20余部，主要以單行法、特別法為主，部門特征明顯，相互間兼容性差，法律體系不完善。存在數(shù)量少、層級不分明、操作性不強、法律修改滯后等問題。單災(zāi)種法律制度在應(yīng)急救援隊伍聯(lián)動、指揮體系構(gòu)建、職能職責(zé)劃分等方面的規(guī)范尚不明晰，將導(dǎo)致救援力量調(diào)集反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)難度大等情況發(fā)生。特別是在復(fù)雜災(zāi)情和跨區(qū)域救援時，容易造成“權(quán)力真空”和“治理盲區(qū)”現(xiàn)象，應(yīng)對各類災(zāi)害事故，缺少救援法、組織法等上位法律。分災(zāi)種、分部門的下位法相對繁雜，尚未形成規(guī)范清晰的法律框架體系。

經(jīng)費保障不完善。消防經(jīng)費總量不足，投入標(biāo)準(zhǔn)和模式不統(tǒng)一，缺乏明確的長效保障機制。城市消防站點總量缺口較大、分布密度較低，站點建設(shè)的欠賬率高達34%。部分消防隊伍在一次性投入建成后，后續(xù)建設(shè)、物資補充、裝備更新等比較困難。我國2019年財政支出為23.88萬億，但消防部門的財政預(yù)算為268.09億，占比1.1‰，僅相當(dāng)于消防職業(yè)化國家投入水平的10%。日本東京都政府每年劃撥消防經(jīng)費2000多億日元，占總預(yù)算的4%以上。美國所有消防經(jīng)費納入財政預(yù)算，并一直在撥款為消防員提供更先進的裝備技術(shù)和更多的資源來減少傷亡，強大的經(jīng)費保障，使消防員才愿意為國家賣命。與日本和美國相比，我國職業(yè)化消防經(jīng)費保障十分困難。

指揮保障體系不完善。消防救援的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮地位，缺少法規(guī)層面的賦權(quán)。在多數(shù)重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援中，往往存在消防、森林、地震、醫(yī)療等多種救援力量協(xié)同作戰(zhàn)，現(xiàn)場的指揮權(quán)責(zé)難以明確。專業(yè)指揮與行政指揮的職責(zé)范圍，缺乏制度層面規(guī)范、邊界不清，嚴(yán)重影響指揮體系的專業(yè)化發(fā)展。黨政領(lǐng)導(dǎo)的行政指揮不能取代消防救援的專業(yè)指揮。

四、提升消防救援隊伍戰(zhàn)斗力的思考

（一）創(chuàng)新體制機制是提升戰(zhàn)斗力的根本

設(shè)立應(yīng)急管理委員會。充分依靠政府行政首長的“顯性權(quán)力”，強化橫向縱向等級協(xié)調(diào)的權(quán)威性，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的核心能力，使應(yīng)急管理部能夠真正代表中央統(tǒng)一響應(yīng)救援、高效履職。建議在國務(wù)院、各級政府設(shè)立由相應(yīng)行政長官為主體、相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“應(yīng)急管理委員會”，其辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部門。發(fā)揮跨部門、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)作用，有效解決同級間協(xié)調(diào)難的問題。日本設(shè)立由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣府機構(gòu)，是應(yīng)對危機的最高中樞組織，有效協(xié)調(diào)各省、廳之間跨部門的合作，成為貫徹政府決策的核心組織。在都、道、府、縣都設(shè)有消防委員會。

提高消防救援機構(gòu)的行政級別。機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)分配是應(yīng)急管理體制的核心，理順應(yīng)急管理部門和消防救援隊伍的關(guān)系，明確權(quán)力梯度，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、高效運轉(zhuǎn)的消防救援體系。建議在地方層面，升格應(yīng)急管理廳（局），省級應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人由一名副省長兼任，地市級、縣（市、區(qū)）級應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)人由一名副市長、副縣（市、區(qū)）長兼任;省級消防救援總隊長由一名副廳（局）長兼任，支隊長、大隊長由同級應(yīng)急管理局副局長兼任。鞏固消防救援隊伍的主體地位，強化集中協(xié)調(diào)、指揮的權(quán)利，優(yōu)化應(yīng)急救援力量之間協(xié)同高效運行機制，實現(xiàn)預(yù)防、響應(yīng)、處置、重建全過程的應(yīng)急管理。借鑒韓國、法國等國做法，提高我國消防救援機構(gòu)的行政級別，并可作為政府的直屬機構(gòu)或?qū)嵭写怪惫芾?。韓國設(shè)立大韓民國消防廳，為副部級獨立機構(gòu)。法國各省消防工作，由省長直接領(lǐng)導(dǎo)。

