摘 要：黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的組成部分，中國(guó)共產(chǎn)黨黨組在黨的組織架構(gòu)中具有特殊重要作用，其歷史演進(jìn)過(guò)程體現(xiàn)了黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律、治國(guó)理政認(rèn)識(shí)的不斷深化。通過(guò)組織嵌入、成員同構(gòu)、職權(quán)交叉，黨組制度促進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一，成為加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨依法執(zhí)政水平的重要制度形式。在黨組制度運(yùn)行實(shí)踐中，要把法治要求貫穿于黨組工作的始終，完善黨組的組織建設(shè)，優(yōu)化黨組議事規(guī)則、規(guī)范決策程序，不斷提升黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力和科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)水平。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;黨組制度;執(zhí)政規(guī)律;依法執(zhí)政

作者簡(jiǎn)介：胡南，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：憲法基礎(chǔ)理論、政黨制度（E-mail：89370361@qqcom;湖北 武漢 430072）。

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2020）03-0005-12

在現(xiàn)代政黨政治運(yùn)行過(guò)程之中，每一項(xiàng)政治制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有著特定的歷史邏輯和價(jià)值支撐，其背后包含了一整套遵循現(xiàn)代政治運(yùn)行邏輯的理論體系。從傳統(tǒng)的西方政黨政治來(lái)看，政黨的組織和活動(dòng)主要圍繞選舉活動(dòng)展開(kāi)，幾乎沒(méi)有黨的組織在行政、司法等機(jī)關(guān)之中直接設(shè)立或活動(dòng)，即執(zhí)政黨主要通過(guò)進(jìn)入政府中的黨員個(gè)人來(lái)實(shí)現(xiàn)政黨意志。與此相異，中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制之中，由于執(zhí)政力量的特殊性、唯一性，中國(guó)共產(chǎn)黨扮演著領(lǐng)導(dǎo)核心的角色，這使得黨更多地承擔(dān)著為國(guó)家發(fā)展提供價(jià)值引領(lǐng)、政治動(dòng)員、組織資源等功能。這一角色的扮演所依賴的路徑，很大程度上就來(lái)自于黨自身的強(qiáng)大組織體系，由此黨通過(guò)各項(xiàng)組織嵌入國(guó)家的運(yùn)行與治理之中，成為中國(guó)所特有的國(guó)家建設(shè)機(jī)制。這其中，就包含了極具中國(guó)特色的黨組制度——作為社會(huì)主義政黨領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家、社會(huì)的重要組成部分。2019年5月，黨中央頒布實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)黨組的設(shè)置、職能等都作了具體規(guī)定，這為進(jìn)一步發(fā)揮好黨組作用、做好黨組工作提供了規(guī)范指引。長(zhǎng)期以來(lái)，作為國(guó)家權(quán)力體系中的重要部分，黨組在處理黨政關(guān)系、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面發(fā)揮著重要作用，但對(duì)該制度的理論研究與其在國(guó)家治理體系中所處的地位不相匹配，這也使得實(shí)踐中對(duì)該制度的認(rèn)識(shí)有些偏差。本文擬對(duì)黨組制度演變的歷史邏輯、理論蘊(yùn)涵進(jìn)行梳理，探析制度生成和發(fā)展的特定條件和內(nèi)在機(jī)理， 提出實(shí)踐中需要注意的問(wèn)題，以期更好地促進(jìn)和完善黨組制度的實(shí)施和運(yùn)行。

一 歷史邏輯

歷史制度主義者認(rèn)為，組織制度必須不斷地對(duì)其要素進(jìn)行調(diào)整及優(yōu)化來(lái)適應(yīng)變化的環(huán)境，以保持組織的存續(xù)和發(fā)展。因此，要回答黨組制度“為什么”這一問(wèn)題之前，必須首先通過(guò)歷史回溯來(lái)探尋制度形成的“初心”和演進(jìn)過(guò)程，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)該制度生成、變遷的內(nèi)在邏輯?，F(xiàn)有的研究表明，黨組的前身可以追溯到德國(guó)社會(huì)民主工黨的黨團(tuán)制度，經(jīng)過(guò)俄共（布）的移植與改造，成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)設(shè)。作為“以俄為師”的中國(guó)共產(chǎn)黨，中共黨組制度與俄共（布）黨團(tuán)制度密不可分，但具體到中國(guó)革命、建設(shè)實(shí)際，其所面臨的特定的歷史環(huán)境、具體的歷史任務(wù)又不甚相同，因而制度的形成和發(fā)展又呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

（一）建立和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)人民群眾贏得革命勝利的斗爭(zhēng)策略。對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終是核心問(wèn)題。列寧指出，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)自發(fā)斗爭(zhēng)如果沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的革命家組織的領(lǐng)導(dǎo)，便不能成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的真正階級(jí)斗爭(zhēng)”。中國(guó)共產(chǎn)黨在成立之初是以“共產(chǎn)主義研究小組”形式存在的，由于黨員數(shù)量極少，因而要“把一切都組織起來(lái)，按某種方式組織起我們領(lǐng)導(dǎo)下的、普遍性的政治斗爭(zhēng)”，加速將年幼的黨建成群眾性的政黨，以適應(yīng)革命斗爭(zhēng)的需要。開(kāi)展這種普遍的政治斗爭(zhēng)，除了意識(shí)形態(tài)的宣傳動(dòng)員之外，關(guān)鍵是要形成強(qiáng)有力的組織模式，這種模式必須滿足兩個(gè)條件：一是建立黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有這樣才能形成以黨為核心的斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng);二是依靠較少數(shù)量的黨員滲透進(jìn)各類群眾性組織之中，通過(guò)一定的革命策略和斗爭(zhēng)方法，組織人民群眾參與革命斗爭(zhēng)。因此，為了完成特定的歷史任務(wù)，組織工人群眾參與革命斗爭(zhēng)，黨組的前身——黨團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。

