王婭

（浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 310018）

在《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布實(shí)施的十余年間，隨著相關(guān)行政訴訟案件數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，學(xué)界基本討論了信息公開(kāi)行政訴訟案件的受案范圍、義務(wù)主體、證據(jù)規(guī)則、審查方法、判決方式等重大問(wèn)題。而在不勝枚舉的信息公開(kāi)行政訴訟論著中，往往忽略了國(guó)有企業(yè)這一“亦公亦私”的特殊主體：一方面，實(shí)踐中雖存在著大量以國(guó)有企業(yè)為被告的信息公開(kāi)行政訴訟，但相關(guān)事項(xiàng)的判定方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范卻極為匱乏，導(dǎo)致了訴訟結(jié)果的不確定性；另一方面，關(guān)于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的學(xué)理研究呈現(xiàn)出斷裂的狀態(tài)：一是將國(guó)有企業(yè)視為純粹的民事法律關(guān)系主體，沿用私法層面的信息披露理論，二是將國(guó)有企業(yè)直接限縮為《條例》附則中所規(guī)定的“公共企事業(yè)單位”。前者忽視了信息披露與信息公開(kāi)在本質(zhì)上的區(qū)別，二者在生成背景、理論脈絡(luò)、適用范圍、運(yùn)行機(jī)制等方面迥然相異，呈現(xiàn)出“貌合神離”的關(guān)系特征；后者未能有效對(duì)接現(xiàn)實(shí)——按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、國(guó)資委《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》等有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革的政策文件，國(guó)有企業(yè)被劃分為商業(yè)類和公益類兩種類型，“公共企事業(yè)單位”這一稱謂無(wú)法與國(guó)企分類改革的現(xiàn)實(shí)相呼應(yīng)。如此一來(lái)，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)行政訴訟的學(xué)理問(wèn)題便亟需厘清。

一、國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)問(wèn)題緣何進(jìn)入行政訴訟

（一）國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的應(yīng)然價(jià)值

在現(xiàn)代信息社會(huì)，信息本身即是一種重要的資源，政府信息公開(kāi)的理論基礎(chǔ)因之體現(xiàn)為保障知情權(quán)和優(yōu)化政府信息資源利用率[1]129，其中實(shí)現(xiàn)知情權(quán)為憲法層面的宏觀意旨，輔之以信息資源增值使用的服務(wù)功能。具體到國(guó)有企業(yè)問(wèn)題，人們?cè)诜此紘?guó)企改革的過(guò)程中逐漸認(rèn)識(shí)到：無(wú)論是商業(yè)類國(guó)企還是公共類國(guó)企，多半屬于商事主體，卻始終帶有鮮明的公共色彩，承擔(dān)著執(zhí)行社會(huì)公共政策的特別義務(wù)和責(zé)任。因與行政機(jī)關(guān)的政務(wù)公開(kāi)機(jī)理相類似，加之國(guó)有企業(yè)本身附帶公共服務(wù)的屬性，這就意味著其天然地?fù)?dān)負(fù)著信息公開(kāi)的職責(zé)，但這一職責(zé)卻又不同于經(jīng)濟(jì)層面和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意義上的信息披露①經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的信息披露主要集中于一般性的公司治理信息，面向社會(huì)公眾、商業(yè)市場(chǎng)、媒體等公開(kāi)企業(yè)有關(guān)經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)容，信息披露大多是顧及企業(yè)自身行業(yè)信譽(yù)、企業(yè)形象等而選擇性地向投資者和公眾公開(kāi)。因披露的信息常常僅限于基礎(chǔ)性內(nèi)容，故而公開(kāi)的范圍十分有限。，而是根植于“全民所有”的政治性職能——即通過(guò)公法手段推進(jìn)公共性、服務(wù)性信息共享，提高國(guó)有企業(yè)透明度，優(yōu)化公眾關(guān)于有關(guān)信息的主觀感受；通過(guò)發(fā)掘信息的“感知價(jià)值”[2]125，強(qiáng)調(diào)信息與公眾預(yù)期的契合，進(jìn)而反作用于企業(yè)本身，促進(jìn)企業(yè)公共職能的良性運(yùn)行。

依此思路，對(duì)國(guó)有企業(yè)課以適當(dāng)?shù)男畔⒐_(kāi)義務(wù)，能夠形成疏通信息的渠道，緩解可能存在的信息閉塞，有效地推動(dòng)信息釋放其附加的能量。更進(jìn)一步來(lái)看，將國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)問(wèn)題納入行政訴訟規(guī)制的范疇，則在理論上至少有三層意涵：一是從權(quán)利保護(hù)的角度來(lái)看，建立適當(dāng)?shù)募s束和調(diào)整，有利于公民觸及到可以實(shí)現(xiàn)的知情權(quán)，以便更好地展開(kāi)生產(chǎn)生活；二是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，適度的信息公開(kāi)，有利于促進(jìn)公共信息的有效利用，優(yōu)化信息資源的使用方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)[1]129；三是從社會(huì)運(yùn)行角度來(lái)看，國(guó)有企業(yè)本身都不同程度地背負(fù)著國(guó)家信用或政府信用[3]21，通過(guò)法律法規(guī)賦權(quán)，將部分公共職能納入行政法的框架，運(yùn)用正當(dāng)程序原則規(guī)制國(guó)有企業(yè)，保障公眾參與和知情權(quán)，促成公正、理性、責(zé)任等公法規(guī)范[4]165，亦能促進(jìn)國(guó)有企業(yè)塑造良好的公信力和形象，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的實(shí)然規(guī)范

