張大龍

摘 要：美國實施的制造業(yè)回流政策務(wù)實性強、針對性明顯，注重現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)及短期利益。在該政策的推動下，美國制造業(yè)企業(yè)回流及就業(yè)崗位實現(xiàn)了雙增加，而回流的企業(yè)技術(shù)和行業(yè)分布也較為均衡，可以說實現(xiàn)了最初的政策預(yù)期。美國制造業(yè)回流政策削弱了中國勞動密集型產(chǎn)品的出口競爭力和出口產(chǎn)品技術(shù)外溢效應(yīng)，惡化了中國產(chǎn)品出口環(huán)境，并在一定程度上影響了新一輪中國外貿(mào)格局構(gòu)建。為此，中國應(yīng)該繼續(xù)加強“一帶一路”戰(zhàn)略，構(gòu)建沿線大市場;強化技術(shù)自主創(chuàng)新能力，推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級;維護多邊貿(mào)易體制，強化與貿(mào)易伙伴的機制對接。

關(guān)鍵詞：美國;制造業(yè)回流政策;中國出口貿(mào)易;貿(mào)易保護主義

美國制造業(yè)回流政策，指的是特朗普上臺之后，出臺系列的貿(mào)易、移民、教育、能源、稅收、貨幣、投資等方面的措施來促進“制造業(yè)及就業(yè)機會回歸美國”，以解決美國制造業(yè)空心化問題的綜合經(jīng)貿(mào)政策。特別是2018年11月30日達成的《美墨加協(xié)定》更是在原產(chǎn)地規(guī)則中確立了北美制造業(yè)價值鏈含量，進而對全球制造業(yè)分工和貿(mào)易帶來了巨大影響，試圖重構(gòu)全球貿(mào)易格局。對于中國而言，在中美貿(mào)易摩擦走向不明的情況下，美國制造業(yè)回流政策無疑會加速中美兩國在制造業(yè)領(lǐng)域的競爭，對制造業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)也會產(chǎn)生較大波及。因此，分析美國制造業(yè)回流的政策特點及效應(yīng)，能夠更好地分析其對中國出口的影響，進而有助于中國針對性調(diào)整自身的出口貿(mào)易政策，將其對中國貿(mào)易的影響降至最低。

一、美國制造業(yè)回流政策的特點及效應(yīng)

（一）特點

1.務(wù)實性強，注重短期利益。制造業(yè)回流政策并不是特朗普政府提出來的，實際上在奧巴馬執(zhí)政時期，就開始著手推動美國再工業(yè)化以及制造業(yè)回流，并相繼出臺了系列政策，如《重振美國制造業(yè)政策框架》等。奧巴馬時代提出的制造業(yè)回流主要是指向新興產(chǎn)業(yè)及高科技產(chǎn)業(yè)的回歸，確保美國在新一輪科技革命中占據(jù)主導(dǎo)地位，同時將東南亞、北美等國家納入到美國新型制造業(yè)分工體系中?？陀^看，奧巴馬政府出臺的重振美國制造業(yè)的政策，止住了當時制造業(yè)產(chǎn)值在GDP總值中下降的局面，也推動了美國國內(nèi)就業(yè)機會的增加。但是，奧巴馬的再工業(yè)化計劃并未實現(xiàn)預(yù)期的目標，當時提出的搶占新一輪科技革命的制高點具有前瞻性眼光，然而那時新技術(shù)尚處于孕育階段，投資者對新技術(shù)的應(yīng)用存有顧慮，未能帶動相關(guān)領(lǐng)域的投資增長。特朗普執(zhí)政后，正是看到了奧巴馬政府制造業(yè)回流計劃的弊端，對該政策進行了大膽的調(diào)整，圍繞“讓美國人重新就業(yè)”這一目標來推動傳統(tǒng)制造業(yè)的回流，而不是強占高科技產(chǎn)業(yè)的制高點。從某種意義上看，特朗普政府的政策更加務(wù)實，也更加直接，回流的重心從扶持高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向了能夠直接增加美國人就業(yè)崗位的傳統(tǒng)制造業(yè)，如汽車、能源、鋼鐵、服裝紡織業(yè)等。而這些產(chǎn)業(yè)恰是中國出口貿(mào)易的傳統(tǒng)領(lǐng)域，美國提出制造業(yè)回流政策對中國出口貿(mào)易限制的針對性較強。