黨團(tuán)最初在工人運(yùn)動(dòng)中是作為斗爭(zhēng)策略而存在的，這一策略的目的是保證黨領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的勝利。彼時(shí)，作為群眾性組織，工會(huì)的成員數(shù)量龐大、成分比較復(fù)雜，這決定了客觀上需要有一支組織成熟、精明強(qiáng)干的干部隊(duì)伍來(lái)領(lǐng)導(dǎo)他們。同時(shí)，由于黨員人數(shù)屈指可數(shù)，而全國(guó)工會(huì)組織的工人運(yùn)動(dòng)此起彼伏，因此，“黨應(yīng)當(dāng)并且一定力求用自己的思想影響行業(yè)工會(huì)，使工會(huì)服從自己的影響”。在這種情形之下，黨將在領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（比如罷委會(huì)）中的黨員組織起來(lái)，成立了秘密組織——黨團(tuán)，以貫徹黨的政策、執(zhí)行黨的紀(jì)律，制定工人運(yùn)動(dòng)斗爭(zhēng)的計(jì)劃、方式等，后者逐步成為了工會(huì)斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。實(shí)踐證明，成立黨團(tuán)這一組織策略，不但達(dá)到了在工人組織中建立和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之目標(biāo)，也讓工人運(yùn)動(dòng)有了主心骨，既有效擴(kuò)大了黨的影響，也提高了工人運(yùn)動(dòng)的斗爭(zhēng)性和影響力。從1922年1月到1923年2月，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工人運(yùn)動(dòng)形成了第一次高潮，期間爆發(fā)的罷工斗爭(zhēng)達(dá)100多次，參加罷工的工人達(dá)30萬(wàn)以上，其中大部分是黨通過(guò)成立黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)組織直接發(fā)動(dòng)的。可以說(shuō)，通過(guò)黨團(tuán)的有效聯(lián)結(jié)，讓工會(huì)組織緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，成為了黨的外圍組織。這一時(shí)期，黨團(tuán)的形態(tài)開(kāi)始從斗爭(zhēng)策略不斷向常態(tài)化、制度化演進(jìn)。此后，在工人運(yùn)動(dòng)中獲得成功的黨團(tuán)組織，也被復(fù)制到農(nóng)會(huì)等其他群眾性組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之中，為后來(lái)黨對(duì)群眾團(tuán)體的普遍性的領(lǐng)導(dǎo)，奠定了制度基礎(chǔ)。

隨著革命形勢(shì)的變化，1923年，共產(chǎn)國(guó)際關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)民黨的關(guān)系問(wèn)題的決議》要求共產(chǎn)黨員以個(gè)人身份加入國(guó)民黨。一方面，很多共產(chǎn)黨員對(duì)“國(guó)共合作”的模式心存疑慮，擔(dān)心加入國(guó)民黨之后會(huì)存在黨組織被消融的危險(xiǎn);另一方面，共產(chǎn)國(guó)際也有著這方面的擔(dān)憂，要求中共“必須保持自己原有的組織和嚴(yán)格集中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。為了解決這一問(wèn)題，黨決定在國(guó)民黨中秘密建立黨團(tuán)，貫徹黨的政策、執(zhí)行黨的紀(jì)律、統(tǒng)一黨的行動(dòng)。1925年，黨的四大通過(guò)了《對(duì)于組織問(wèn)題之議決案》，其規(guī)定，在國(guó)民黨中應(yīng)組織黨團(tuán)，從中支配該黨的活動(dòng)。1926年，第三次中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于組織問(wèn)題議決案》指出，黨團(tuán)的作用是“為實(shí)現(xiàn)黨的政策，加重黨的影響于各種非黨組織”，在組織上“并不是一個(gè)獨(dú)立的單位或者自成一個(gè)系統(tǒng)，而是依隨黨的組織，在各級(jí)黨的機(jī)關(guān)之下成立，并受其管理”，在性質(zhì)上“多臨時(shí)的，常為變動(dòng)的，由各級(jí)黨部規(guī)定其存在”，“和黨的支部組織及作用均不同”。1927年，黨的五大通過(guò)了《對(duì)于組織問(wèn)題議決案》，其認(rèn)為，“在黨面前，將來(lái)又有一個(gè)問(wèn)題，即集中各方面的指導(dǎo)，在工會(huì)，在農(nóng)會(huì)，在國(guó)民黨及其他團(tuán)體”，要求“為著這個(gè)，必須明顯組織黨團(tuán)，嚴(yán)密服從黨的指導(dǎo)”。通過(guò)秘密黨團(tuán)組織的有效策應(yīng)，黨在組織上迅速發(fā)展壯大，在全國(guó)革命中的影響也逐步壯大，不但在各級(jí)國(guó)民黨黨部中成立黨團(tuán)，也在工會(huì)、農(nóng)會(huì)等群眾性機(jī)構(gòu)中建立了黨團(tuán)，甚至在軍事組織中也建立了黨團(tuán)。大革命雖然失敗，但是經(jīng)過(guò)革命實(shí)踐考驗(yàn)的黨團(tuán)這一組織形式被保留下來(lái)，并被作為一項(xiàng)重要的組織形式加以強(qiáng)化。1928年，黨的六大對(duì)黨團(tuán)設(shè)立范圍、發(fā)揮作用、組織關(guān)系、運(yùn)作原則、紀(jì)律要求等，都作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，至此，黨團(tuán)作為一項(xiàng)重要的組織形式，開(kāi)始從臨時(shí)性策略走向制度化、程序化。

（二）鞏固和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，正確處理黨政關(guān)系的重要組織形式。政黨之所以通過(guò)不同方式進(jìn)入政治過(guò)程，是為了參與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作，從而影響和主導(dǎo)政治過(guò)程。作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)組織，黨的一個(gè)重要目標(biāo)是為了執(zhí)掌政權(quán)，實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政。1931年11月7日，中華蘇維埃第一次代表大會(huì)在江西瑞金召開(kāi)，中華蘇維埃共和國(guó)宣告成立。“中央蘇維埃政府的建立是我們黨建立人民政權(quán)的探索和嘗試，……擴(kuò)大了黨的影響，也為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地建設(shè)，以及后來(lái)新中國(guó)政權(quán)建設(shè)，提供了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

這其中，就包含了在蘇維埃中建立黨團(tuán)，并通過(guò)黨團(tuán)對(duì)蘇維埃進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系。

在蘇維埃中建立黨團(tuán)，主要有兩個(gè)因素：一是通過(guò)黨團(tuán)活動(dòng)，使得中共擬定的“中華蘇維埃共和國(guó)的根本憲法，土地、勞動(dòng)、經(jīng)濟(jì)政策等法令，紅軍決議案、蘇維埃組織法等草案完全通過(guò)，并立即公布施行”;二是通過(guò)向蘇維埃推薦黨員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從而最大限度地保證黨的意志得以貫徹，黨的方針、政策能夠落實(shí)。事實(shí)證明，通過(guò)在蘇維埃中建立黨團(tuán)，較好地實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)，從而達(dá)到執(zhí)政的目的。由此，中央認(rèn)為“蘇維埃是群眾直接的政權(quán)，因此必須經(jīng)過(guò)群眾代表選舉，禁止黨部或軍隊(duì)委派蘇維埃，黨對(duì)蘇維埃的關(guān)系必須經(jīng)過(guò)黨團(tuán)作用，絕對(duì)防止黨命令蘇維埃的毛病，無(wú)論哪一級(jí)的蘇維埃已經(jīng)成立必須事實(shí)上實(shí)行一切權(quán)力歸蘇維埃，使群眾了解蘇維埃是他們的政權(quán)而絕對(duì)的擁護(hù)?！?/p>