“法藏官府，深不可測(cè)”“民可使由之，不可使知之”的保密文化思想，自古以來(lái)影響著中國(guó)的行政管理理念，20世紀(jì)末政務(wù)公開(kāi)的推行，公開(kāi)主體由行政機(jī)關(guān)蔓延至與管理事務(wù)有關(guān)的各個(gè)事項(xiàng)，同時(shí)也觸及各種非政府組織、營(yíng)利性組織?！墩畔⒐_(kāi)條例》則更進(jìn)一步，對(duì)非行政機(jī)關(guān)主體施加某些行政法上的義務(wù)，部分填補(bǔ)了有關(guān)信息公開(kāi)主體的規(guī)制漏洞，政府信息公開(kāi)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)更加規(guī)范和周延。

國(guó)有企業(yè)，基于信息公開(kāi)的公法色彩，早在2007年《條例》和《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干規(guī)定》頒布實(shí)施之前，就有眾多關(guān)于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的質(zhì)疑和爭(zhēng)論。立法過(guò)程中，鑒于國(guó)有企業(yè)的特殊性質(zhì)和復(fù)雜情況，在各方論證和妥協(xié)之后，最終決定不對(duì)其展開(kāi)具體的規(guī)定，并在制定附則條款時(shí)，采用倡導(dǎo)性的法律語(yǔ)言“參照”來(lái)指導(dǎo)相關(guān)審判實(shí)踐[5]16。由此可以推斷，附則中的相關(guān)規(guī)定乃是源于實(shí)踐過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)需求：面對(duì)企業(yè)在社會(huì)治理中的公共服務(wù)者角色，立法者須在規(guī)則創(chuàng)制時(shí)跟進(jìn)具體的辦法，通過(guò)采用實(shí)質(zhì)主義的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并輔之以類同于行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)職責(zé)[6]127，于政府信息公開(kāi)中的模糊地帶創(chuàng)制權(quán)威性的指引，這種指引機(jī)制不是一種純粹的司法行為，也不是一種行政行為，而是一種立法行為，是政府信息公開(kāi)訴訟立法的一種必要的補(bǔ)充[7]92。

《條例》附則將企事業(yè)單位納入了信息公開(kāi)體系當(dāng)中，但這并不意味著只要關(guān)乎國(guó)有企業(yè)的公共信息均需受到公開(kāi)機(jī)制的約束。司法實(shí)踐中，裁判文書(shū)通常傾向于將國(guó)有企業(yè)劃歸“公共企業(yè)”的概念范疇內(nèi)，抑或不去論證是否為國(guó)有企業(yè)，僅以其社會(huì)服務(wù)過(guò)程中擔(dān)任的角色直接認(rèn)定相關(guān)國(guó)有企業(yè)為公共企業(yè)①有學(xué)者將“公共企事業(yè)單位”進(jìn)行拆分，從日常習(xí)慣和法律習(xí)慣上將其分為“公共企業(yè)”“事業(yè)單位”，筆者初步認(rèn)同這種劃分。在我國(guó)，“事業(yè)單位”有著明顯的特征和范圍，屬于社會(huì)服務(wù)組織，帶有公益性質(zhì)，容易甄別和區(qū)分。而“公共企業(yè)”這一概念，目前尚未在法律規(guī)則體系中真正引入，僅在極少數(shù)的法規(guī)中提及，其實(shí)關(guān)涉公共利益的企業(yè)有很多名詞來(lái)指代，如“公用企業(yè)”“公益類國(guó)有企業(yè)”等，但在信息公開(kāi)的語(yǔ)境下，似乎“公共企業(yè)”在實(shí)踐中已形成了特有內(nèi)涵，專門指代具有公共服務(wù)職能的企業(yè)。。如在楊某訴常熟中法水務(wù)有限公司案②〔2016〕蘇0582行初193號(hào)行政判決書(shū)。、孫某訴中國(guó)移動(dòng)通訊集團(tuán)廣東有限公司深圳分公司案③〔2015〕深福法行初字第445號(hào)行政判決書(shū)。等案件中，被告均被定性為“公共企業(yè)”。正是借助從“國(guó)有企業(yè)”到“公共企業(yè)”的轉(zhuǎn)化，司法實(shí)踐中大量援引了《條例》的附則條款④2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》，將原條文中規(guī)范“公共企事業(yè)單位”的第37條修改為第55條，但在裁判文書(shū)網(wǎng)、openlaw等網(wǎng)站進(jìn)行檢索，均未查詢到直接適用修改后的第55條之案例，故而本論題的研究只能限定在現(xiàn)有案例范圍內(nèi)進(jìn)行探討。，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)得以通過(guò)行政訴訟的路徑予以解決。

總之，通過(guò)行政訴訟手段應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)中的爭(zhēng)議或糾紛，是國(guó)有企業(yè)公共性質(zhì)的必然要求，亦是司法回應(yīng)社會(huì)需求與政策指向的具體體現(xiàn)，且契合建立“陽(yáng)光國(guó)企”的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。國(guó)有企業(yè)不屬于嚴(yán)格意義上的行政機(jī)關(guān)，通過(guò)應(yīng)然價(jià)值的論述與實(shí)然規(guī)范的支撐，國(guó)企信息公開(kāi)行政訴訟在獲致合法性地位的同時(shí)，更面臨著一系列復(fù)雜的特殊性問(wèn)題。