2.政策指向性強，側(cè)重于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)體系。相較于奧巴馬政府的政策，特朗普的制造業(yè)回流政策更為直接，通過大幅度削減高科技研發(fā)經(jīng)費，采取務(wù)實措施來鼓勵美國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體而言：一是移民政策開始緊縮，減少移民特別是東南亞及拉美地區(qū)移民對美國人就業(yè)機會的搶占。二是通過大幅度減稅政策吸引美國制造業(yè)企業(yè)回歸美國建廠。特朗普政府將企業(yè)所得稅從35%降到15%，將個人所得稅從35%降到10%，大幅度減稅將美國企業(yè)及個體勞動者的稅負大為減輕，另外還廢除了遺產(chǎn)稅、醫(yī)保稅等傳統(tǒng)稅種，讓更多的中下層民眾受惠。三是通過擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來增加民眾的就業(yè)機會。聯(lián)邦政府在其權(quán)限內(nèi)通過PPP模式對屬于聯(lián)邦政府管轄范圍內(nèi)的高速公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施進行升級;鼓勵私人投資建設(shè)收費高速公路，并對私人投資企業(yè)實施免稅政策。四是加大油氣資源開采，改革能源政策，退出《巴黎協(xié)定》，藉此增加就業(yè)崗位。五是加大職業(yè)教育改革力度，通過聯(lián)邦撥款援助的方式來提高社區(qū)學院辦學經(jīng)費，強化職業(yè)培訓的價值。六是實施貿(mào)易保護主義政策，加強關(guān)稅保護并通過雙邊、區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定談判來為美國爭取利益。

（二）效應(yīng)

1.回歸的企業(yè)數(shù)量與就業(yè)崗位同時增加。美國政府統(tǒng)計顯示，從2017年以來，美國制造業(yè)企業(yè)回歸本土的數(shù)量處于不斷上漲態(tài)勢。2016年回歸的制造業(yè)企業(yè)僅為16家，到2017年底就增加到210家，到2018年底增加到300家，到2019年7月增加到420家。隨著制造業(yè)企業(yè)的回歸，美國利用外資的數(shù)額也在不斷增長，從2008年金融危機以來美國的外資處于凈流出狀態(tài)，到2015年才有所好轉(zhuǎn)，到2018年FDI就呈凈流入狀態(tài)?？梢姡绹圃鞓I(yè)回流政策的效果極為明顯。制造業(yè)企業(yè)的回歸也直接帶動了社會就業(yè)崗位的增加。實際上從2009年奧巴馬政府提出制造業(yè)回歸政策之后，社會就業(yè)崗位就開始慢慢增加，然而2014-2015年制造業(yè)帶走的崗位和回歸后提供的崗位基本持平。從2017年之后制造業(yè)回歸后提供的崗位開始反超制造業(yè)流失帶走的崗位，2018年社會就業(yè)崗位實際增加250萬個，是1970年以來美國就業(yè)崗位增加最多的一年，進入2019年社會就業(yè)崗位增加的趨勢還在延續(xù)，但增速有所放緩。

2.回歸企業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)日趨平衡。按照美國國家科學基金會的分類標準，如果按照企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品技術(shù)含量劃分，美國回流的制造業(yè)以及外國直接投資企業(yè)可以分為高端、中高端、中低端和低端四個層次。從2016-2018年的數(shù)據(jù)看，低端企業(yè)回歸的比例最大，達到了30%，中高端企業(yè)占比27%，中低端企業(yè)占比28%，高端制造業(yè)的比例僅為15%。如果從外國直接投資的企業(yè)看，占比最高的是中高端企業(yè)，比例達到了45%，其次是中低端、低端和高端。如果將回流的制造業(yè)和外國直接投資企業(yè)進行平衡，比例最高的依然是中高端企業(yè)。從就業(yè)崗位增加的比例看，中高端企業(yè)的就業(yè)崗位增加最多。如果再將企業(yè)技術(shù)簡化為高端和低端兩種，回流企業(yè)中，低端比例最高達到了60%，實際上特朗普政府的制造業(yè)回流政策基本達到了預(yù)期。因此，美國吸引制造業(yè)回流，注重回歸企業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)的平衡，如此就可以在一定程度上平衡中美的貿(mào)易逆差以及更大程度地促進就業(yè)。美國近幾年服裝紡織、塑料等行業(yè)的產(chǎn)品大量出口就是明證。

