從社會(huì)“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變

改造社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)、為人民謀幸福，是中國(guó)共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。黨在全國(guó)范圍執(zhí)政后尤其是黨的十一屆三中全會(huì)后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了歷史性巨變，新情況、新任務(wù)、新形勢(shì)層出不窮。為適應(yīng)時(shí)代的變化，黨始終把社會(huì)建設(shè)放在重要位置上，并逐步實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)“管理”到社會(huì)“治理”理念的轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放前，由于當(dāng)時(shí)情況比較特殊，我國(guó)建立起高度集中的計(jì)劃管理體制。這個(gè)時(shí)期，國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔怂兄匾馁Y源，不僅包括各種生產(chǎn)要素，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)行了全面而嚴(yán)格的控制。單位和公社分別是城市、農(nóng)村實(shí)施社會(huì)管理的組織依托，戶籍則是管控城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)的一項(xiàng)重要制度。國(guó)家、企事業(yè)單位、個(gè)人利益也基本是一體的。這種管制性制度架構(gòu)，對(duì)于保持社會(huì)的基本安定有序十分有效，缺點(diǎn)是社會(huì)活力明顯不足。

事實(shí)上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家對(duì)幾億人口的社會(huì)管理，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是用三張紙管住的。第一張紙，就是戶口本。每一個(gè)人出生以后，進(jìn)入這個(gè)社會(huì)就有戶口，這是判斷一個(gè)人是否具有合法性以及能不能在社會(huì)中生存發(fā)展的一個(gè)依據(jù)。第二張紙，就是糧油關(guān)系證。根據(jù)個(gè)人戶口獲得糧證、糧票、油票、糖票、肉票等各種票證，這是生存發(fā)展所必需的資源的依據(jù)。第三張紙，就是勞動(dòng)人事關(guān)系證明。個(gè)人一旦離開(kāi)學(xué)校走上工作崗位以后，就建立了勞動(dòng)人事關(guān)系，離開(kāi)這個(gè)單位就要轉(zhuǎn)關(guān)系，憑這張紙拿工資，維系自己的生存和發(fā)展。改革開(kāi)放前，我們就是靠這三張紙管住了整個(gè)社會(huì)，保持了社會(huì)的穩(wěn)定有序。

改革開(kāi)放后，尤其隨著我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)組織運(yùn)行方式都發(fā)生了重大變化。其中，非常重要的一個(gè)變化是國(guó)家不再控制全部資源，市場(chǎng)在資源配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也從根本上改變了國(guó)家管理社會(huì)的基礎(chǔ)，給管理社會(huì)提出了許多新的挑戰(zhàn)。如：（1）單位制的功能弱化和公社的取消，導(dǎo)致社會(huì)管理的基層組織依托幾近喪失。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，公有制企業(yè)的社會(huì)職能逐漸弱化，而新成長(zhǎng)的非公有制企業(yè)從一開(kāi)始就沒(méi)有主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理職能。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，公社取消后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活全面非組織化。（2）改革開(kāi)放帶來(lái)利益分化，增加社會(huì)管理的難度。利益分化發(fā)生在多個(gè)層面，企業(yè)不再是政府的附屬機(jī)構(gòu)，而成為獨(dú)立的利益主體，在社會(huì)管理方面不再直接聽(tīng)命于政府;社會(huì)階層迅速分化，私營(yíng)、外資企業(yè)主，企事業(yè)管理人員，農(nóng)民工等新的階層出現(xiàn)，利益訴求各不相同，利益矛盾增加;還有一個(gè)不能忽視的事實(shí)是，隨著以放權(quán)讓利為主要特征的改革的實(shí)施，地方政府角色發(fā)生了變化，逐漸成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體。（3）大規(guī)模的人口開(kāi)始流動(dòng)，給公共服務(wù)提供和社會(huì)秩序維持帶來(lái)巨大壓力。改革開(kāi)放以后，國(guó)家逐漸放松了對(duì)人口流動(dòng)的控制，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要支撐。但同時(shí)，大規(guī)模的人口流動(dòng)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的維持帶來(lái)了巨大壓力，對(duì)公共服務(wù)提出了很大需求，而以地方財(cái)力為主的公共服務(wù)供給模式很難滿足這種需求，帶來(lái)了各種問(wèn)題。