二、特殊性和困境：國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟的現(xiàn)狀剖判

國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)進(jìn)入行政訴訟的機(jī)理截然不同于一般性的政府信息公開(kāi)訴訟，但這并未阻止國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟的大量發(fā)生。在司法實(shí)踐中，依托《條例》附則條款之規(guī)定①，以國(guó)有企業(yè)為信息公開(kāi)案件訴訟主體的案例層出不窮。根據(jù)檢索，共查詢到涉及國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的行政司法案例500余起。從裁判文書(shū)的案由來(lái)看（如圖1所示），國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)案件涉及民政、信息電訊、勞動(dòng)和社會(huì)保障、審計(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)、經(jīng)貿(mào)、財(cái)政等各個(gè)領(lǐng)域，涵蓋了國(guó)有企業(yè)在公益領(lǐng)域的管理性信息和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性信息。透過(guò)這些案例，則可以分析國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的特殊性質(zhì)，而諸種特殊性，亦指向了國(guó)企信息公開(kāi)的困境。

（一）被告認(rèn)定的無(wú)序性

國(guó)有企業(yè)只有進(jìn)入 “公共企事業(yè)單位”的范疇，原告方能通過(guò)信息公開(kāi)行政訴訟予以救濟(jì)，但如何理解與判定《條例》中規(guī)定的“與人民群眾密切相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)的公共企事業(yè)單位”，尚缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在明顯涉及移動(dòng)、電信等普遍認(rèn)可的公共國(guó)有企業(yè)類型時(shí)，法院往往依照慣例直接將其歸納為“公共企事業(yè)單位”，并認(rèn)定其為符合信息公開(kāi)主體的身份，而不進(jìn)行被告資格審查；另一方面，在缺乏類似國(guó)有企業(yè)為被告的案例時(shí)，法院在認(rèn)定主體是否適格時(shí)多半秉持保守姿態(tài)，往往以法律依據(jù)不足為由規(guī)避司法裁量所帶來(lái)的審判負(fù)擔(dān)和審判風(fēng)險(xiǎn)[8]95。如楊某訴中國(guó)鐵路總公司一案①〔2016〕京01行終1003號(hào)裁定書(shū)。該案一審認(rèn)定中國(guó)鐵路總公司屬于中央管理的獨(dú)資企業(yè)，具有公開(kāi)相關(guān)公共信息的法定職責(zé)，二審裁定撤銷原判并駁回原告的起訴。，終審法院認(rèn)為“公共企事業(yè)單位參照政府信息公開(kāi)條例進(jìn)行信息公開(kāi)的前提條件是國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定了具體辦法”，因相關(guān)辦法并未制定，故直接駁回原告的起訴。以上兩種傾向映射出一種模糊化的趨向，即關(guān)于國(guó)有企業(yè)是否能成為信息公開(kāi)訴訟的被告，缺乏細(xì)致認(rèn)定的準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)，法院僅依靠舊版《條例》中第37條的“參照”規(guī)定，極易導(dǎo)致其在確認(rèn)被告時(shí)進(jìn)退失據(jù)——這既可能損害公民的訴訟權(quán)利，也可能額外增加國(guó)有企業(yè)的訴訟負(fù)擔(dān)。

正是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的模糊化，導(dǎo)致了被告認(rèn)定的無(wú)序性困境。從理論上來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)的訴訟救濟(jì)與其他行政領(lǐng)域的訴訟救濟(jì)方式保持一致，除特別規(guī)定之外，皆應(yīng)遵守通行的程序法和相應(yīng)的規(guī)則。但從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)并無(wú)特定的規(guī)則可循，展現(xiàn)出雜亂無(wú)章的審理樣態(tài)。具體而言，部分與民生息息相關(guān)的國(guó)有企業(yè)在政府信息公開(kāi)訴訟中被認(rèn)定為適格被告（如表1所示，例如案例A、B中的水務(wù)公司和市政公司），但類似案件則會(huì)得出否定性的結(jié)論。譬如，同為直接起訴通信類國(guó)有企業(yè)的案件，多數(shù)案件能獲得“屬于公開(kāi)主體”的正面確認(rèn)（如表1所示案例C），但也有案例（如表1所示案例D、E）載明，法院在對(duì)被告資格的認(rèn)定中，限縮了被告的性質(zhì)，認(rèn)為某些國(guó)有企業(yè)應(yīng)屬企業(yè)，并非信息公開(kāi)的主體，且裁判說(shuō)理中對(duì)“參照”規(guī)定的適用較為被動(dòng)，將“尚未制定具體辦法”作為理由，規(guī)避司法裁量帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。某些案件甚至避重就輕，忽視《條例》的有關(guān)規(guī)定，如表1所示案例F中的供電企業(yè)雖已是《條例》中明文列舉的義務(wù)主體，但仍被排除在適格訴訟主體之外。

表1 國(guó)有企業(yè)為被告時(shí)的典型案例

毋庸置疑，確認(rèn)被告主體資格乃是信息公開(kāi)訴訟的起點(diǎn)，認(rèn)定的無(wú)序性通常使得救濟(jì)程序陷入僵局，降低了司法裁判的可預(yù)期性。其中所折射的，則是《條例》與國(guó)企特殊性質(zhì)之間的巨大鴻溝，一方面，國(guó)有企業(yè)信息展現(xiàn)出鮮明的“亦公亦私”色彩，其公開(kāi)與否本質(zhì)上取決于信息本身的公共性質(zhì)，信息主體的屬性并不應(yīng)當(dāng)具有決定性作用。而《條例》所確立的“公共企事業(yè)單位”標(biāo)準(zhǔn)固然有助于防止信息公開(kāi)訴求無(wú)限制地向私域蔓延，卻也導(dǎo)致大量“非公共性”的國(guó)有企業(yè)不再承擔(dān)信息公開(kāi)的義務(wù)。另一方面，無(wú)論是法條中的“公共企事業(yè)單位”，還是時(shí)常見(jiàn)諸于裁判文書(shū)的“公共企業(yè)”，同政策層面的“公益類國(guó)企”和“商業(yè)類國(guó)企”都呈現(xiàn)出割裂的狀態(tài)，難以在規(guī)范層面對(duì)接起來(lái)。質(zhì)言之，“公開(kāi)”并未被確立為國(guó)企信息公開(kāi)案件優(yōu)先適用的原則，公眾獲取信息仍然面臨著基礎(chǔ)層面的制度性障礙，建構(gòu)一套貼合信息公開(kāi)需求與國(guó)有企業(yè)特殊性質(zhì)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)則是訴訟救濟(jì)的起點(diǎn)。