3.回歸企業(yè)的行業(yè)構(gòu)成日趨平衡。從前文的回歸企業(yè)技術(shù)分布看，高端企業(yè)和低端企業(yè)大致平衡，這就表明回歸企業(yè)的行業(yè)分布也比較均衡。從回歸企業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)看，2016-2018年排在前10位的行業(yè)分布是交通運輸設(shè)備制造、電氣制造、塑料/橡膠、金屬制造、計算機/電子、服裝紡織、化學化工、機械、造紙、家具制造。在這10大行業(yè)中，技術(shù)密集型行業(yè)占到了三種，資本密集型產(chǎn)業(yè)占到了三種，勞動密集型行業(yè)占到了四種?？梢?，回流的制造業(yè)既有技術(shù)含量高的行業(yè)，也有勞動密集型的行業(yè)，如此確保各個階層的就業(yè)崗位均能夠有所增加。

二、美國制造業(yè)回流政策對中國出口的影響

（一）削弱了中國勞動密集型產(chǎn)品的出口競爭力

長期以來，中國勞動力成本較低，勞動密集型產(chǎn)品是中國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，在全球市場具有較強的競爭力。在2004年的時候中國勞動密集型產(chǎn)業(yè)的成本競爭力為13.4%，然而到了2018年這一指數(shù)降為2.1%。預(yù)計到2020年，美國可能會重回勞動密集型產(chǎn)業(yè)全球競爭力首位。美國商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，美國跨國企業(yè)在海外設(shè)立的分支機構(gòu)特別是中國設(shè)立的分支機構(gòu)，其人均創(chuàng)造的增加值要高于美國母公司的30%，然而在特朗普政府大幅度減稅之后，在中國的分支機構(gòu)與美國母公司人均創(chuàng)造之基本持平。換言之，美國通過制造業(yè)回流政策之后，中美制造業(yè)的成本基本持平。正是因為如此，當前越來越多的中國制造業(yè)企業(yè)也開始加大了在美國直接投資的力度，2017-2018年，中國普通消費品企業(yè)在美國的直接投資超過了100億美元，而在2014- 2015年間這一數(shù)據(jù)還不足10億美元。這就表明，中國制造業(yè)尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力大幅度下降，在生產(chǎn)成本基本持平的情況下，因為美國與更多的國家達成了自由貿(mào)易協(xié)定，中國勞動密集型產(chǎn)品的國際市場空間必然會日漸縮小。數(shù)據(jù)也證明了這一點，2017-2018年中國勞動密集型產(chǎn)品出口分別下降了2.4%和2.6%。

（二）削弱了中國產(chǎn)品出口的技術(shù)溢出效應(yīng)

中國中低端制造業(yè)的產(chǎn)品在國際市場上不僅具有價格優(yōu)勢，還具有技術(shù)溢出效應(yīng)，在廣大發(fā)展中國家深受歡迎。美國通過制造業(yè)回流政策，將改變中國制造業(yè)的貿(mào)易供應(yīng)鏈，直接帶動了美資以及其他外資研發(fā)中心的轉(zhuǎn)移，進而削弱了中國出口產(chǎn)品的技術(shù)溢出效應(yīng)。同時，美國政府在吸引美國制造業(yè)回流過程中，實際上已經(jīng)將中國視為其潛在的競爭對手，將會加大對中國資本輸出的限制和高技術(shù)出口的封鎖力度。美國2018年6月出臺的《外國投資風險評估現(xiàn)代法案》就將中國列入了“特別關(guān)注的國家”行列，加大了對中國資本在美國投資的審查力度。中國資本輸出與出口貿(mào)易是聯(lián)系在一起，通過加強在海外的并購進而獲得先進技術(shù)，將技術(shù)轉(zhuǎn)移至國內(nèi)來提升中國出口產(chǎn)品競爭力，在大量出口的情況下帶動技術(shù)外溢的效果。然而美國對中國投資的限制，制約了中國資本技術(shù)尋求的力度，削弱了中國出口產(chǎn)品的技術(shù)外溢優(yōu)勢，也就削弱了中國出口產(chǎn)品的競爭力。

