鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的演進(jìn)與認(rèn)知

趙晨春

[摘 要] 黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了3個(gè)階段的具體任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)。在此背景下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略的要求而產(chǎn)生。本文在梳理中華人民共和國(guó)成立后土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村各相關(guān)規(guī)劃現(xiàn)存的問(wèn)題及新時(shí)代的發(fā)展路徑進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;空間規(guī)劃;制度變遷

[中圖分類號(hào)] TU984.113 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）13-122-2

經(jīng)歷了改革開(kāi)放40年來(lái)的滄桑巨變，中國(guó)空間規(guī)劃體系從無(wú)到有并不斷發(fā)展壯大，如今已經(jīng)面臨新的歷史關(guān)口。審視中國(guó)空間規(guī)劃體系的總體變遷，離不開(kāi)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)所經(jīng)歷的分權(quán)化、市場(chǎng)化、全球化等多元交織的特殊背景，深刻地受到國(guó)家—地方治理體系變遷的影響[1]。同時(shí)我們也應(yīng)看到，特定的空間規(guī)劃實(shí)踐也會(huì)直接反饋和影響國(guó)家—地方治理方式的變革[2]。

隨著農(nóng)村空心化現(xiàn)象的不斷加劇和“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出，黨中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，依據(jù)對(duì)新時(shí)期社會(huì)矛盾的新認(rèn)知，在黨的十九大報(bào)告中做出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)。在此背景下，如何有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、形成城鄉(xiāng)融合的村鎮(zhèn)建設(shè)新格局，并提出解決鄉(xiāng)村衰落難題的中國(guó)方案仍有待進(jìn)一步探索[3]。

1 鄉(xiāng)村相關(guān)規(guī)劃的演進(jìn)

通過(guò)表1對(duì)土地利用規(guī)劃的梳理可以發(fā)現(xiàn)，其中并沒(méi)有涉及村級(jí)土地利用規(guī)劃，大多只在縣級(jí)規(guī)劃中提到，沒(méi)有正式的文件提出要編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。1987年頒布的《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》，將國(guó)土規(guī)劃分為四級(jí)，全國(guó)、跨?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市）、全?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市）和?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市）范圍內(nèi)一定地域。2007年首次發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施和修改做出了規(guī)定。其中提到要編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接，應(yīng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，并對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的內(nèi)容做出了具體規(guī)定。至此，鄉(xiāng)村規(guī)劃開(kāi)始正式步入規(guī)劃舞臺(tái)。然而，由于鄉(xiāng)村分布廣、散，且隨著城市化的發(fā)展而萎縮，鄉(xiāng)村規(guī)劃在理論和實(shí)踐上都沒(méi)有得到全面發(fā)展。

各部門(mén)出于自身的發(fā)展和社會(huì)需求，制定了各種各樣的規(guī)劃，但是由于部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)，造成出臺(tái)的規(guī)劃之間存在一定的矛盾和沖突。在這種情況下，制定統(tǒng)一的規(guī)劃體系指導(dǎo)各部門(mén)工作，提高國(guó)家治理水平勢(shì)在必行。近年來(lái)，中央多次提出“健全空間規(guī)劃體系，推進(jìn)多規(guī)合一”，國(guó)家“十三五”規(guī)劃也要求推進(jìn)“多規(guī)合一”，并已在部署推進(jìn)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)。所謂“多規(guī)合一”，指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題。2018年自然資源部的組建，為空間規(guī)劃體系的構(gòu)建提供了有力支撐，也要求推進(jìn)空間規(guī)劃的編制。

2 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的認(rèn)知

2.1 空間規(guī)劃

空間規(guī)劃概念出現(xiàn)在1997年，歐洲空間規(guī)劃制度概要中提出其使用者為公共部門(mén)，是一種能對(duì)未來(lái)活動(dòng)空間分布產(chǎn)生影響的手段，其目的在于使一定的領(lǐng)土組織內(nèi)有更合理的土地利用和功能關(guān)系，同時(shí)保證區(qū)域環(huán)境和發(fā)展平衡，以達(dá)成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總目標(biāo)。空間規(guī)劃體系主要由行政體系、法規(guī)體系和運(yùn)行體系共同構(gòu)成，在國(guó)外，空間規(guī)劃運(yùn)行體系構(gòu)建過(guò)程中往往形成了與運(yùn)行體系相適應(yīng)的法規(guī)體系，保障了空間規(guī)劃體系的完善建設(shè)。