（二）義務(wù)主體的復(fù)合性

對(duì)應(yīng)于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的義務(wù)主體呈現(xiàn)出復(fù)雜化的特征，即當(dāng)事人申請(qǐng)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)，除了直接起訴國(guó)有企業(yè)之外，也會(huì)向監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)資委）、有關(guān)審計(jì)部門甚至是統(tǒng)籌各項(xiàng)事業(yè)的人民政府等提交信息公開(kāi)申請(qǐng)，在向以上部門提交申請(qǐng)得不到滿意答復(fù)時(shí)，進(jìn)而選擇直接起訴該部門，由是特殊性的國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)案件就有可能“披上”一般行政訴訟的“外衣”。其中，國(guó)資委承擔(dān)著監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的職責(zé)，必然會(huì)掌握企業(yè)的運(yùn)營(yíng)、管理等基本信息，現(xiàn)實(shí)中較多地分流了國(guó)企信息公開(kāi)訴訟。根據(jù)檢索統(tǒng)計(jì)，有多達(dá)138起國(guó)企信息公開(kāi)訴訟是以國(guó)資委直接為被告的，且多數(shù)實(shí)質(zhì)上以獲取國(guó)有企業(yè)相關(guān)的有關(guān)改制、資產(chǎn)評(píng)估、有關(guān)批文、合同文書(shū)，甚至是經(jīng)營(yíng)管理、職工待遇、職工安置等信息為目的。

如果說(shuō)司法體系是專門性的、獨(dú)立的救濟(jì)途徑，行政復(fù)議則是帶有不同程度行政性、內(nèi)部性的救濟(jì)途徑，也是通用性的救濟(jì)途徑[9]152，行政復(fù)議在國(guó)企信息公開(kāi)的缺失，很大程度上促成了國(guó)資委由監(jiān)管角色走向信息公開(kāi)的前沿陣地。在規(guī)范層面，國(guó)資委成為信息公開(kāi)的主體，同樣依托了《條例》附則條款的宗旨和要義：國(guó)資委在承擔(dān)社會(huì)公共職能的基礎(chǔ)上也負(fù)擔(dān)著向公眾披露監(jiān)管企業(yè)相關(guān)信息的義務(wù)，包括法定公開(kāi)的信息和非法定公開(kāi)的信息。現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，非法定公開(kāi)的信息通過(guò)加工、制作也可能形成新的需向公眾公開(kāi)的信息，這些信息經(jīng)由申請(qǐng)，便形成了公民與信息之間的特定關(guān)系，在某些情況下，國(guó)資委也就替代國(guó)有企業(yè)肩負(fù)起了信息公開(kāi)的職責(zé)。將這一特有現(xiàn)象稱之為國(guó)企信息公開(kāi)義務(wù)主體的復(fù)合性，即國(guó)有企業(yè)和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)國(guó)企信息公開(kāi)的義務(wù)，這一構(gòu)造能拓寬公民的救濟(jì)路徑。但復(fù)合性的義務(wù)主體，也使得國(guó)企信息公開(kāi)訴訟面臨著諸多困境。

第一，國(guó)資委的定位困境。國(guó)資委這一特設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)在中國(guó)一直處于不夠明晰的狀態(tài)①?gòu)膰?guó)資委成立以來(lái)，便行使著“管人、管事、管資產(chǎn)”的權(quán)利，而國(guó)資委是特設(shè)機(jī)構(gòu)，既不是行政機(jī)關(guān)，也不是事業(yè)單位，但還是政府機(jī)構(gòu)之一，作為公共機(jī)構(gòu)，理應(yīng)受到司法的監(jiān)督以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。，部分法院認(rèn)定其為具有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)②例如張某訴北京市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)信息公開(kāi)案，北京市西城區(qū)人民法院〔2017〕京0102行初497號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)定“依照《信息公開(kāi)條例》相關(guān)規(guī)定，被告市國(guó)資委具有負(fù)責(zé)該行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)日常工作的法定職責(zé)”。，而部分法院則認(rèn)為國(guó)資委不具有社會(huì)公共管理職能③例如楊某、高某等訴天津市濱海新區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)信息公開(kāi)案，天津市濱海新區(qū)人民法院〔2015〕濱行初字第188號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)定“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表政府行使出資人職責(zé)的行為屬于民事行為，不具有社會(huì)公共管理職能”。，這就導(dǎo)致審判中對(duì)于國(guó)資委及其性質(zhì)、職能的認(rèn)定莫衷一是。縱觀相關(guān)裁判文書(shū)，法院也極力回避對(duì)國(guó)資委信息公開(kāi)職能的詳細(xì)審查，僅在判決說(shuō)理部分消極應(yīng)對(duì)，以“依據(jù)《條例》的授權(quán)”粗略地解釋國(guó)資委信息公開(kāi)職責(zé)的法律依據(jù)。而對(duì)于當(dāng)事人所申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否應(yīng)予公開(kāi)，法院出于司法克制一般不作實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)于尚需調(diào)查、裁量的信息是否公開(kāi)仍交由國(guó)資委來(lái)判斷。如此一來(lái)，即便當(dāng)事人勝訴，最終是否能獲取所需的信息依然未知。因此，以國(guó)資委為被告的救濟(jì)路徑在解決信息公開(kāi)爭(zhēng)議方面不算是最優(yōu)方案，僅能起到“曲線”救濟(jì)的作用，在現(xiàn)有法律法規(guī)不明確的情況下，起訴國(guó)資委或許是當(dāng)事人應(yīng)激反應(yīng)下的“填充項(xiàng)”選擇。

