地方政府應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究

陳夏瑾

摘要：2020庚子鼠年爆發(fā)的新冠肺炎疫情是全球范圍內(nèi)的一場突發(fā)公共事件，人數(shù)影響范圍廣、持續(xù)時間長、防控難度大，對地方政府治理能力和治理體系帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文著力分析義烏政府應(yīng)對新冠疫情等突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理現(xiàn)狀、舉措，研究義烏民眾對政府應(yīng)急管理機(jī)制的評價(jià)，明晰應(yīng)急管理機(jī)制存在的問題及不足。在此基礎(chǔ)上，提出健全地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：地方政府;突發(fā)公共事件;新冠肺炎;應(yīng)急管理機(jī)制

建立健全地方政府應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制在保障人民身體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、科學(xué)應(yīng)對處理突發(fā)公共事件、維護(hù)社會穩(wěn)定、樹立政府良好形象等方面發(fā)揮舉足輕重的作用。新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、傳播范圍最廣、防控難度極大的一場重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。新冠肺炎疫情的應(yīng)對與處置，是對地方政府治理能力和治理體系的一次重大考驗(yàn)。新冠肺炎疫情對政府政策執(zhí)行、應(yīng)急處理、信息公開、社區(qū)管理、衛(wèi)生醫(yī)療防疫、公共危機(jī)管理、醫(yī)療資源供應(yīng)及生活物資保障等方面帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。2020年1月26日義烏出現(xiàn)首例新冠肺炎患者，到目前為止累計(jì)共確診病例16例。本文以新冠肺炎疫情的突發(fā)公共事件為視角，探析義烏政府應(yīng)對新冠疫情的應(yīng)急管理現(xiàn)狀及存在的問題，從而提出健全地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制的優(yōu)化策略，為完善應(yīng)急管理機(jī)制提供借鑒。

1突發(fā)公共事件與應(yīng)急管理機(jī)制概述

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定：突發(fā)公共事件指那些突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞及社會危害的公共安全緊急事件[1]。突發(fā)公共事件的類型主要包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件及事故災(zāi)難四種。突發(fā)公共事件的顯著特征是突發(fā)性、隱蔽性、不確定性、危害性和公共性。20世紀(jì)以來爆發(fā)的非典、H1N1、鼠疫、寨卡病毒、H7N9、中東呼吸綜合征等重大突發(fā)公共事件嚴(yán)重威脅到人民的身體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，影響到社會穩(wěn)定和諧。地方政府應(yīng)急管理是應(yīng)對突發(fā)公共事件體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，如何科學(xué)有效地應(yīng)對突發(fā)公共事件，如何構(gòu)建高效的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制成為地方政府關(guān)注和亟待解決的課題。

應(yīng)急管理指政府及其他公共機(jī)構(gòu)針對突發(fā)公共事件采取一系列必要的措施，建立科學(xué)高效的應(yīng)對機(jī)制，對事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處理及善后恢復(fù)與完善。政府應(yīng)急管理包括預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與應(yīng)對、善后與恢復(fù)四個環(huán)節(jié)。

此次新冠肺炎疫情產(chǎn)生原因不明、病毒具有極強(qiáng)的“人傳人”特性，加上爆發(fā)于春節(jié)返鄉(xiāng)人員流動的高峰期，是繼2003年非典以來我國防控難度極大、危害極強(qiáng)的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要全國、全省、全市、全民共克時艱、凝心聚力、協(xié)同抗疫。政府在突發(fā)公共事件應(yīng)對和處理方面承擔(dān)主要責(zé)任。從義烏疫情防控實(shí)踐角度來看，政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，各鎮(zhèn)街、社區(qū)、村組全員參與，黨員群眾同心協(xié)力抗擊疫情，彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，疫情得到了有效控制，對其他省市地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制的構(gòu)建具有重大的借鑒意義。

2義烏政府應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

新冠肺炎疫情等突發(fā)公共事件是一項(xiàng)重大的社會危機(jī)，如何有效應(yīng)對和解決此類突發(fā)公共事件，既關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、社會的穩(wěn)定，也關(guān)系到政府執(zhí)政能力的好壞，是對我市政府應(yīng)急管理體系的一次重大考驗(yàn)。疫情應(yīng)對和處置水平的高低可以體現(xiàn)地方政府治理能力的強(qiáng)弱。地方政府采取的應(yīng)急管理措施不同，相應(yīng)地會產(chǎn)生不同的效果。新冠疫情的顯著特征是疫情原因不明、擴(kuò)散蔓延迅速，是典型的難控難防的“黑天鵝”事件[2]。筆者梳理了義烏政府新冠肺炎疫情防控和應(yīng)對中的經(jīng)驗(yàn)與不足，并總結(jié)地方政府應(yīng)對突發(fā)公共事件“常態(tài)+應(yīng)急”的應(yīng)急管理長效機(jī)制。