1937年之后，中共先后組建了陜甘寧蘇維埃政府黨團(tuán)、陜甘寧省蘇維埃政府黨團(tuán)、甘肅省蘇維埃政府黨團(tuán)、陜北省蘇維埃政府黨團(tuán)，等等。這些黨團(tuán)在局部執(zhí)政實(shí)踐中，總體上發(fā)揮了較好作用。通過(guò)在蘇維埃政權(quán)中設(shè)置黨團(tuán)，正確處理黨與蘇維埃政權(quán)的關(guān)系，既保障了執(zhí)政黨在政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的內(nèi)在要求;既避免國(guó)民黨“黨國(guó)不分”“以黨代政”所造成的弊端，也是中共法治意識(shí)的萌芽和開(kāi)端，進(jìn)而成為黨初次執(zhí)政的基本經(jīng)驗(yàn)。至此，黨團(tuán)制度逐步走向成熟，其性質(zhì)與內(nèi)涵也由群眾性運(yùn)動(dòng)中的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和群眾性團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)核心，逐步轉(zhuǎn)型成為黨與國(guó)家政權(quán)發(fā)生關(guān)系的中介性和聯(lián)結(jié)性機(jī)構(gòu)。1945年，黨的七大將黨團(tuán)正式改名為黨組。

新民主主義革命勝利之后，“黨的執(zhí)政地位使黨獲得了更大的發(fā)展空間，執(zhí)政黨通過(guò)黨組織的拓展來(lái)建立國(guó)家的制度體系并重組中國(guó)社會(huì)”。新中國(guó)成立之初，政務(wù)院所屬各委、部、會(huì)、院、署、行等機(jī)構(gòu)中有許多黨外人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。為實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府工作的有效領(lǐng)導(dǎo)，使黨的路線、方針和政策通過(guò)政府得以全面貫徹執(zhí)行，1949年11月，中央下發(fā)《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，由中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組，黨組必須保證執(zhí)行中共中央一切有關(guān)政府工作的決定。此后，政務(wù)院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察署成立聯(lián)合黨組，其他人民團(tuán)體和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中也陸續(xù)建立黨組。通過(guò)這套黨組系統(tǒng)，黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。

1953年“新稅制”事件發(fā)生之后，黨組的地位、作用和任務(wù)都發(fā)生了變化，國(guó)家政治生活中不同程度上出現(xiàn)了黨直接管理政府工作的現(xiàn)象。1958 年中共中央《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》和1962 年毛澤東在《擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話》，使得政黨行政化、行政政黨化的情況更加嚴(yán)重，高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸形成，黨的各級(jí)組織進(jìn)一步架空了國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，國(guó)家機(jī)關(guān)幾乎成為黨的組織體系中的一部分，黨組的活動(dòng)空間不斷縮小、逐步被邊緣化?！拔母铩敝?，黨組制度一度被廢止。黨的九大、十大黨章中都刪除了關(guān)于黨組的條款，直到黨的十一大才被重新寫(xiě)入。

黨的十二大再次修改了黨章，新修改的黨章對(duì)黨組設(shè)立的原則、任務(wù)、黨組與黨委的關(guān)系等都作了清晰的表述。黨的十三大吹響了政治體制改革的號(hào)角，認(rèn)為“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨組負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能”，因此決定調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)，對(duì)此類黨組“要逐步撤消”。據(jù)此，黨的十三大黨章取消了在政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織中設(shè)立黨組的規(guī)定，并將第四十六條 “在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組”，改為“在中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、人民團(tuán)體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組?！?/p>

在政治體制改革的大潮之中，很多國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體撤銷了原來(lái)的黨組。但此后的一系列實(shí)踐證明，撤消了黨組的中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織不僅未能理順黨政關(guān)系，反而導(dǎo)致很多工作難以開(kāi)展。因此，這些機(jī)關(guān)后來(lái)又將黨組恢復(fù)起來(lái)，尚未撤消的黨組則加以保留或調(diào)整。黨的十四大黨章再次恢復(fù)了關(guān)于在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織中成立黨組的規(guī)定，并在黨組的任務(wù)中，增加了“討論和決定本部門的重大問(wèn)題和指導(dǎo)直屬單位黨組的工作”的內(nèi)容。黨的十六大根據(jù)黨的執(zhí)政實(shí)踐，對(duì)黨組制度進(jìn)行了再次修改。其中，將第四十七條“黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨的委員會(huì)指定……黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)”，改為“黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨組織決定……黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)”，從而保證黨的基本路線的全面貫徹落實(shí)和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的順利發(fā)展。

（三）全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障。黨的十八大提出了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。作為執(zhí)政的唯一力量，黨的組織優(yōu)勢(shì)、理論優(yōu)勢(shì)為國(guó)家治理提供了組織支撐和理論支持，黨的治理體系與國(guó)家治理體系已經(jīng)深度融合。因此，黨的現(xiàn)代化過(guò)程或者說(shuō)黨的價(jià)值理念、組織形式等要素的現(xiàn)代化，直接影響和推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。換言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政能力的現(xiàn)代化程度和水平。黨的十八大以來(lái)，中央組織制定修改了90多部黨內(nèi)法規(guī)，包括制定和修訂廉潔自律準(zhǔn)則、新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、巡視工作條例、紀(jì)律處分條例、問(wèn)責(zé)條例和黨內(nèi)監(jiān)督條例等，為黨的組織現(xiàn)代化，提供了源源不斷的制度供給。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平;必須堅(jiān)持黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。這其中，就包含了對(duì)黨組制度價(jià)值的挖掘，即通過(guò)規(guī)范和細(xì)化黨組制度，使之成為中國(guó)特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的重要組成部分。加強(qiáng)黨組制度建設(shè)，主要包含兩重含義：一是作為黨內(nèi)一項(xiàng)重要的組織制度，這是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求、進(jìn)一步提升管黨治黨水平的重要舉措;二是作為黨與國(guó)家、社會(huì)之間發(fā)生聯(lián)系的重要制度保障，這是提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的重要手段。因此，健全和完善嵌入國(guó)家和社會(huì)組織之中的黨組制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