第二，國(guó)資委的職能困境。案例表明，通過(guò)國(guó)資委的信息公開(kāi)僅能達(dá)致有限的公開(kāi)甚至無(wú)法公開(kāi)的局面，無(wú)法公開(kāi)是常態(tài)，且勝訴的情形非常少見(jiàn)。如表2所示，案例G、H、I、J，國(guó)資委本身并無(wú)職責(zé)或義務(wù)要求國(guó)有企業(yè)向公民公開(kāi)相關(guān)信息，其因監(jiān)管而持有的有關(guān)國(guó)有企業(yè)的信息也并非能夠無(wú)條件地一律公開(kāi)，況且諸多信息本身尚需分析裁量后才能判定，而關(guān)涉實(shí)體內(nèi)容的信息恰好又超越了司法審查的范圍，因此很難獲得肯定性答復(fù)。同時(shí)，國(guó)資委是否理所當(dāng)然地保存國(guó)有企業(yè)的各類信息，顯然也是直接起訴國(guó)資委的現(xiàn)實(shí)難題，國(guó)資委的設(shè)立和運(yùn)作，并非是要全盤掌控國(guó)有企業(yè)的所有信息，僅是集經(jīng)濟(jì)職能和監(jiān)管職能于一身而已，如何處理尚需根據(jù)所申請(qǐng)公開(kāi)的信息內(nèi)容加以判定。

表2 國(guó)資委為被告時(shí)的典型案例

除此之外，即使是國(guó)資委信息公開(kāi)案件，也難以避免一般信息公開(kāi)案件所遇到的通常性訴訟問(wèn)題。例如表2所示案例L中，法院依然陷入了生產(chǎn)、生活、科研“三需要”的認(rèn)定困局之中，學(xué)界對(duì)信息公開(kāi)案件中的知情權(quán)權(quán)利保護(hù)必要性進(jìn)行了強(qiáng)烈的維護(hù)，主張“只要存在政府信息，全體公民就有享有公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)，而非特定利害關(guān)系的人才對(duì)特定政府信息享有知情權(quán)”[10]24“信息公開(kāi)與行政程序中行政的公開(kāi)性不同，具有獨(dú)立存在的理由……關(guān)于具體的信息，雖然沒(méi)有固有的主觀性利益，卻廣泛地對(duì)居民承認(rèn)請(qǐng)求該信息公開(kāi)的權(quán)利。信息公開(kāi)制度的特色就在這里”[11]217。中國(guó)實(shí)踐中的審判思維依然無(wú)法脫離《條例》的束縛，導(dǎo)致本該作為實(shí)體要件的內(nèi)容被用作原告的勝訴要件來(lái)審理。總體來(lái)說(shuō)，國(guó)資委作為被告具有化解部分信息公開(kāi)案件糾紛的功能，但從其替代性的廣度來(lái)看，尚有不可代替的缺口，因其職能有限，很難承擔(dān)過(guò)多公法上的義務(wù)，僅能在有限的場(chǎng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的需求（例如表2所示案例M則是為數(shù)不多的原告勝訴案例）。更為重要的是，義務(wù)主體的復(fù)合性意味著一定程度的主體混亂，訴訟時(shí)究竟如何在國(guó)有企業(yè)與國(guó)資委之間作出選擇，目前尚未見(jiàn)具有說(shuō)服力的論斷。

（三）信息內(nèi)容的復(fù)雜性

國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)特殊，所涉及信息的內(nèi)容也往往極為復(fù)雜，除去關(guān)涉公共服務(wù)的“類政府信息”，還存在著大量的商業(yè)信息。因此在訴訟過(guò)程中，涉案信息屬于與公共利益相關(guān)的公共資源，還僅僅是作為市場(chǎng)主體所掌握的經(jīng)營(yíng)信息，需要一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐袛噙^(guò)程。若不加區(qū)別地滿足公民的信息公開(kāi)需求，則極易波及到國(guó)有企業(yè)中的商業(yè)性信息，信息公開(kāi)反倒成為阻礙其正常經(jīng)營(yíng)的負(fù)面因素，引發(fā)市場(chǎng)失靈[12]144。按照這一思路，如何判斷信息的屬性，則衍變成為國(guó)企信息公開(kāi)行政訴訟案件中最為復(fù)雜的難題。就司法實(shí)踐而言，如何判定并沒(méi)有一定之規(guī)，全在于法官的自由裁量，一旦法院認(rèn)定其為經(jīng)營(yíng)性信息、民事信息，則會(huì)直接阻斷公民的訴訟救濟(jì)路徑，導(dǎo)致知情權(quán)難以通過(guò)司法獲得滿足。顯然，信息內(nèi)容的復(fù)雜性往往將國(guó)企信息公開(kāi)訴訟置于兩難的境地。