（三）惡化了中國出口貿(mào)易環(huán)境

首先，貿(mào)易保護主義是美國制造業(yè)回流政策的一部分。從2018年至今，中美貿(mào)易摩擦在不斷加劇，頻頻對中國輸美商品發(fā)起各類調(diào)查，最終通過關(guān)稅保護措施對中國出口商品征收高昂關(guān)稅。美國這樣做的直接目的就是減少中國商品對美出口，減少貿(mào)易逆差，實際上則是打擊中國中低端產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。其次，美國制造業(yè)的回流，必然會增加美國國內(nèi)的產(chǎn)品供應(yīng)量，客觀上也減少了對中國產(chǎn)品的需求。再次，美國制造業(yè)回流政策對“中國制造2025計劃”具有較強的針對性?！爸袊圃?025計劃”旨在提升中國中高端制造業(yè)的國際競爭力，提升中國出口產(chǎn)品的品質(zhì)和形象。在奧巴馬執(zhí)政期間，當時的美國將中國排除在TPP和TTIP之外，進而達到遏制中國的目的。在奧巴馬政策框架下，中國并不會面臨來自于美國的直接競爭，主要是防止美國產(chǎn)品對東南亞市場的蠶食，中國制造所受到的沖擊較小。然而如今美國的制造業(yè)回流政策直接針對“中國制造2025計劃”，美國試圖在全球市場與中國出口商品開展競爭，勢必會大大惡化中國出口貿(mào)易的環(huán)境。

（四）影響中國新一輪外貿(mào)格局的建立

自從2008年國際金融危機爆發(fā)，中國政府審時度勢，結(jié)合中國經(jīng)濟發(fā)展實際狀況，于2013年提出了“一帶一路”戰(zhàn)略，目的就是強化中國制造業(yè)企業(yè)主導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的地位，提升中國企業(yè)參與全球貿(mào)易的競爭力，為中國外貿(mào)格局構(gòu)建創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。但美國通過制造業(yè)回流政策，不僅擠壓了中國產(chǎn)品在國際市場上的地位，還對中國制造業(yè)形成了擠壓效應(yīng)，直接破壞了中國外貿(mào)格局構(gòu)建的計劃。雖然美國推出了TPP，然而CPTPP生效后依然為美國預(yù)留了重返的空間。同時美國正在加緊推進區(qū)域、雙邊自貿(mào)協(xié)定進程，對中國外貿(mào)格局形成了新一輪的遏制。具體看：第一，《美墨加協(xié)定》針對中國的原產(chǎn)地規(guī)則、國有企業(yè)規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)條款必然會對中國產(chǎn)品出口加拿大、墨西哥造成不利影響。第二，重新修訂的《韓美FTA》大大提高了韓國從美國進口農(nóng)產(chǎn)品的配額，必然會影響中國農(nóng)產(chǎn)品對韓出口。第三，美國推行的“印太戰(zhàn)略”將中國排除在外，會影響亞太自由貿(mào)易協(xié)定的談判進程。在美國“印太戰(zhàn)略”的直接干預(yù)下，2019年6月，東盟各國達成了《東盟印太展望》，認同美國主導(dǎo)的“印太”格局，將直接削弱東盟這個中國傳統(tǒng)出口市場對中國產(chǎn)品的依賴度。

三、中國應(yīng)對美國制造業(yè)回流政策的現(xiàn)實策略

（一）繼續(xù)深化“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，鞏固與沿線國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系

面對美國制造業(yè)回歸帶來的沖擊，中國必須要抓住“一帶一路”沿線各國的市場。中國與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易額在不斷上升，是中國開辟新市場的一個良好開端。2018年中國外貿(mào)進出口總額達到了4.7萬億美元，比2017年增長13.1%，其中與“一帶一路”沿線國家的進出口總額達到了1.3萬億美元，比2017年增長了16.4%，高于中國外貿(mào)進出口平均增幅3.3%，這就充分說明了中國“一帶一路”戰(zhàn)略是極具活力的，并惠及了沿線國家。2019年3月，美國著名智庫——全球發(fā)展中心研究預(yù)測，2019年中國與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易總額將比2018年增長1200億美元，這個增長數(shù)占到了全球貿(mào)易總額的0.3%?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略并不是中國的擴張主義，其聚焦于政策、基礎(chǔ)設(shè)施、民心、貿(mào)易、資金等五個方面的互通?！耙粠б宦贰毖鼐€國家是個巨大市場，在中國出口環(huán)境日漸惡化的情況下，要繼續(xù)加大對這些國家的直接投資，大力推進商品貿(mào)易進出口。而中國商品和技術(shù)在“一帶一路”沿線國家具備一定的競爭優(yōu)勢，中國要充分利用好這個大市場，加強與沿線國家的政策銜接，構(gòu)建雙贏互惠的貿(mào)易投資體系。