黨的十八大之后，中央政治局制定了首部專門規(guī)范黨組工作的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（試行）》），在黨的歷史上，這是首次將黨章規(guī)定的黨組制度體系化、規(guī)范化?！稐l例（試行）》共8章39條，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合新情況、新任務(wù)、新要求，全面規(guī)范黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策等，還規(guī)定了監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等條款，為黨組制度的設(shè)立、運(yùn)行等提供基本的法規(guī)遵循。各地區(qū)也按照要求，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)《條例（試行）》進(jìn)行了細(xì)化，有效防止了一些國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、文化組織等黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)虛化、從嚴(yán)治黨空化等現(xiàn)象。但在《條例（試行）》的運(yùn)行實(shí)踐之中，一些地方和單位對(duì)于黨組究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么職責(zé)、如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在理解和執(zhí)行上還有一些偏差。例如，有的黨組對(duì)業(yè)務(wù)工作大包大攬、事無(wú)巨細(xì)都去抓，有的只管干部、對(duì)業(yè)務(wù)工作不聞不問(wèn)，有的錯(cuò)誤地認(rèn)為抓黨建是黨組工作的“副業(yè)”，等等。

針對(duì)這些問(wèn)題，黨的十九大黨章對(duì)黨組職責(zé)作了充實(shí)，進(jìn)一步明確了黨組管黨治黨的政治責(zé)任，將黨組的任務(wù)中“指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”修改為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”，凸顯了黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并通過(guò)對(duì)黨組的任務(wù)的補(bǔ)充、改進(jìn)，賦予黨組紀(jì)律處分等權(quán)限，理順了黨組與機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)工委之間的關(guān)系，解決了其管黨治黨權(quán)限缺位等問(wèn)題。為此，在總結(jié)《條例（試行）》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政治局對(duì)黨組設(shè)立范圍、職責(zé)任務(wù)、組織原則以及黨組性質(zhì)的黨委等進(jìn)行了修改，正式實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨組履行全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，使得該制度更加完備、更加成熟。

要之，作為馬克思主義政黨，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨須根據(jù)具體的歷史環(huán)境以及由這種環(huán)境所產(chǎn)生的任務(wù)來(lái)調(diào)整自己的組織結(jié)構(gòu)和形式。黨組制度的形成和發(fā)展過(guò)程，恰恰映照了黨面臨的各階段的歷史環(huán)境，以及黨的歷史任務(wù)的階段性變化。雖然，黨組的性質(zhì)歷經(jīng)了從工人運(yùn)動(dòng)中斗爭(zhēng)策略演變成為保障黨的領(lǐng)導(dǎo)重要組織制度的轉(zhuǎn)變，但其核心目標(biāo)——加強(qiáng)黨對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)——不但沒(méi)有改變，而且走向了制度化、規(guī)范化。我們還要看到，這個(gè)歷史變遷的過(guò)程不僅體現(xiàn)了中共與時(shí)俱進(jìn)的組織創(chuàng)新力，也彰顯了黨組制度本身的強(qiáng)大生命力。

二 運(yùn)作機(jī)理

共產(chǎn)主義政黨歷來(lái)重視組織建設(shè)，“組織問(wèn)題”一直是核心問(wèn)題。列寧就明確提出“無(wú)產(chǎn)階級(jí)在奪取政權(quán)的斗爭(zhēng)中，除了組織而外，沒(méi)有別的武器。無(wú)產(chǎn)階級(jí)所以能夠成為而且必然成為不可戰(zhàn)勝的力量，就是因?yàn)樗鶕?jù)馬克思主義原則形成的思想統(tǒng)一是用組織的物質(zhì)保證來(lái)鞏固的?！?/p>

黨組作為黨的組織體系中的重要一環(huán)，有著極強(qiáng)的適應(yīng)性和獨(dú)特的內(nèi)在價(jià)值，這種適應(yīng)性以及內(nèi)在價(jià)值就體現(xiàn)在制度的運(yùn)作機(jī)理之中。

（一）組織嵌入性。嵌入性理論（embeddedness theory）是經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的重要理論?！霸谏鐣?huì)學(xué)領(lǐng)域，嵌入性通常是指某種社會(huì)聯(lián)結(jié)鑲嵌于其他社會(huì)聯(lián)結(jié)之中”。該理論被引入治理研究領(lǐng)域后，廣泛應(yīng)用于解釋政黨、國(guó)家與社會(huì)之間的治理關(guān)系問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，政黨的嵌入性治理，是指政黨將其組織內(nèi)嵌于其他組織之中，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)或參與對(duì)國(guó)家、社會(huì)進(jìn)行治理的目標(biāo)，政黨的嵌入性，有利于減少政黨周邊的不確定性，獲得、維持和鞏固政黨權(quán)威，通過(guò)具體的行為嵌入到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，能夠有效地獲得社會(huì)的認(rèn)同感，從而獲得社會(huì)的支持。胡德平等認(rèn)為通過(guò)黨組的嵌入，使黨組既發(fā)揮了主導(dǎo)作用，又適應(yīng)了非黨組織的特點(diǎn)，從而規(guī)避了傳統(tǒng)黨政、黨社一體化體制;既實(shí)現(xiàn)了黨與國(guó)家、黨與社會(huì)的適度分離，又使非黨組織處于可控狀態(tài)，還能使得黨在非黨組織中汲取資源，也正是由于組織形態(tài)的嵌入性，在對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)國(guó)家、社會(huì)的治理。

誠(chéng)然，在黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的邏輯之中，黨在國(guó)家、社會(huì)之外建立了一套嚴(yán)密的組織體系，這套組織體系通過(guò)正式（法律的強(qiáng)制性規(guī)定）和非正式（政治錄用和意識(shí)形態(tài)）的形式，滲透進(jìn)國(guó)家政權(quán)和社會(huì)組織之中。它們雖非國(guó)家權(quán)力的組成部分，卻是執(zhí)政黨施政不可或缺的工具，發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動(dòng)員和政策落實(shí)的重要作用，既可以通過(guò)政府渠道來(lái)治理社會(huì)，也可以對(duì)社會(huì)發(fā)揮直接的影響。這其中，黨組就扮演了聯(lián)結(jié)黨與國(guó)家、社會(huì)間的中介角色，以內(nèi)嵌進(jìn)入國(guó)家和社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的形式，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的治理。