第一，信息內(nèi)容的復(fù)雜性意味著某些信息的商業(yè)性質(zhì)。有學(xué)者指出：“即使是在由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制的領(lǐng)域也還是存在著民營(yíng)化的擴(kuò)展空間……不涉及公權(quán)力行使的公共服務(wù)、行政給付等領(lǐng)域，也還是存在民營(yíng)化的可能范圍”[13]17，也就是說(shuō)，雖然國(guó)有企業(yè)屬于國(guó)家所有，但其活動(dòng)范圍經(jīng)常游走于公、私法兩域的邊緣，陷入公、私法都無(wú)暇顧及的境地?，F(xiàn)實(shí)中國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性信息千絲萬(wàn)縷，其對(duì)于社會(huì)服務(wù)和產(chǎn)品的提供未必均是建立在公法的監(jiān)督之下，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)義務(wù)，則《條例》將會(huì)演變成有不良用心的商業(yè)組織的牟利手段，稍有不慎的公開(kāi)可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)商業(yè)秘密的泄漏，變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)者獲取商業(yè)資源的工具[14]113。因此，通過(guò)信息公開(kāi)訴訟將國(guó)有企業(yè)納入行政訴訟的范疇，很難避免行政遁入私法，必須確立界限、小心甄別。

第二，信息內(nèi)容的復(fù)雜性意味著某些信息沒(méi)有強(qiáng)制公開(kāi)的必要。正所謂“在訴訟活動(dòng)中需要區(qū)分作為法人應(yīng)享有的意思自治領(lǐng)域，即不公開(kāi)的自由，以及公共服務(wù)活動(dòng)方面予以公開(kāi)的責(zé)任之間的界限”[15]149。國(guó)有企業(yè)畢竟以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為本質(zhì)特征，因而應(yīng)該區(qū)別國(guó)有企業(yè)作為民事主體的內(nèi)容和行政性質(zhì)的內(nèi)容：國(guó)有企業(yè)本身存在大量開(kāi)展自身業(yè)務(wù)時(shí)所形成的、沒(méi)有公開(kāi)義務(wù)的一般性信息，這些信息排除了行政性和公共性色彩，不需要無(wú)限制地向社會(huì)公開(kāi)。易言之，某些國(guó)有企業(yè)信息不屬商業(yè)秘密，同時(shí)又不屬于與公民利益相關(guān)的“類政府信息”，此時(shí)就無(wú)需承擔(dān)公開(kāi)的義務(wù)。而這種情形，在傳統(tǒng)的政府信息公開(kāi)中是不存在的——傳統(tǒng)的政府信息，要么需要公開(kāi)（當(dāng)然存在著主動(dòng)公開(kāi)或申請(qǐng)公開(kāi)等不同情形），要么基于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等特性不予公開(kāi)，與企業(yè)自身存在的沒(méi)有公開(kāi)義務(wù)的一般性信息有著質(zhì)的不同。如何篩選該一般性信息，實(shí)則關(guān)涉到司法介入到國(guó)有企業(yè)事務(wù)的界限。信息內(nèi)容本身亦非涇渭分明，所以實(shí)踐中往往顧此失彼，或忽視了原告的訴求，或?qū)?guó)有企業(yè)進(jìn)行了過(guò)度干預(yù)。

此外，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟的困境還體現(xiàn)為法院作出不公開(kāi)決定后救濟(jì)路徑的匱乏。由于國(guó)有企業(yè)并非傳統(tǒng)理論中的行政主體，所以納入行政訴訟范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整注定有著異于后者的特殊之處。一方面，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)之行為并非行政復(fù)議的受案范圍，與行政訴訟的銜接問(wèn)題尚無(wú)理論和實(shí)踐的有效支撐，仍然游離在行政法律規(guī)制之外。而究竟如何參照適用行政主體的相關(guān)規(guī)定，理論上還不明晰，實(shí)踐情況也不理想，由是導(dǎo)致既不能按照行政復(fù)議程序正常開(kāi)展復(fù)議監(jiān)督的約束行為，又不能在行政程序法適用中“有理有據(jù)”。另一方面，普通行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的落實(shí)不存在較大難題，外部約束能保證行政責(zé)任的落實(shí)[16]103，但國(guó)有企業(yè)不具有傳統(tǒng)的行政主體資格，現(xiàn)有訴訟案例也僅僅是實(shí)踐中的恣意摸索，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可供推廣的審判思維尚未形成。當(dāng)事人一旦敗訴后，很難去追究相關(guān)企業(yè)的行政責(zé)任，也難以再在司法領(lǐng)域?qū)で缶葷?jì)，只能不了了之抑或是嘗試信訪等途徑，如此必將極大地折損行政機(jī)關(guān)和司法部門的公信力。

總而言之，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)集中反映了信息公開(kāi)的主體、申請(qǐng)信息公開(kāi)的主體、作為裁判者的法院三者對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)理解的差異：國(guó)有企業(yè)本身處于身份否認(rèn)，消極應(yīng)對(duì)的狀態(tài)；公民信息公開(kāi)救濟(jì)路徑混亂，只能按照常規(guī)理解嘗試出牌；法院則囿于法律法規(guī)的缺失，審判一貫保守、克制，導(dǎo)致各方對(duì)條例整體精神的理解和把握出現(xiàn)分歧。雖然個(gè)案司法裁判可以突出重圍獲得救濟(jì)，但并不意味著國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)在中國(guó)司法審判中可以順利地展開(kāi)?；诖?，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的困境，提出有針對(duì)性的優(yōu)化理論與措施也就勢(shì)在必行。

三、優(yōu)化與完善：國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟機(jī)制的再建構(gòu)

（一）明晰被告資格的判斷準(zhǔn)據(jù)