面對(duì)這些新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，原有的社會(huì)管理體制缺乏足夠的彈性應(yīng)付復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境。因此，如何通過(guò)社會(huì)管理體制創(chuàng)新和政府職能改革，對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理，調(diào)節(jié)紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活，保持良好的社會(huì)秩序和生機(jī)勃勃的社會(huì)力量之間的動(dòng)態(tài)平衡，成為改革開(kāi)放新時(shí)期面臨的一個(gè)新的課題。

要破解這一新課題，必須在理念和體制上找到新的辦法，現(xiàn)代意義上的“社會(huì)管理”概念就是順應(yīng)這一需求而產(chǎn)生的。早在1993 年黨的十四屆二中全會(huì)上，我們黨就提出了社會(huì)管理的概念。在這次全會(huì)討論的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，著重提出要強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門。之后，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“政府要加強(qiáng)政府的社會(huì)管理職能，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和良好的社會(huì)秩序”，“建立多層次的社會(huì)保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定……建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。提高社會(huì)保障事業(yè)的管理水平，形成社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集、運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)機(jī)制”。1998年3月，《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》強(qiáng)調(diào)，按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái);加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)服務(wù)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會(huì)中介組織。從這些重要文獻(xiàn)可以看出，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，我們黨已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能部門協(xié)同發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理的重要性，并認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)社會(huì)管理是國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和良好社會(huì)秩序構(gòu)建的重要保證。

經(jīng)過(guò)20世紀(jì)90年代的快速發(fā)展，尤其是隨著加入世貿(mào)組織，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)步入快車道，國(guó)家的綜合國(guó)力不斷提高，這就為推進(jìn)全面社會(huì)建設(shè)準(zhǔn)備了充分的條件。同時(shí)，由于我國(guó)社會(huì)當(dāng)時(shí)還處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單一社會(huì)結(jié)構(gòu)向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)渡。在這樣一個(gè)劇烈變革時(shí)期，不僅歷史上長(zhǎng)期積累起來(lái)的深層次社會(huì)問(wèn)題會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，而且還會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)問(wèn)題和不確定因素，與原有的社會(huì)問(wèn)題相互交織在一起，使得社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加大，或者說(shuō)使得社會(huì)的脆弱性加劇，隱含潛在的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

正是在這樣的時(shí)代背景下，我們黨提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)管理和發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。2002年，黨的十六大報(bào)告將社會(huì)管理明確為政府的四項(xiàng)主要職能之一。在第五部分“政治建設(shè)和政治體制改革”中，在談到“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境”時(shí)指出，“要堅(jiān)持打防結(jié)合、預(yù)防為主，落實(shí)社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)措施，改進(jìn)社會(huì)管理，保持良好的社會(huì)秩序”。在這里，社會(huì)管理被列為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的具體途徑。

黨的十六大以后，我國(guó)社會(huì)管理理念逐步升華，社會(huì)管理體制也逐步成熟起來(lái)。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角，提出“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障”。這就把社會(huì)管理和全面建設(shè)小康社會(huì)緊密聯(lián)系起來(lái)。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度，突出了加強(qiáng)社會(huì)管理的重要性，并對(duì)如何加強(qiáng)社會(huì)管理作出了重要部署。更為重要的是，這次全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這一論述表明，社會(huì)管理的創(chuàng)新途徑在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行政府負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與。這就改變了以往強(qiáng)調(diào)單一政府管理的模式，突出了政府、社會(huì)和公民的協(xié)同管理，標(biāo)志著黨對(duì)社會(huì)管理認(rèn)識(shí)的深化。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)從行政管理體制改革的角度強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)社會(huì)管理的必要性，提出“要著力推進(jìn)行政管理體制改革，政府要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。同時(shí)指出，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和完善社會(huì)管理體系是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必要條件”。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理具體路徑進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。這次全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》將“社會(huì)管理體系更加完善”作為“2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)”之一，提出“加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求”;強(qiáng)調(diào)“在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。這表明黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)了從宏觀層面到中觀和微觀層面的轉(zhuǎn)變，也表明黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。