黨組內(nèi)嵌性的特殊邏輯，主要關(guān)涉三個(gè)方面：一是將黨的組織與其他組織進(jìn)行“整體性”區(qū)分，即所謂的組織只有兩類性質(zhì)——黨組織與其他組織;二是在其他組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中建立黨組;三是黨組接受黨委的授權(quán)，對(duì)組織中的普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理，并通過(guò)他們實(shí)現(xiàn)對(duì)該組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)這種嵌入式的組織建制方式，黨的組織與政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了充分融合，從而使得黨不僅壟斷了權(quán)力的合法性資源，而且控制了非黨組織的組織生產(chǎn)或管理社會(huì)的權(quán)力。質(zhì)言之，黨組在非黨組織中的建構(gòu)，主要是通過(guò)嵌入機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。一方面，黨組嵌入國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，通過(guò)黨組、分黨組、黨組性質(zhì)的黨委等形式，向國(guó)家機(jī)關(guān)縱向和橫向交織延伸。另一方面，基層黨組織也嵌入了非國(guó)家政權(quán)組織，例如傳統(tǒng)的工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體，以及文聯(lián)、作協(xié)等文化組織，將其納入黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍之中。

在嵌入型邏輯之下，黨組在其所設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)中的任務(wù)是多維的，既要承上啟下，將中央和上級(jí)黨委、黨組的決策部署貫徹到所在組織，保證該組織履行好黨的意志;又要聯(lián)系左右，通過(guò)向黨委請(qǐng)示報(bào)告，來(lái)協(xié)調(diào)和處理同一地區(qū)或行業(yè)中其他非黨組織之間的關(guān)系。

（二）身份同構(gòu)性。黨組的嵌入并非是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的再造，而是與非黨組織行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的融合，即黨組的組成人員與所在組織的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)組成成員的領(lǐng)導(dǎo)身份具有高度的“同構(gòu)性”，換言之，是黨的政治精英和技術(shù)官僚精英角色的“二元重合”，這種身份的同構(gòu)性一定意義上強(qiáng)化了黨組的合法性和決策的正當(dāng)性。以國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)為例，從法律上講，黨組與其所在的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)并無(wú)直接法律關(guān)系，而是作為黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受批準(zhǔn)其設(shè)立的黨委領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)黨委負(fù)責(zé);但是，由于黨組成員的身份同構(gòu)性——黨組成員的黨內(nèi)干部身份與政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的干部身份重合——要求他們必須既要遵循黨內(nèi)法規(guī)的約束，又要按照法律法規(guī)辦事。

從邏輯上講，政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是按照法律規(guī)定的權(quán)力范圍、運(yùn)行規(guī)則構(gòu)成，本質(zhì)上是人民意志的實(shí)踐者、執(zhí)行者;而黨組是按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，并由黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)形成的黨內(nèi)組織，其代表著執(zhí)政黨的意志。雖然兩者在本質(zhì)上相統(tǒng)一，但對(duì)于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，黨組畢竟是獨(dú)立于其外部的政黨組織機(jī)構(gòu)，是政黨通過(guò)非法律授權(quán)而直接嵌入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的行為，目的是保證政黨的權(quán)威性和控制力。而身份同構(gòu)性恰恰在政治與法治的轉(zhuǎn)換之中，消弭了兩個(gè)體系之間的隔閡。當(dāng)然，黨組成員與政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員的“身份同構(gòu)”，無(wú)論在價(jià)值上還是在實(shí)踐中都沒(méi)有形成政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與黨組之間的相互吸納，兩者之間仍然包含著不同的價(jià)值理念以及運(yùn)行規(guī)則，共同保證政權(quán)機(jī)關(guān)的社會(huì)主義特征，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的統(tǒng)一。

“身份同構(gòu)”的優(yōu)勢(shì)還在于黨既可以通過(guò)法律和政策來(lái)調(diào)節(jié)政府與社會(huì)的關(guān)系，也可以通過(guò)執(zhí)政黨的政策直接調(diào)節(jié)政府與人民群眾的關(guān)系，有利于緩解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)階層快速變動(dòng)所產(chǎn)生的國(guó)家與公民之間的緊張狀態(tài)，特別是官僚組織治理所帶來(lái)的文牘主義、官僚主義等作風(fēng)問(wèn)題。比如，黨會(huì)通過(guò)意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)、開(kāi)展主題教育活動(dòng)等政治動(dòng)員，打破行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間的隔閡。同時(shí)，“身份同構(gòu)”還解決了黨組的權(quán)責(zé)統(tǒng)一問(wèn)題，即黨組在行使職務(wù)行為之時(shí)受到的黨紀(jì)國(guó)法的雙重約束，實(shí)踐了黨組“堅(jiān)持依據(jù)黨章黨規(guī)開(kāi)展工作，在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的法治精神。

（三）職權(quán)交叉性。在西方政治中，政黨通常被歸結(jié)為社會(huì)力量，其本身并不能與國(guó)家化、權(quán)力化相提并論。但是，在中國(guó)特色社會(huì)主義政黨體制下，“黨和國(guó)家”語(yǔ)境之中，“國(guó)家”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化，特別是作為通過(guò)武裝斗爭(zhēng)奪取國(guó)家政權(quán)并建構(gòu)新的國(guó)家體制而形成的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨本身就積累了大量的合法性資源，從某種意義上講，國(guó)家政權(quán)從屬于執(zhí)政黨，而且這種變化也意味著國(guó)家和政黨共同組成了完整的“公權(quán)力”。很多學(xué)者認(rèn)為，黨的權(quán)力更多應(yīng)該體現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種政治號(hào)召力、說(shuō)服力，政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是基于人民的自覺(jué)接受和信從，需要靠政黨理論的先進(jìn)性，路線、方針、政策的正確性和政黨自身的模范作用來(lái)行使，其與國(guó)家權(quán)力有著本質(zhì)區(qū)別。郭道輝把黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為社會(huì)權(quán)力的一種，將其視為一種思想政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，它是執(zhí)政黨的政治權(quán)利或者說(shuō)“潛在權(quán)力”，必須通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力。在這個(gè)意義上講，不能否認(rèn)的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中涵攝了公權(quán)力的部分屬性。