義烏自1月26日開始出現(xiàn)首例新冠肺炎患者，累計(jì)共確診病例16例。自2月12日以來，義烏已連續(xù)27天無新增確診病例。經(jīng)過政府及全市上下的共同努力，我市疫情態(tài)勢持續(xù)向好，生產(chǎn)生活次序加快恢復(fù)，但境外疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)依然存在，要把“不放松”貫徹防疫始終。在疫情防控中取得了顯著成效，總結(jié)和積累疫情防控中的創(chuàng)新性做法具有重要意義。

2.1市級疫情防控指揮中心

在黨中央的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署全國一盤棋疫情防控戰(zhàn)略指引下，義烏根據(jù)省委省政府重要指示，迅速成立了新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對防疫工作的領(lǐng)導(dǎo)及各部門協(xié)作。采取行之有效的措施，第一時間采取各項(xiàng)應(yīng)急舉措，最大限度地調(diào)動各方面的資源和力量，建立聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、協(xié)同高效的應(yīng)對機(jī)制[3]。關(guān)鍵做好日調(diào)度機(jī)制，完善疫情信息發(fā)布、疫情報(bào)告及輿論引導(dǎo)機(jī)制，健全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、物資調(diào)度機(jī)制和督查審核機(jī)制。同時，根據(jù)疫情防控過程中出現(xiàn)的新問題及防控需求，適時調(diào)整和完善疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)工作。

為全面提升疫情防控工作的覆蓋面、精準(zhǔn)性及高效性，從大年初二開始，義烏政府根據(jù)省疫情防控工作的部署安排，貫徹屬地責(zé)任，實(shí)行疫情嚴(yán)格排查，各社區(qū)暫時實(shí)施封閉式管理，嚴(yán)格出入管控，“一戶一證”嚴(yán)格市民出入，“非必要不出門”。充分全面地采取“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”措施，實(shí)行精準(zhǔn)動態(tài)摸排和居家隔離觀察等各項(xiàng)舉措。

2.2基層群眾協(xié)同防控

在義烏政府的統(tǒng)一部署指揮下，鎮(zhèn)街、社區(qū)、村組全面動員，廣泛發(fā)動群眾、組織群眾、協(xié)同合作，構(gòu)筑疫情防控的基層防線。第一時間建立社區(qū)、鎮(zhèn)村疫情防護(hù)網(wǎng)。疫情防控初期，為了能及時有效地在第一道防線阻斷疫情傳播，市政府統(tǒng)一部署各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、各村建立臨時檢查點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、村干部、公安機(jī)關(guān)、志愿者等聯(lián)合組成檢查組，對來往車輛及行人進(jìn)行疫情檢查，在有效防止疫情擴(kuò)散和傳播方面發(fā)揮了重要作用。

嚴(yán)格小區(qū)封閉式管理，僅保留一個必要出入通道，安排專人值守，除疫情防控、生命救援、危機(jī)搶險(xiǎn)等車輛外，所有外來車輛一律不得進(jìn)出，切實(shí)減少人員流動。進(jìn)入小區(qū)所有人員一律憑身份證，重點(diǎn)排查外來人員和外地返義人員。努力做好居家隔離人員方面的工作，各鎮(zhèn)街社區(qū)做好居家隔離人員規(guī)范隔離防控，落實(shí)單人單間、發(fā)放告知書、粘貼隔離告示、設(shè)置警戒標(biāo)識，24小時安排人員值守。

同時，義烏官方主流權(quán)威媒體，如中國義烏網(wǎng)、義烏新聞頻道、義烏城市網(wǎng)等權(quán)威發(fā)布疫情信息，有效把控和引導(dǎo)輿情管理;在各社區(qū)、鎮(zhèn)村粘貼疫情防控特色標(biāo)語;組織民眾用義烏當(dāng)?shù)胤窖凿浿啤胺酪呖挂摺币曨l、順口溜，并在村頭喇叭實(shí)時播放;發(fā)放防疫抗疫宣傳手冊，傳授疫情防控知識和基層防治經(jīng)驗(yàn)。