我國(guó)的空間規(guī)劃體系存在較高的復(fù)雜性，從行政體系的特點(diǎn)來(lái)看可以分為四類：一是由發(fā)改系統(tǒng)編制的主體功能區(qū)規(guī)劃和特定地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，二是由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)）主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃，三是由國(guó)土資源系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱國(guó)土系統(tǒng)）主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃，四是環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃。

2.2 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃

村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必不可少的環(huán)節(jié)，也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性、戰(zhàn)略性綜合設(shè)計(jì)。從村級(jí)層面的空間布局來(lái)看，其在土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中有至高無(wú)上的地位，能綜合各種因素制定村域空間布局。各級(jí)系統(tǒng)都針對(duì)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃出臺(tái)了相關(guān)文件，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2015年發(fā)文《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須要明確鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的目標(biāo)、體系、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村風(fēng)貌和村莊整治等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確表示，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，順應(yīng)村莊的發(fā)展規(guī)律，結(jié)合各村莊的歷史環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)狀、地理?xiàng)l件和資源稟賦要素等，建設(shè)特色村莊，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、搬遷撤并。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間 規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí) 施的若干意見(jiàn)》，作為與國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始邁出第一步，其中提出編制村域國(guó)土空間規(guī)劃要在確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍外進(jìn)行，同時(shí)要明確其法律地位。由中央農(nóng)辦等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，明確表示編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的主力軍由縣級(jí)黨委政府決定，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)工作;研究村莊的普遍性和特殊性，合理劃分村莊類型;推進(jìn)村莊規(guī)劃的編制與落實(shí)進(jìn)程，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展定位、用地布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)等。

2.3 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃制度變遷

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗農(nóng)·拉坦認(rèn)為制度變遷是由一系列因素誘導(dǎo)出來(lái)的，因制度變遷需求和供給的因素不同，可將制度變遷過(guò)程分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。其中，誘致性制度變遷是自下而上的由基層群眾因制度不均衡引起獲利機(jī)會(huì)時(shí)進(jìn)行的一種漸進(jìn)式、自發(fā)性變遷，而強(qiáng)制性制度變遷則是自上而下的由國(guó)家或政府通過(guò)法令推進(jìn)的激進(jìn)性變遷[4]。舒爾茨則認(rèn)為制度變遷是由于人經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高引起對(duì)制度服務(wù)需求的變化，從而引起法律法規(guī)的改變。

從規(guī)劃變遷的角度看，由于土地價(jià)格隨著城市化的推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而大幅度增加，因此對(duì)土地利用總體規(guī)劃制度體系進(jìn)行修改極為必要。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求規(guī)劃不能只局限于一個(gè)區(qū)域和方面，因而國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建勢(shì)在必行。中華人民共和國(guó)成立后土地私有制度一度確立，后來(lái)經(jīng)過(guò)公社化運(yùn)動(dòng)將土地所有權(quán)歸為國(guó)有和集體所有，需要合理可行的土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)各區(qū)域的生產(chǎn)、生活。隨著現(xiàn)階段人們對(duì)生態(tài)建設(shè)重視程度的不斷提高，制定統(tǒng)一的規(guī)劃在保證綠水青山的基礎(chǔ)上推動(dòng)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)共同富裕，有提出編制鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的必然性，這屬于誘致性制度變遷。而我國(guó)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)通過(guò)發(fā)布制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的文件以及進(jìn)行試點(diǎn)工作，以其特有的強(qiáng)制性在最短時(shí)間內(nèi)以最快的速度推進(jìn)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，為鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制提供了契機(jī)[5]。

3 結(jié)語(yǔ)

順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以“國(guó)土空間規(guī)劃體系”重構(gòu)為契機(jī)，結(jié)合上級(jí)規(guī)劃，以地區(qū)實(shí)際為基礎(chǔ)，編制適合村域發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃，為合理推進(jìn)村域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)提供依據(jù)。這不僅有利于鄉(xiāng)村地域空間重構(gòu)，而且對(duì)提升鄉(xiāng)村治理能力和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

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