張一洲 劉東杰

文件式改革

改革任務(wù)是否落到實(shí)處，最終是依靠具體改革舉措真正作用于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。改革藍(lán)圖再美好、規(guī)劃再科學(xué)、舉措設(shè)計(jì)再得力，如若不進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)階段，一切為改革所做的前期工作最終也只是紙上談兵。這是一條再簡(jiǎn)單不過(guò)的道理。但由于受到既得利益羈絆、沉淀成本拘束、改革阻力掣肘、擔(dān)當(dāng)意識(shí)弱化等多重因素的影響，在一些地方，還存在著以擬定規(guī)劃文件、學(xué)習(xí)研究文件、層層轉(zhuǎn)發(fā)文件來(lái)替代具體改革行動(dòng)的現(xiàn)象。改革任務(wù)通過(guò)各種文件層層轉(zhuǎn)發(fā)，改革壓力也被級(jí)級(jí)傳導(dǎo)，最后都積聚到基層政府。調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，有基層單位每年接到的來(lái)自上級(jí)部門(mén)的各類(lèi)有關(guān)改革、創(chuàng)新之類(lèi)主題的文件就多達(dá)幾十份。這通常使得基層政府不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。同時(shí)，又因?yàn)榛鶎诱鄬?duì)缺少改革的相關(guān)資源與權(quán)能，往往左支右絀，最終改革任務(wù)在基層也變成了學(xué)文件、做材料工作，改革實(shí)踐最終流于形式或被虛與委蛇。改革成果的評(píng)比和考核最終也變成了各種會(huì)議文件、講話材料、政策規(guī)劃的評(píng)比。文件式改革仍然停留在改革的研究探索、政策規(guī)劃、傳達(dá)學(xué)習(xí)階段。雖然這是改革任務(wù)落實(shí)的必經(jīng)階段，但如若將這一前期準(zhǔn)備階段視作改革的核心內(nèi)容或目的，則會(huì)出現(xiàn)手段替代目的、南轅北轍的謬誤。最終致使改革任務(wù)堆積、社會(huì)矛盾集聚，引發(fā)不必要的社會(huì)問(wèn)題。

曲解式改革

改革要取得實(shí)效，離不開(kāi)改革精神的真實(shí)貫徹。如何理解改革任務(wù)的真實(shí)意圖、改革文件的具體精神，這可能不僅僅是一個(gè)學(xué)習(xí)研究能力的問(wèn)題，很大程度上涉及改革觸及的利益配置問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中曲解式改革并不少見(jiàn)，可能有的是由于地方政府政策認(rèn)識(shí)水平所限帶來(lái)理解偏差所造成的。但更多的曲解式改革是基于地方政府、部門(mén)因各種現(xiàn)實(shí)利益考量而有意為之。例如，國(guó)家要求推進(jìn)“放管服”改革，這涉及政府的自我革命，涉及大量行政審批事項(xiàng)的取消、下放。有些地方政府面對(duì)改革任務(wù)，卻不愿意下放手中權(quán)力，于是就在“放”字上做文章。比如，通過(guò)將分散的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行整合集中，以數(shù)量的減少來(lái)回應(yīng)“放”的要求。這就是一種故意曲解“放”的內(nèi)涵的行為?！胺拧笔且笳?jiǎn)政放權(quán)，放松管制，為市場(chǎng)和社會(huì)松綁。但這種只在表面數(shù)據(jù)上做文章的“放”，事實(shí)上只是將行政審批事項(xiàng)由分散改為集中，總體上并未帶來(lái)政府職能權(quán)力的減少。曲解式改革通常具有一定的隱蔽性，往往并不易于覺(jué)察。同時(shí)也由于這種較強(qiáng)的隱蔽性，曲解式改革對(duì)于真實(shí)改革意圖的落地通常也會(huì)帶來(lái)更大的意想不到的阻力，這是需要加以重點(diǎn)防范和治理的一種改革異化現(xiàn)象。