網(wǎng)格化管理機(jī)制在疫情防控方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。全市各級各部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，嚴(yán)格落實(shí)全市疫情防控“清零”行動，以最精準(zhǔn)、最有效的網(wǎng)格單元織密織牢管控體系，組成“街道干部+社區(qū)工作人員+網(wǎng)格員+醫(yī)務(wù)人員+物業(yè)+志愿者”的防控隊(duì)伍[4]，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

2.3發(fā)揮志愿者在防疫抗疫方面的重要作用

黨員帶頭，號召和引導(dǎo)志愿者，包括大學(xué)生、人民群眾、外籍人士等加入疫情防控隊(duì)伍，成立志愿服務(wù)基地，推動疫情防控工作專業(yè)化、有序化開展。各鎮(zhèn)街黨員干部沖鋒在前，成立黨群突擊隊(duì)，發(fā)動志愿者和人民群眾廣泛參與。例如，福田街道轄區(qū)村、社區(qū)，共建55支黨群突擊隊(duì)，吸納兩委干部、黨員、群團(tuán)骨干、企業(yè)負(fù)責(zé)人、熱心群眾共計(jì)2143人，下設(shè)排查小組、重點(diǎn)人員管控小組、交通管制小組、后勤保障小組、宣傳小組，嚴(yán)格落實(shí)“一防、二設(shè)、三盯、四保障”。

3義烏民眾對政府應(yīng)急管理機(jī)制的評價(jià)調(diào)研

為全面了解義烏民眾對新冠疫情的認(rèn)知程度及政府應(yīng)對疫情舉措的評價(jià)，課題組于2020年4月15日—4月30日對義烏常駐居民開展問卷星、郵件、微信等問卷調(diào)查，共發(fā)放800份調(diào)查問卷，獲得有效樣本786份，樣本覆蓋全市8個街道、6個鎮(zhèn)、95個社區(qū)及各村組。調(diào)查結(jié)果總體表明，義烏民眾對政府采取的應(yīng)急管控舉措評價(jià)較高，滿意度較高，對抗擊疫情勝利的信心較大。

3.1義烏民眾對疫情的關(guān)注程度

問卷數(shù)據(jù)顯示，99.12%的受訪者表示對疫情信息、動態(tài)“非常關(guān)注”或“比較關(guān)注”，表明關(guān)注疫情的公眾覆蓋面之廣，從某種程度上也反映出政府主流媒體及互聯(lián)網(wǎng)等渠道對疫情的宣傳力度之大。通過深入分析，我們發(fā)現(xiàn)，絕大部分受訪者對疫情的關(guān)注程度是隨著疫情不斷升級而增大的。2019年年底之前，僅有18.62%的受訪者關(guān)注疫情，從武漢衛(wèi)健委發(fā)布首例死亡病例后，關(guān)注疫情的人數(shù)增加到29.54%。在這些受訪者中，每天通過主流媒體、電視網(wǎng)絡(luò)新聞、微信公眾號、抖音等途徑花3個小時以上關(guān)注疫情的達(dá)24.35%，2-3個小時的占38.45%，1-2個小時的占21.56%，1個小時以內(nèi)的占15.64%。這與疫情防控需求、政府信息公開及春節(jié)假期長等因素密切相關(guān)，使得民眾有充足的時間關(guān)注疫情的動態(tài)。受訪者中關(guān)注疫情的覆蓋面廣、持續(xù)時間長，每天關(guān)注疫情在2個小時以上的受訪者達(dá)62.5%。

3.2民眾了解疫情的渠道及防控行為

調(diào)查結(jié)果表明，72.35%的受訪者表示主要通過政府主流媒體，包括電視、新聞客戶端、政府網(wǎng)站等渠道了解疫情信息，他們認(rèn)為這些渠道發(fā)布的疫情信息最可靠，對一些社交平臺、抖音、直播平臺、論壇等發(fā)布的疫情信息存在質(zhì)疑。因此，從調(diào)查結(jié)果可以看出，在信息量十分龐大、信息源相當(dāng)復(fù)雜、信息可靠性存在質(zhì)疑的特殊時期，義烏民眾了解疫情信息的渠道、信任程度總體上來說是比較理性的。