經(jīng)過(guò)黨的十六大以來(lái)的努力，尤其是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，我國(guó)社會(huì)管理理念和體制實(shí)現(xiàn)了巨大飛躍。在此基礎(chǔ)上，2007年，黨的十七大從實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)新要求的角度，對(duì)建設(shè)更加健全的社會(huì)管理體系提出了新的要求。黨的十七大報(bào)告在重申“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”的同時(shí)，提出了“要最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求。這與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求相一致，體現(xiàn)了黨的社會(huì)管理思想逐步成熟。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)將“農(nóng)村社會(huì)管理體系進(jìn)一步完善”列為“2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)”之一，并從促進(jìn)社會(huì)和諧、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等角度突出了加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會(huì)管理的重要性。這就突破了傳統(tǒng)意義上的城市層面的社會(huì)管理，使得社會(huì)管理的內(nèi)涵更加豐富。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的建設(shè)、保持黨的先進(jìn)性的角度強(qiáng)調(diào)了黨提高社會(huì)管理能力的重要性和緊迫性，強(qiáng)調(diào)黨在社會(huì)管理方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，并將提高社會(huì)管理能力作為建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的重點(diǎn)工作。2010年，黨的十七屆五中全會(huì)從建立健全基本公共服務(wù)體系的角度提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，強(qiáng)調(diào)把“社會(huì)管理制度趨于完善”作為“‘十二五時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)”之一，并從法律、體制和能力建設(shè)方面對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理進(jìn)行了部署。2011年，黨的十七屆六中全會(huì)從文化體制改革的角度強(qiáng)調(diào)了社會(huì)管理的重要性，提出“創(chuàng)新文化管理體制。深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，推動(dòng)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，理順政府和文化企事業(yè)單位關(guān)系”。2012年，黨的十八大將社會(huì)管理和民生并列為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理格局向社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)變，并且在社會(huì)管理體制中增加了“法治保障”這一新內(nèi)容。這就體現(xiàn)了社會(huì)管理與依法治國(guó)的結(jié)合。同時(shí)，黨的十八大還對(duì)社會(huì)管理的措施提出了新要求。如提出“社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)”;提出“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”;提出社會(huì)管理的重點(diǎn)工作在于“加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。由此可以看出，隨著實(shí)踐的發(fā)展，我們黨關(guān)于社會(huì)管理的內(nèi)涵與外延有了很大變化，這也意味著黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)日益深化。

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)、全球性問(wèn)題加劇的外部環(huán)境，面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等一系列深刻變化，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，迎難而上，開(kāi)拓進(jìn)取，取得了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史性成就。伴隨著新時(shí)代的歷史性巨變，我們黨對(duì)治國(guó)理政的認(rèn)識(shí)發(fā)生了深刻變化，實(shí)現(xiàn)了從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的新飛躍。

“社會(huì)治理”概念的正式提出，是在黨的十八屆三中全會(huì)上。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。這次全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》專列一章部署創(chuàng)新社會(huì)治理體制，并從改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制和健全公共安全體系等方面對(duì)如何創(chuàng)新社會(huì)治理體制進(jìn)行了闡述。這是新中國(guó)成立以來(lái)在黨的重要文件中第一次提出“社會(huì)治理”概念，標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域的相關(guān)戰(zhàn)略進(jìn)行法制建設(shè)的部署，指出加強(qiáng)社會(huì)組織立法，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新和法律制度建設(shè)。黨的十八屆五中全會(huì)提出社會(huì)治理精細(xì)化的要求，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。至此，社會(huì)治理的戰(zhàn)略布局逐步向精細(xì)化和系統(tǒng)化發(fā)展，社會(huì)管理戰(zhàn)略得以提升并確立社會(huì)治理戰(zhàn)略，一個(gè)多元互動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、公正法治的社會(huì)治理體系不斷完善、發(fā)展和創(chuàng)新。

從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)和人民群眾的呼聲，表明了黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，體現(xiàn)了黨與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，標(biāo)志著黨的執(zhí)政理念實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。