（二）強化隊伍是提升戰(zhàn)斗力的核心

優(yōu)化消防救援隊伍。消防員數(shù)量配比科學(xué)，是職業(yè)化發(fā)展的必然要求，是提升戰(zhàn)斗力的前提條件。一是大幅增加國家綜合性消防隊伍人員數(shù)量。應(yīng)當(dāng)出臺編制、待遇、休息、招錄、退出、保險、撫恤、安置等完善的法規(guī)政策，暢通消防員成長、發(fā)展渠道。按照身份職業(yè)化、培訓(xùn)職業(yè)化、激勵職業(yè)化的規(guī)劃發(fā)展要求，大量招錄安心并熱愛消防職業(yè)的優(yōu)秀青年到隊伍中來，真正做到“吸引人，留住人”。對經(jīng)濟發(fā)展好、救援任務(wù)重的城市和地區(qū)，職業(yè)化消防員與人口的占比5年內(nèi)達到萬分之六，其他地區(qū)要達到萬分之三。10年內(nèi)我國消防員總量和職業(yè)消防員分別與人口的占比，要達到英美日等消防職業(yè)化國家的平均水平。二是大力發(fā)展地方政府、企業(yè)消防和消防志愿者隊伍。嚴(yán)格落實《中華人民共和國消防法》等規(guī)定的地方政府、企業(yè)消防的法律主體責(zé)任和專職消防責(zé)任。制訂志愿消防隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，研究出臺消防志愿者準(zhǔn)入、資格、征調(diào)、補償、獎勵、撫恤、退出等政策措施。

強化訓(xùn)練。消防救援要嚴(yán)格參照國際職業(yè)化消防訓(xùn)練考核標(biāo)準(zhǔn)，努力實現(xiàn)應(yīng)對“全災(zāi)種”“大應(yīng)急”的專業(yè)化目標(biāo)。一是體能訓(xùn)練實戰(zhàn)化。遵循科學(xué)規(guī)律，制定計劃性、針對性、系統(tǒng)性的訓(xùn)練方式，加強力量、耐力、靈敏性、爆發(fā)力、柔性等5類基礎(chǔ)體能訓(xùn)練;加強協(xié)調(diào)、操法等2類應(yīng)用體能訓(xùn)練，訓(xùn)練強度貼近實際救援強度。二是技戰(zhàn)術(shù)綜合訓(xùn)練實戰(zhàn)化。科學(xué)設(shè)計訓(xùn)練大綱和方案，結(jié)合救援現(xiàn)場特點，模擬危局、難局、險局。加強高空場景適應(yīng)、惡劣場景適應(yīng)、恐懼適應(yīng)、心理疏導(dǎo)等心理訓(xùn)練;加強救援裝備、消防設(shè)施等裝備器材操作訓(xùn)練;加強內(nèi)部配合戰(zhàn)術(shù)演練、外部跨地跨種類的實地綜合演練等合成演練。三是強化防護訓(xùn)練。突出毒氣、缺氧、黑暗、爆炸等復(fù)雜條件下的適應(yīng)性、模擬性訓(xùn)練。

提高消防救援人員的社會地位和經(jīng)濟待遇。消防救援隊伍是新時代專業(yè)性極強、犧牲付出最多的隊伍。必須按照現(xiàn)實國情和消防職業(yè)化國家的通行標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高消防救援人員的經(jīng)濟社會待遇。一是加快制定符合職業(yè)特點的消防員薪資待遇法規(guī)和政策，確保經(jīng)濟待遇處于各行業(yè)的較高水平上。二是完善表彰、醫(yī)療、保險、津貼等制度，以政治、經(jīng)濟上的特殊關(guān)懷，激勵消防救援人員許黨報國、獻身使命，讓消防救援人員成為全社會普遍羨慕的職業(yè)。