但是，這并不意味著黨與國(guó)家擁有的權(quán)力性質(zhì)、行使權(quán)力的方式相同。黨的“公權(quán)力”性質(zhì)更接近于政治性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即依靠傳統(tǒng)和慣例形成的政黨權(quán)威，通過(guò)嚴(yán)密的政黨組織體系，行使對(duì)其他機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。國(guó)家的公權(quán)力是行政權(quán)力，其運(yùn)行是通過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及有關(guān)社會(huì)組織運(yùn)用多種形式執(zhí)行國(guó)家法律、管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的過(guò)程。雖然兩種職權(quán)屬性都有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，但前者的直接作用對(duì)象是黨的組織和黨員，間接效用對(duì)象是全體社會(huì)成員;后者是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)、執(zhí)行法律規(guī)定的職權(quán)，其對(duì)象是全體社會(huì)成員，自主性主要體現(xiàn)在行政權(quán)力的自由裁量之上，同時(shí)，還有著行政救濟(jì)的程序?qū)箼?quán)力的自主性、擴(kuò)張性。

因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的“公權(quán)力”屬性也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化生成，即在國(guó)家權(quán)力體系之外形成了一整套配套的權(quán)力體系，并將其融入國(guó)家權(quán)力體系之中。這種具有整體屬性的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，必須具備一定的實(shí)現(xiàn)路徑，將“整體性權(quán)力”轉(zhuǎn)化為具體職權(quán)，即將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行權(quán)。這一路徑就體現(xiàn)為“轉(zhuǎn)化器”的黨組制度。具體到黨組來(lái)說(shuō)，黨組本身并沒(méi)有特定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來(lái)源不同于黨委——黨內(nèi)民主選舉賦權(quán)并經(jīng)由黨員代表肯認(rèn)，而是黨委的直接授權(quán)?！稐l例》規(guī)定黨組的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)由黨中央或者本級(jí)地方黨委審批，黨組討論和決定本單位的重大事項(xiàng)。從本質(zhì)上看，該授權(quán)是基于黨的組織內(nèi)部分工形成的，并不是法律的授權(quán)行為，從這個(gè)意義上講，黨組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是政治性的，而非行政性的，但是由于組織嵌入和身份同構(gòu)，黨組與行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了該機(jī)關(guān)的“公權(quán)力”，事實(shí)上，由于無(wú)法嚴(yán)格界分，兩者之間的職權(quán)呈現(xiàn)出交叉狀態(tài)。

綜上，通過(guò)組織嵌入性、身份同構(gòu)性、職權(quán)交叉性，黨組順利將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)行為通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力，變?yōu)榫哂衅毡榧s束力的規(guī)范行為。這一過(guò)程也完成了黨的角色轉(zhuǎn)換：一方面，將黨的權(quán)威融入到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)的黨組織和黨員實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的實(shí)際控制;另一方面，在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之外，為其源源不斷提供意識(shí)形態(tài)資源、政策路線指引等，從而實(shí)現(xiàn)黨與國(guó)家意志的高度統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。與此同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)在決定重大問(wèn)題時(shí)，黨組向黨委進(jìn)行報(bào)告并征求意見(jiàn)后實(shí)施，也保證了黨對(duì)國(guó)家事務(wù)決策權(quán)的控制。黨組的設(shè)置如同法律審查的“前置程序”，這種“前置程序”解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之間的銜接問(wèn)題，也解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家機(jī)關(guān)的行政權(quán)之間的沖突問(wèn)題?！爸泄膊⑽赐耆〈鷩?guó)家組織，而是使國(guó)家組織的存在更加有助于自身功能的發(fā)揮。這既有社會(huì)主義國(guó)家的一般特征，也有中國(guó)自己的特點(diǎn)”。換言之，就是黨在非黨組織內(nèi)部嵌入了一套與國(guó)家機(jī)關(guān)相配套的組織系統(tǒng)——黨組，這套系統(tǒng)運(yùn)用有形（組織機(jī)構(gòu)）與無(wú)形（意識(shí)形態(tài)）相結(jié)合的方式，牢牢掌握了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，形成了“以黨領(lǐng)政”的有效模式。

三 實(shí)踐要求

作為承載著黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政雙重功能的特殊制度形態(tài)，黨組制度的運(yùn)行既要避免“黨政不分”“一元化”的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，也不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)“黨政分開(kāi)”“二元分離”，而是要在把握制度邏輯的基礎(chǔ)之上，把依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政結(jié)合起來(lái)，把提高政治能力和領(lǐng)導(dǎo)水平結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

（一）必須堅(jiān)持法治精神，把依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政結(jié)合起來(lái)。法治是治國(guó)理政的基本方式，歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，黨組制度設(shè)立目的之一就是為了解決好政治與法治關(guān)系的問(wèn)題，《條例》對(duì)此有著明確的規(guī)定。實(shí)踐中，首先，要深刻理解“全面領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵。目前，有的同志認(rèn)為黨組實(shí)施“全面領(lǐng)導(dǎo)”就是“黨管一切”，對(duì)本部門、本單位行政事務(wù)進(jìn)行全面管理;也有同志認(rèn)為黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”還是停留在對(duì)黨的建設(shè)、人事管理等方面，不能直接干涉本組織的業(yè)務(wù)內(nèi)容，這兩種認(rèn)識(shí)都背離了黨組制度的設(shè)立初衷。一方面，在現(xiàn)代治理?xiàng)l件下，行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、群團(tuán)組織等各類組織的專業(yè)性、復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，黨組不可能事無(wú)巨細(xì)地管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面事務(wù)，而是要發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，通過(guò)意識(shí)形態(tài)、政治錄用等方式，把黨的路線方針政策落實(shí)到行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的具體實(shí)踐之中。另一方面，黨組對(duì)本單位的“全面領(lǐng)導(dǎo)”，絕不是僅限于要做好政治、思想和組織工作，而是要在重大事項(xiàng)方面，發(fā)揮好“前置程序”作用，做好重大決策、重大業(yè)務(wù)的政治評(píng)估、政治監(jiān)督。比如，國(guó)家機(jī)關(guān)黨組要貫徹黨委的政治意圖、履行政治錄用功能、研究本單位本部門重要政策舉措、及時(shí)向黨委報(bào)告工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，監(jiān)督本單位權(quán)力運(yùn)行情況等;國(guó)有企業(yè)黨組還要對(duì)事關(guān)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向等全局性的事務(wù)進(jìn)行政治評(píng)估，評(píng)估即將上馬的重要項(xiàng)目、重要投資，能否落實(shí)黨中央的新發(fā)展理念、有沒(méi)有維護(hù)人民群眾的根本利益等。因此，黨組的“全面領(lǐng)導(dǎo)”并非“無(wú)限領(lǐng)導(dǎo)”，而是必須嚴(yán)格對(duì)標(biāo)《條例》列舉的十二個(gè)重大事項(xiàng)，推動(dòng)黨的主張、決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)。其次，要厘清黨組的權(quán)力邊界。《條例》列舉的黨組職責(zé)較為籠統(tǒng)，比如除按照《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》規(guī)定，干部任免是黨組較為明確的職責(zé)之外，什么是重大決策、什么是重要項(xiàng)目、什么是大額資金使用，往往難以明確劃分。實(shí)踐中，一些應(yīng)該由集體討論的重大問(wèn)題，仍由黨組書(shū)記或分管業(yè)務(wù)的黨組成員個(gè)人決定;而一些黨組書(shū)記或分管業(yè)務(wù)的黨組成員職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，卻拿到領(lǐng)導(dǎo)集體的會(huì)議上去討論。黨政模糊的權(quán)力界限有可能會(huì)導(dǎo)致兩種傾向：一是黨組研究事項(xiàng)過(guò)于瑣碎，容易陷入具體的行政事務(wù)之中，難免會(huì)有“以黨代政”之嫌;二是黨組對(duì)具體的業(yè)務(wù)不管不問(wèn)，其制度功能勢(shì)必有弱化趨勢(shì)，容易產(chǎn)生“以政代黨”的現(xiàn)象。此外，實(shí)踐中某項(xiàng)工作是否交由黨組會(huì)討論決定，通常有兩個(gè)渠道：一是由分管某項(xiàng)業(yè)務(wù)的黨組成員建議，二是由黨組書(shū)記提出，這就給權(quán)力行使留下了較大自由裁量空間。因此，黨組應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本單位實(shí)際，明確黨組權(quán)力事項(xiàng)的清單，在具體操作過(guò)程中，還必須充分征求干部職工意見(jiàn)，同時(shí)報(bào)同級(jí)黨委法規(guī)部門審查備案。再次，要逐步將黨組的職權(quán)納入非黨組織的章程之中，健全黨對(duì)這些組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定，推動(dòng)黨組職權(quán)的法定化、規(guī)范化。同時(shí)，要提高黨組組成人員特別是“一把手”的法治意識(shí)、法治思維和法治能力。