（二）維護多邊貿(mào)易體制，強化與貿(mào)易伙伴之間的機制對接

第一，中國要繼續(xù)支持和維護WTO多邊貿(mào)易體制，堅定支持WTO改革。WTO主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體制的原則是堅持平等性、互利性、非歧視性、自由競爭性。在這個多邊貿(mào)易體系下，發(fā)達國家是其受益者，但也面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致本國產(chǎn)業(yè)空心化的風險。美國也意識到這個問題，通過推行貿(mào)易保護主義來吸引產(chǎn)業(yè)回流。但事實上，發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是其在全球價值鏈分工體系上升的表現(xiàn)，并不會削弱其利益。中國作為全球最大的發(fā)展中國家，要堅定維護多邊貿(mào)易體制，與歐盟、日本等發(fā)達經(jīng)濟體加強溝通協(xié)商，推進WTO改革。同時中國要進一步完善國內(nèi)貿(mào)易環(huán)境，放寬市場準入，完善貿(mào)易營商環(huán)境，從國際、多邊、雙邊、區(qū)際、國內(nèi)等五個角度全面擴大開放，降低貿(mào)易投資壁壘，加速自由貿(mào)易協(xié)定談判，對已有的自由貿(mào)易協(xié)定進行升級或擴容。第二，中國要加強與貿(mào)易伙伴之間的機制對接，推進貿(mào)易的暢通發(fā)展。貿(mào)易暢通是減少貿(mào)易成本的基礎(chǔ)，也是確?；ダ糙A的條件，更是國際社會的基本準則。因此，中國作為全球第二大經(jīng)濟體要繼續(xù)加強與各國經(jīng)貿(mào)政策之間的銜接，構(gòu)建暢通的自由貿(mào)易體系，惠及全球經(jīng)濟。截至2019年6月，中國目前已經(jīng)與85個國家簽訂了貿(mào)易暢通協(xié)定，與54個國家簽訂了稅收合作協(xié)定，與全球600個港口有航運聯(lián)系，并參與了42個國家的港口投資和建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施暢通基本上能夠覆蓋全球海域。在這種情況下，中國要以WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》為基礎(chǔ)，加強與貿(mào)易伙伴特別是“一帶一路”沿線國家的海關(guān)、稅務(wù)、交通、資金結(jié)算等標準上的銜接，大力促進投資貿(mào)易的便利化、自由化。

（三）堅持推進自主科技創(chuàng)新，加速制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級

美國制造業(yè)回流政策的經(jīng)濟效應(yīng)表明，美國制造業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)極為均衡，高端制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新力依然是位居全球前列，中美制造業(yè)之間的差異依然明顯。改革開放40多年來，中國憑借著廉價勞動力和巨大市場，一躍成為世界工廠，在全球價值鏈中處于中低端位置。但企業(yè)的科技創(chuàng)新能力不足，已有的創(chuàng)新僅限于應(yīng)用創(chuàng)新，實際就是模仿創(chuàng)新，而基礎(chǔ)研究則是中國企業(yè)的短板。中國政府也意識到這個問題，出臺了“中國制造2025計劃”，大力推進基礎(chǔ)應(yīng)用創(chuàng)新，重視基礎(chǔ)研究在科技創(chuàng)新中的地位。然而美國看到了中國人對自身科技創(chuàng)新的認識，對“中國制造2025計劃”加以遏制，“中興事件”就是縮影。美國無疑是全球科技創(chuàng)新能力最強的國家，如果我們無法推進基礎(chǔ)應(yīng)用研究的創(chuàng)新力度，必然會受制于人。因此，中國要堅定支持基礎(chǔ)學科發(fā)展，堅持自主創(chuàng)新和研發(fā)，構(gòu)建自身的核心品牌和科技創(chuàng)新力，將基礎(chǔ)研究和基礎(chǔ)學科納入到國家創(chuàng)新體系建設(shè)中，強化基礎(chǔ)前沿研究，鼓勵原創(chuàng)成果應(yīng)用。在加大基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新應(yīng)用的過程中，國家要為其打造良好的政策支持，優(yōu)化科研環(huán)境，推進科技成果產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進而保障實體經(jīng)濟發(fā)展。

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