（三）強化保障是提升戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵

建立健全應(yīng)急救援法律體系。依法防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，是應(yīng)急救援行動高效運轉(zhuǎn)的重要保障。日本在全球應(yīng)急救援高效治理模式中獨具特色，現(xiàn)有應(yīng)急管理和消防的法律達51部，層級分明、內(nèi)容具體、操作性強、修改頻繁。要借鑒日本完善法律體系的經(jīng)驗，實現(xiàn)消防救援工作步入法制化軌道。一是根據(jù)“權(quán)威高效”原則，加快清理、修訂、規(guī)范與現(xiàn)行應(yīng)急管理體制不相適應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。二是根據(jù)“有統(tǒng)有分”原則，制定《應(yīng)急救援法》等法律。界定應(yīng)急管理機構(gòu)實施應(yīng)急管理工作的主體地位，明確公安、交通、衛(wèi)生等相關(guān)職能部門和地方政府參與配合處置災(zāi)害事故的職責(zé)、權(quán)限和任務(wù)，厘清行政指揮和專業(yè)指揮的權(quán)責(zé)關(guān)系。三是根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”的原則，制定《消防救援法》等法律。界定消防救援隊伍在事故現(xiàn)場指揮體系的核心地位和指揮權(quán)力。厘清不同救援力量之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成協(xié)同戰(zhàn)斗力。賦予消防救援人員在生命遭受威脅時，中止救援行動的緊急避險權(quán)。

建立消防經(jīng)費投入的長效保障機制。完善消防經(jīng)費投入的長效機制，有利于吸引優(yōu)秀人才、改造升級設(shè)施裝備，是有效實行職業(yè)化的重要保障。一是建立多元化消防經(jīng)費投入制度。參照國際通行做法和事權(quán)劃分原則，清楚界定中央與地方的消防經(jīng)費支出責(zé)任。將消防救援經(jīng)費納入中央財政預(yù)算，通過專項預(yù)案保證經(jīng)費來源穩(wěn)定。制定國家層面的相關(guān)法規(guī)政策，建立固化、穩(wěn)定的預(yù)算保障體系。一方面確定消防經(jīng)費投入占地方政府財政支出的比例;另一方面將消防經(jīng)費的投入和保障納入城市規(guī)劃中，確保消防經(jīng)費投入和保障機制，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度相適應(yīng)。日本防災(zāi)相關(guān)支出預(yù)算穩(wěn)定，基本與軍費規(guī)模相當(dāng)，約占一般財政預(yù)算總額的5%。二是規(guī)范消防財政轉(zhuǎn)移支付，增加消防設(shè)施、器材、裝備、人員經(jīng)費等支持力度。中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)在一般性轉(zhuǎn)移支付的大盤之中明確消防財政支出的范圍。

加強指揮保障體系建設(shè)。科學(xué)高效的指揮體系，是保障現(xiàn)場戰(zhàn)斗力生成的重要途徑。一是建立由消防救援隊伍為主體的應(yīng)急指揮體系，在信息共享、力量調(diào)度等方面建立統(tǒng)一的指揮機制，充分發(fā)揮各參戰(zhàn)力量的優(yōu)勢。二是建立行動指揮與聯(lián)合協(xié)調(diào)相分離的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)模式。將現(xiàn)場指揮部劃分為行動指揮部和聯(lián)合協(xié)調(diào)指揮部，避免行政權(quán)力干預(yù)專業(yè)指揮。行動指揮部由消防救援隊伍指揮;聯(lián)合協(xié)調(diào)指揮部由黨政領(lǐng)導(dǎo)集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提供各類資源保障。三是構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的作戰(zhàn)指揮體系。依托消防實戰(zhàn)指揮平臺，整合自然災(zāi)害災(zāi)情報告平臺等應(yīng)急平臺，依托“智能終端”等信息化系統(tǒng)，打造一體化消防綜合作戰(zhàn)指揮決策平臺。

五、結(jié)語

新時代，我國消防救援體系職業(yè)化改革正式開啟，身份和編制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，核心職能向綜合應(yīng)急方向轉(zhuǎn)變。消防員成為身份職業(yè)化、培訓(xùn)職業(yè)化、激勵職業(yè)化的一種職業(yè)，擔(dān)負(fù)著綜合救援的重任，是體制改革的最大變化。依據(jù)消防職業(yè)化國家的實踐經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實國情，消防救援面臨體制中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，隊伍建設(shè)中的人員、訓(xùn)練、待遇，保障建設(shè)中的法律、經(jīng)費、指揮等方面的挑戰(zhàn)。要緊緊圍繞職業(yè)化改革的發(fā)展導(dǎo)向，堅持職業(yè)化建設(shè)客觀要求和通行標(biāo)準(zhǔn)，著力構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的應(yīng)急能力體系，重塑重構(gòu)應(yīng)急救援力量體系，全力打造一支專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、作風(fēng)過硬、本領(lǐng)高強的綜合性消防救援隊伍，全面提升消防救援戰(zhàn)斗力，有效維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。

作者簡介：

陶釔希（1996—），男，重慶銅梁人，中國人民警察大學(xué)在讀碩士研究生，主要從事公共安全、消防指揮及應(yīng)急決策等方面的研究。

基金項目：

2019 年度中國人民警察大學(xué)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文培育工程（JDYP201912）