此外，還有一種比較流行的觀點(diǎn)，主張將國(guó)家機(jī)關(guān)黨組書(shū)記與行政正職分設(shè)，并認(rèn)為其有利于黨政權(quán)力制約，讓黨組書(shū)記專心于黨的建設(shè)、干部隊(duì)伍管理以及對(duì)行政工作的監(jiān)督。在實(shí)踐中，各級(jí)地方政府部門黨政分設(shè)的情況不少，但大多是出于安排干部的考慮。但是，如果實(shí)行黨政正職“分設(shè)”，違背了黨組制度的初衷，黨組是由行政領(lǐng)導(dǎo)成員中的黨員組成，即成為黨組書(shū)記首先必須是行政首長(zhǎng)，不能搞所謂的“黨政制衡”，即使是“黨政分設(shè)”也只是為了某一階段改革所采取的臨時(shí)過(guò)渡措施，不利于提高行政效率，容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，也不利于班子團(tuán)結(jié)。

（二）必須加強(qiáng)和完善組織建設(shè)，健全黨組對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定。組織建設(shè)是黨組發(fā)揮作用的基礎(chǔ)所在。在《條例》頒布之前，有關(guān)黨組的規(guī)定較為籠統(tǒng)，只有黨章所列舉的幾條原則性規(guī)定，由于缺乏可操作性的規(guī)范指導(dǎo)，導(dǎo)致各地的做法千差萬(wàn)別。為了加強(qiáng)黨組制度的可操作性和統(tǒng)一性，《條例》將黨組的組織建設(shè)作為重點(diǎn)，采取列舉形式，規(guī)定了六類應(yīng)當(dāng)設(shè)立、兩類可以設(shè)立以及七類不設(shè)立黨組的情形，將實(shí)踐中遇到的新情況或者存在爭(zhēng)議的情形明確化、規(guī)范化，同時(shí)，對(duì)黨組組成人員的構(gòu)成、職責(zé)等作了具體規(guī)范。實(shí)踐中，既要按照“應(yīng)設(shè)盡設(shè)”的原則，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)不缺位，又要防止黨組設(shè)置的盲目擴(kuò)大，從而削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。其中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置的情形需要重點(diǎn)把握兩類：一是關(guān)于縣級(jí)以上政府設(shè)立的有關(guān)管委會(huì)的工作部門。改革開(kāi)放以來(lái)，各地縣級(jí)以上政府設(shè)立了大量的開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)和工業(yè)園區(qū)，通常情況下都設(shè)置了管委會(huì)，這些管委會(huì)大部分設(shè)立了黨工委，少數(shù)較小的園區(qū)設(shè)立了黨組?！稐l例》沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范管委會(huì)是否設(shè)置黨組問(wèn)題，但明確要求這些管委會(huì)的工作部門都需要設(shè)立黨組，比如成都高新區(qū)管委會(huì)發(fā)展規(guī)劃局、蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)金融管理服務(wù)局等部門，都需要設(shè)立黨組。二是關(guān)于市級(jí)以上人大常委會(huì)、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，各地對(duì)人大常委會(huì)、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)黨組的設(shè)置不統(tǒng)一，有的地方以辦公廳（室）黨組代替機(jī)關(guān)黨組。《條例》針對(duì)這些情況，統(tǒng)一規(guī)定了市級(jí)以上的人大常委會(huì)、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)必須設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，不再設(shè)立辦公廳（室）黨組。不設(shè)立黨組的情形需要重點(diǎn)把握四類：一是關(guān)于黨政合署辦公機(jī)構(gòu)。黨政合署辦公既是一種黨政機(jī)關(guān)組織編制形式，也是黨領(lǐng)導(dǎo)政府的一種工作方式。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》相關(guān)規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。因此，黨政合署辦公之后，其直接接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有必要設(shè)立黨組。比如，北京市各區(qū)委的社會(huì)工作委員會(huì)與區(qū)民政局合署辦公之后，民政局不再設(shè)立黨組。二是關(guān)于由黨的機(jī)關(guān)代管或者管理等并納入黨的機(jī)關(guān)序列的機(jī)構(gòu)。是指由黨的機(jī)關(guān)作為主管部門管理的，負(fù)責(zé)黨委、政府特定業(yè)務(wù)，并行使管理職能的機(jī)關(guān)，其具有相對(duì)獨(dú)立性，能獨(dú)立開(kāi)展日常業(yè)務(wù)工作的機(jī)構(gòu)。比如，2018年3月，根據(jù)中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，由中宣部管理的國(guó)家電影局，就沒(méi)有設(shè)立黨組。三是關(guān)于共青團(tuán)組織。在共青團(tuán)設(shè)置黨組，各地認(rèn)識(shí)不同、做法不一。比如，2005年，中共福建省委出臺(tái)《關(guān)于在新的發(fā)展階段加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》，規(guī)定省級(jí)工青婦組織都要設(shè)立黨組，市、縣（市、區(qū)）工青婦組織有條件的原則上要設(shè)立黨組。為了落實(shí)《黨章》精神，統(tǒng)一各地的做法，《條例》明確規(guī)定了共青團(tuán)不在黨組設(shè)立范圍之內(nèi)。四是關(guān)于社會(huì)組織。實(shí)踐中，社會(huì)組織中設(shè)立黨組尚存爭(zhēng)議，《條例》規(guī)定了全國(guó)性社會(huì)組織經(jīng)過(guò)黨中央批準(zhǔn)可以設(shè)立黨組，地方社會(huì)組織中一般不設(shè)立黨組。在社會(huì)組織中建立黨組至少會(huì)存在兩個(gè)不利因素：一是組織行政化、官僚化問(wèn)題，不利于社會(huì)組織的扁平化管理;二是組織的社會(huì)屬性可能會(huì)式微。社會(huì)的快速發(fā)展，不可能也沒(méi)必要再將所有的社會(huì)組織納入黨和國(guó)家的體系之中，形成更多的“官辦團(tuán)體”。因此，無(wú)需再傾向于通過(guò)簡(jiǎn)單的外部嵌入的強(qiáng)力手段來(lái)吸納和整合社會(huì)組織，可以探尋通過(guò)公民需求與執(zhí)政黨需求契合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的吸納，從而更好地治理社會(huì)。