伴隨官方主流媒體加大對疫情防控的宣傳力度、民眾對疫情認(rèn)知的加深等因素的影響，義烏民眾對疫情防控、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知逐步增強(qiáng)，更加主動采取防控措施保護(hù)自我。25.41%的受訪者積極采取措施進(jìn)行自我保護(hù)，如出門戴口罩、勤洗手、勤通風(fēng)、盡量減少外出等。

3.3民眾對政府防控舉措的評價(jià)

統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，96.13%的受訪者表示非常支持或比較支持政府所采取的各項(xiàng)疫情防控舉措。對政府采取的保障市場復(fù)工開市、企事業(yè)單位復(fù)工復(fù)產(chǎn)、“農(nóng)村疫情防控工作標(biāo)注20條”等各項(xiàng)防疫措施，超過99.32%的受訪者表示非常滿意或比較滿意。因此，有82.45%的受訪者表示政府采取的防疫措施充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。同時，有97.45%、92.16%、82.35%、85.67%的受訪者認(rèn)為醫(yī)護(hù)人員、科學(xué)家、基層民眾、新聞工作者在疫情防控方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。無可否認(rèn)，政府領(lǐng)導(dǎo)、各級黨員干部、民眾取得了抗擊疫情的巨大成就，但也不排除少數(shù)黨員干部存在疫情防控管理工作不到位、權(quán)責(zé)意識不明、履責(zé)不充分等問題。

調(diào)查結(jié)果還顯示：對抗疫將會取得勝利非常有信心的受訪者占72.36%，比較有信心的占23.52%，再次表明民眾對政府的疫情防控高度信任。

4突發(fā)公共事件中政府提升應(yīng)急管理效能的路徑

政府應(yīng)急管理能力日益提升，但也面臨著新問題、新情況。特別是新冠肺炎疫情的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要建立健全更加全面完備的應(yīng)急管理機(jī)制，不斷提升政府應(yīng)急管理能力和效果，既是對疫情防控舉措的反思，也是提升地方政府治理能力的迫切需求。

4.1不斷完善與優(yōu)化現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

地方政府要因地制宜，不斷完善與優(yōu)化現(xiàn)階段突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制，并且及時總結(jié)、借鑒其他省市地區(qū)及國外應(yīng)急管理體系的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)發(fā)生類似的突發(fā)公共事件時，能夠及時有效地加以控制，從而提升政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理效能。同時，政府還要在信息傳播、輿情監(jiān)督、后勤服務(wù)等方面加強(qiáng)管理與指導(dǎo)，以更加有效地提升突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的效果?？紤]到突發(fā)公共事件的不確定性、突發(fā)性的現(xiàn)狀，總結(jié)新冠疫情防控實(shí)踐，充分加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。

4.2建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制可以及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)測疫情發(fā)展態(tài)勢，提升疫情防控效果，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，減少損失，維護(hù)社會穩(wěn)定[5]?，F(xiàn)階段我國城市疫情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制尚不健全，城市公共安全體系不太完善，倘若發(fā)生突發(fā)公共事件，城市安全風(fēng)險(xiǎn)就會劇增。新冠肺炎疫情突然爆發(fā)，由于城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制尚不健全完善，導(dǎo)致在疫情防控過程中出現(xiàn)判斷不準(zhǔn)確、應(yīng)對處理不當(dāng)、決策不力等問題，對疫情防控造成一定困難。

4.3完善應(yīng)急儲備機(jī)制，夯實(shí)應(yīng)急應(yīng)對能力

首先，要完善地方政府疫情防控法律法規(guī)體系，根據(jù)國家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的相關(guān)法律法規(guī)，因地制宜，制定地方性法規(guī)、工作規(guī)范、配套政策及實(shí)施細(xì)則。其次，加強(qiáng)對應(yīng)急防控的宣傳及教育。疫情防控和應(yīng)對既關(guān)系到人民的生命及財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要社會各界的全面參與和配合。借助電視、新聞媒體、廣播等傳統(tǒng)媒體及互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號、抖音等新媒體，開展疫情防控知識及信息的普及教育，同時開展疫情科普知識講座及展覽，提升疫情知識宣傳的覆蓋面及宣傳力度。再次，健全疫情數(shù)據(jù)監(jiān)測體系，健全網(wǎng)絡(luò)信息報(bào)告系統(tǒng)，明確責(zé)任主體，確保“早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處理、早控制”，為疫情防控提供系統(tǒng)全面的信息。

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