國(guó)有企業(yè)承載著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，代替了政府作為最終的供給主體或責(zé)任人的角色，也就形成了事實(shí)上的公共職能委托關(guān)系，類似于“某種權(quán)力以履行類似政府職能的經(jīng)濟(jì)職能”[17]65，兼具公法性和私法性的雙重品格——“一個(gè)法律糾紛被劃歸公法范疇，這種歸屬不僅決定了法律途徑，而且也決定了諸如基本權(quán)利的直接效力、程序適用以及實(shí)體法等一系列重要問(wèn)題”[18]145。國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著公共任務(wù)，以服務(wù)公共利益為存在基礎(chǔ)，當(dāng)然也以經(jīng)濟(jì)利益為發(fā)展需求，其公共屬性則意味著須遵循一定的公法規(guī)則，一旦行使關(guān)涉公共利益的違法行為或不當(dāng)行為，運(yùn)用私法機(jī)制來(lái)調(diào)整注定會(huì)有失公允，但一概運(yùn)用公法手段也有可能傷及企業(yè)實(shí)體權(quán)益。基于此，必須脫離傳統(tǒng)的行政主體理論，在關(guān)涉公共利益的信息獲取受阻時(shí)，啟動(dòng)適用公法的約束機(jī)制，將“實(shí)體上的行政主體資格和訴訟主體資格進(jìn)行分離”[19]186，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)訴訟法層面的被告資格，以簡(jiǎn)化訴訟關(guān)系，并利于涉訴當(dāng)事人更加便宜、及時(shí)地解決信息公開(kāi)糾紛。這種約束的前提在于承認(rèn)國(guó)有企業(yè)的公共屬性，將公共企業(yè)置于行政救濟(jì)的框架內(nèi)，賦予其適格的主體資格，打破行政主體理論的藩籬，國(guó)有企業(yè)關(guān)涉公共信息時(shí)能有更加規(guī)范化的法律參照。

第一，國(guó)有企業(yè)究竟如何適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定必須明確。僅在原先“參照適用”的框架下，國(guó)有企業(yè)的主體資格將始終處于“隱形化”的狀態(tài)，很難有直觀的適用標(biāo)準(zhǔn)。依附“公共企事業(yè)單位”的列舉和限定，也無(wú)法強(qiáng)求法官鮮明地肯認(rèn)眾多國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)義務(wù)主體資格，法官審理過(guò)程中傾向于司法克制與守成也在所難免。再加上受制于“依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行”的限定，所涉信息的司法審查缺乏詳細(xì)的指引，也就很難苛責(zé)法官作出積極認(rèn)定國(guó)有企業(yè)被告地位的審判。缺乏主體適格的前提，評(píng)判國(guó)企信息是否公開(kāi)的余地也會(huì)受到擠壓，因此相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范化應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急?？煽紤]通過(guò)兩種截然相反的方式予以應(yīng)對(duì)：（1）修改“公共企事業(yè)單位”這一籠統(tǒng)稱謂，將國(guó)有企業(yè)與事業(yè)單位分別予以規(guī)定?！肮财笫聵I(yè)單位”不能簡(jiǎn)單地拆分為“公共企業(yè)”和“事業(yè)單位”，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共企業(yè)”加以進(jìn)一步的限定，界定為“以履行公共職能為主的國(guó)有企業(yè)”；（2）修改后的《條例》已刪除了“參照”的相關(guān)規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，需要明確可以采用“授權(quán)”的方式，由主管部門制定專門性的國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度。在這一過(guò)程中，一是需要關(guān)注法律位階問(wèn)題，確保法律規(guī)范本身能夠作為公民展開(kāi)訴訟的依據(jù)；二是必須強(qiáng)調(diào)同現(xiàn)有《條例》的整體內(nèi)容保持連貫性及協(xié)調(diào)性，從而增強(qiáng)司法適用的可能性。

第二，以國(guó)企分類改革為基準(zhǔn)，建立被告資格的分類認(rèn)定機(jī)制。結(jié)合《條例》，可以將國(guó)有企業(yè)分為三類。（1）對(duì)于公益類國(guó)企而言，與《條例》規(guī)定的“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”最為相近，其信息也大多具有公共屬性，原則上應(yīng)當(dāng)納入“公共企事業(yè)單位”的范疇，徑直認(rèn)定為具有信息公開(kāi)義務(wù)的主體；（2）對(duì)于主業(yè)壟斷性的商業(yè)類國(guó)企，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)大多處于國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，帶有鮮明的公共性，卻也時(shí)常涉及到諸多國(guó)家秘密，法院可進(jìn)行初步的保密審查，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域確認(rèn)被告資格：（3）對(duì)于主業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)類國(guó)企，通常以市場(chǎng)化需求為導(dǎo)向，進(jìn)入行政訴訟的空間最為狹?。阂环矫妫吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求此類國(guó)企“原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化”，國(guó)有資本所占比例越低，信息公開(kāi)訴訟的正當(dāng)性也就越弱；另一方面，現(xiàn)有改革方案要求此類國(guó)企“著力推進(jìn)整體上市”，這就意味著在大部分情境下，可以轉(zhuǎn)交市場(chǎng)規(guī)制，通過(guò)公司信息披露制度滿足信息需求。在處理相關(guān)信息公開(kāi)訴訟問(wèn)題時(shí)，必須厘定國(guó)有資本所占比例，以作為判斷國(guó)有企業(yè)公共屬性的參考，考察國(guó)企所對(duì)應(yīng)的公共職能，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)與股東權(quán)益的均衡。必須強(qiáng)調(diào)的是，主體的分類認(rèn)定只是一個(gè)起點(diǎn)，確認(rèn)被告資格與履行特定的信息公開(kāi)義務(wù)分屬不同的問(wèn)題對(duì)象。前者指向國(guó)有企業(yè)，后者則針對(duì)國(guó)有企業(yè)信息，兩者之間存在著一種適度的分離，即便是公益類國(guó)企，也不能一概而論地等同于行政機(jī)關(guān)乃至事業(yè)單位，市場(chǎng)化程度極高的商業(yè)類國(guó)企也未必不需要負(fù)擔(dān)公法意義上的信息公開(kāi)義務(wù)。