（三）必須堅(jiān)持民主集中制，優(yōu)化黨組議事規(guī)則、規(guī)范決策程序，提高黨組決策的民主性、科學(xué)性。從政治過(guò)程來(lái)看，民主集中制主要體現(xiàn)在黨組織的決策過(guò)程中，毛澤東認(rèn)為，“沒(méi)有民主，不可能有正確的集中，因?yàn)榇蠹乙庖?jiàn)分歧，沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，集中制就建立不起來(lái)。什么叫集中？首先是要集中正確的意見(jiàn)?！瓫](méi)有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。我們的集中制，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制……在黨委會(huì)內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制”。實(shí)踐中，黨組的集體領(lǐng)導(dǎo)時(shí)容易出現(xiàn)名為集體領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)際上個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算，名為集體負(fù)責(zé)、實(shí)際上無(wú)人負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。這就要求，一方面，凡屬黨組職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)特別是對(duì)工作中的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照少數(shù)服從多數(shù)原則，由黨組成員集體討論，民主決策;另一方面，在日常行政事務(wù)管理中，由行政首長(zhǎng)全權(quán)處理，獨(dú)立負(fù)責(zé)，提高行政效率。因此，必須通過(guò)完善議事規(guī)則、規(guī)范決策程序，來(lái)保證黨組正確執(zhí)行民主集中制，提高權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)性和決策的科學(xué)性。具體來(lái)說(shuō)，首先，要提高會(huì)議的規(guī)范性、程序性和透明性，明確黨組會(huì)議研究議題的提出和確定、討論的程序、表決的方式，建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)定期溝通協(xié)商機(jī)制，重要事項(xiàng)決策前要先進(jìn)行溝通之后達(dá)成共識(shí)。特別是黨組會(huì)在討論決定重大問(wèn)題之前，要有會(huì)前的充分醞釀階段，切勿進(jìn)行“表態(tài)式”的表決以及“臨時(shí)動(dòng)議”。其次，要擴(kuò)大決策的民主性，黨組會(huì)議可邀請(qǐng)本單位黨代表或者支部書(shū)記列席，討論涉及公共利益的重大事項(xiàng)，還應(yīng)該廣泛邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、市民代表、涉及利益主體代表等人員列席旁聽(tīng)。再次，要健全黨組權(quán)力運(yùn)行情況公開(kāi)機(jī)制，嚴(yán)格按照《黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，公開(kāi)黨組貫徹落實(shí)黨的基本理論、路線、方針、政策情況，履行本部門、本單位職能情況，以及加強(qiáng)本部門、本單位黨建工作等情況。最后，要嚴(yán)格落實(shí)人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度，黨組在出臺(tái)重大決策和決定重大事項(xiàng)之前，必須報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委并提出是否提交人大討論的意見(jiàn)。經(jīng)黨委研究討論，認(rèn)為涉及到地區(qū)性重大事項(xiàng)、重大政策的，必須以人大常委會(huì)黨組的名義提交人大及其常委會(huì)討論決定。

亨廷頓認(rèn)為“共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)對(duì)現(xiàn)代政治的特殊貢獻(xiàn)，不表現(xiàn)為它能進(jìn)行革命和摧毀即存的政治制度，而表現(xiàn)為它能精心組織和創(chuàng)建新的政治制度?！?/p>

在現(xiàn)代政治的條件下，絕大多數(shù)國(guó)家都是依靠政黨支撐社會(huì)發(fā)展。而在社會(huì)主義國(guó)家，政黨不僅推動(dòng)著社會(huì)發(fā)展，而且塑造著國(guó)家和社會(huì)形態(tài)。中國(guó)的改革開(kāi)放之前與之后的實(shí)踐表明，“黨強(qiáng)”的關(guān)鍵不在于黨對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治力，而在于對(duì)社會(huì)的整合力，這個(gè)整合力既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，也包括黨的執(zhí)政能力。黨的執(zhí)政能力不是抽象的，而是具體的，是依靠黨提出的先進(jìn)執(zhí)政理念、執(zhí)政綱領(lǐng)，并通過(guò)黨的各類組織滲透到國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)方面，從而推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展。在這個(gè)具體實(shí)踐之中，在非黨組織設(shè)立黨組是極具特色的黨內(nèi)組織形式，其在黨與國(guó)家、社會(huì)之間建立的聯(lián)結(jié)，直接體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。特別是在傳統(tǒng)的“執(zhí)政能力”向“治國(guó)理政能力”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換的進(jìn)程之中，必須加強(qiáng)和完善黨組制度，深入發(fā)掘制度本身存在的深厚價(jià)值，發(fā)揮好其在管黨治黨、治國(guó)理政中的重要作用。當(dāng)然，黨組制度作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的特殊存在，其承載的政治意義、法治意義十分豐富，還需要后續(xù)的進(jìn)一步深入研究。

【責(zé)任編輯 龔桂明】