書(shū)齋式改革

所謂書(shū)齋式改革，是指改革計(jì)劃與方案的形成缺少調(diào)研基礎(chǔ)，背離具體實(shí)際，多是在辦公室拍腦袋做出的。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，很大程度上是由于權(quán)力的過(guò)分集中、決策者過(guò)分自信，以及對(duì)于改革任務(wù)落實(shí)的重視程度不足造成的。這種改革計(jì)劃與方案因脫離實(shí)際，通常會(huì)在實(shí)際推行中遭遇意想不到的阻力而難以真正落地，最后在形成一定沉淀成本后，陷于改革進(jìn)退失據(jù)的尷尬局面。

這種在“書(shū)齋”里形成的改革計(jì)劃與方案，背離了行政改革原則，脫離了單位工作實(shí)際，自然也不是一種真正意義上的改革，更應(yīng)當(dāng)稱之為一種“折騰”。這種改革既浪費(fèi)了大量資源，帶來(lái)大量的改革成本沉淀，又無(wú)助于行政效能的提升，理應(yīng)加以有效治理。

選擇式改革

改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，特別是全面深化改革，更是涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)領(lǐng)域的各個(gè)方面。因此，改革實(shí)踐應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)，整體性推進(jìn)，切忌在推進(jìn)改革中“顧點(diǎn)失面”、選擇性地開(kāi)展。選擇式改革并非是方法論上的“以點(diǎn)帶面”和“重點(diǎn)突破”，而是一種投機(jī)性行為，其改革的方法論是對(duì)己有利無(wú)害的則改、容易推進(jìn)的則改、無(wú)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的則改、容易出成績(jī)的則改等，總之選擇性改革都有著自己的現(xiàn)實(shí)利益考量。選擇性改革總體上體現(xiàn)的是一種改革者的“自利性”的行為選擇，對(duì)于改革方案的整體性推進(jìn)具有較大的掣肘力，需要加大力氣進(jìn)行治理。

外圍式改革

改革必定涉及既有利益格局的重置。在改革過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)既得利益的受損者，這也是改革阻力的主要來(lái)源。面對(duì)阻力應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)，這既涉及改革者的決心，也涉及改革的戰(zhàn)略。改革要持續(xù)深化，必須要有破除一切阻力的決心。如果改革不觸及核心問(wèn)題，或繞過(guò)核心問(wèn)題只求外圍突破，將會(huì)為后續(xù)的深化改革帶來(lái)巨大的沉淀成本，甚至于引發(fā)巨大的疊加矛盾?，F(xiàn)實(shí)中，由于改革者抗壓能力不強(qiáng)、沒(méi)有擔(dān)當(dāng)精神、缺乏改革魄力等原因，最終有些改革也只是觸及了問(wèn)題的表層，深層次的主要矛盾被予以保留或回避，這就是外圍式改革。例如，向來(lái)行政機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵難點(diǎn)，就在于職能優(yōu)化整合后人員的安置問(wèn)題。有的地方在機(jī)構(gòu)改革中，因?yàn)槿藛T的安置問(wèn)題曾積聚不少矛盾。有些領(lǐng)導(dǎo)為避免矛盾、減輕壓力，基本保留了整合前的人員職能關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最終，新機(jī)構(gòu)成了老部門(mén)的機(jī)械式拼盤(pán)，造成內(nèi)部派系復(fù)雜，內(nèi)斗不斷，嚴(yán)重阻礙了機(jī)構(gòu)開(kāi)展正常工作。這種改革只涉及了機(jī)構(gòu)調(diào)整的外圍，沒(méi)有觸及機(jī)構(gòu)調(diào)整的根本：職能的重新設(shè)計(jì)與人員的有機(jī)融合。外圍式改革，使改革的壓力得以暫時(shí)緩解，也使改革問(wèn)題被人為后移，必將為后續(xù)改革帶來(lái)更為棘手的困難，不利于改革的持續(xù)深入推進(jìn)。

這五種最為常見(jiàn)的改革異化現(xiàn)象，對(duì)于當(dāng)前全面深化改革的深入推進(jìn)或多或少帶來(lái)了不利影響。當(dāng)務(wù)之急就是有針對(duì)性地治理改革異化問(wèn)題，為全面深化改革的順利推進(jìn)減少各種阻力。

（摘自《改革內(nèi)參》）