以國(guó)企分類改革作為被告資格認(rèn)定的類型化憑據(jù)，更加貼合現(xiàn)階段的基本事實(shí)和宏觀要求，有助于提高此類信息公開(kāi)訴訟的可行性。但也應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)企分類改革尚在不斷的摸索中，訴訟過(guò)程中的分類認(rèn)定，不只是被動(dòng)接受國(guó)企改革的分類成果，亦可為國(guó)企改革提供實(shí)證的經(jīng)驗(yàn)和反思的切口。

（二）化解義務(wù)主體的競(jìng)合矛盾

國(guó)資委從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，屬于對(duì)國(guó)家出資或控股的企業(yè)履行出資人責(zé)任及承擔(dān)著市場(chǎng)監(jiān)管職能，保存著國(guó)有企業(yè)的關(guān)鍵信息。因此，同一信息被國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)共同保存的現(xiàn)象便不足為奇，從而形成國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的雙重義務(wù)主體，且二者均存在被請(qǐng)求公開(kāi)特定信息的可能[20]63，進(jìn)而衍生出被告的選擇問(wèn)題。

從級(jí)別上來(lái)看，似乎很難將國(guó)資委認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)的上級(jí)機(jī)構(gòu)，即便將國(guó)資委視為國(guó)有企業(yè)的上級(jí)機(jī)關(guān)，也有可能因?yàn)樾畔⑽粗谱?、未保存或未獲取等因素難以達(dá)致公開(kāi)的目的。與之相應(yīng)，如果將國(guó)資委理解成與國(guó)有企業(yè)平行的信息公開(kāi)義務(wù)部門，可能會(huì)更有利于當(dāng)事人在國(guó)有企業(yè)或是國(guó)資委之間尋找到更明晰的救濟(jì)方向。在處理被告競(jìng)合問(wèn)題時(shí)，應(yīng)著重從三方面入手：（1）確立國(guó)有企業(yè)作為被告的中心地位。國(guó)資委作為信息公開(kāi)主體始終脫離不了替代性的角色和定位，國(guó)家將社會(huì)公共服務(wù)的部分功能讓渡給國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)才是最終關(guān)乎企業(yè)公共信息的源頭和根本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，即便國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)有著競(jìng)合的公開(kāi)義務(wù)，仍需要確立以國(guó)有企業(yè)為中心來(lái)確立義務(wù)主體的規(guī)制制度。（2）建立“平行選擇”制度。這一制度具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)性，強(qiáng)調(diào)國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)分別作為被告的獨(dú)立性，即二者均可作為適格被告。因不同被告的主體存在差異——國(guó)資委是基于監(jiān)管職責(zé)擔(dān)負(fù)公開(kāi)義務(wù)，國(guó)企本身是基于涉及公共服務(wù)職能而肩負(fù)公開(kāi)職責(zé)，對(duì)二者分別起訴也不會(huì)有重復(fù)起訴之憂。采取“平行選擇”制度實(shí)際是容忍了國(guó)企信息公開(kāi)訴訟中適格主體的混亂，以換取更為靈活的程序啟動(dòng)機(jī)制。“平行選擇”或許會(huì)增加司法成本，降低司法效率，但在國(guó)企信息公開(kāi)救濟(jì)渠道不暢通的現(xiàn)狀下，適度放寬原告的選擇空間，顯然更符合信息公開(kāi)制度設(shè)立的初衷，解信息公開(kāi)無(wú)門的燃眉之急。（3）引入“第三人”制度?！暗谌恕敝贫纫馕吨鴮?guó)有企業(yè)本身與國(guó)資委的信息公開(kāi)進(jìn)行“綁定”。這就需要在訴訟過(guò)程中脫離固有的“上下級(jí)”行政關(guān)系理念，將場(chǎng)域置換到國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)這一類特殊信息公開(kāi)主體，以彌補(bǔ)復(fù)議程序缺失所帶來(lái)的漏洞。具體而言，縱然國(guó)資委并非傳統(tǒng)意義上的復(fù)議機(jī)關(guān)，但當(dāng)原告申請(qǐng)后仍無(wú)法獲取國(guó)有企業(yè)相關(guān)公共信息，導(dǎo)致國(guó)資委直接成為信息公開(kāi)的被告時(shí)，法院為有效審查相關(guān)信息，宜將未被起訴的國(guó)有企業(yè)列為案件第三人——此時(shí)的第三人由于是信息的原生主體，一旦法院認(rèn)定信息屬于公開(kāi)范疇，國(guó)有企業(yè)就轉(zhuǎn)變成實(shí)質(zhì)上的“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的主體，最終仍負(fù)擔(dān)著信息公開(kāi)的義務(wù)。從程序的適度便利出發(fā)，引入國(guó)有企業(yè)為第三人，以此來(lái)避免程序空轉(zhuǎn)，進(jìn)而化解“信息審查無(wú)效”的現(xiàn)實(shí)窘境。

（三）細(xì)化信息內(nèi)容的甄別方法

作為國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的“終極問(wèn)題”，在浩如煙海的信息資源中正確區(qū)分商業(yè)信息和公共信息，始終是困擾著理論與實(shí)務(wù)的現(xiàn)實(shí)難題，并涉及到公法與私法的界限問(wèn)題。依據(jù)國(guó)有企業(yè)的特殊屬性，可以遵循“四步走”的方式判定國(guó)有企業(yè)信息內(nèi)容是否適宜公開(kāi)。

第一，確立信息產(chǎn)生的主體。判斷國(guó)有企業(yè)是否受信息公開(kāi)的法律調(diào)整，主要參考其是否行使了行政管理的職能或者是否提供了公共服務(wù)兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)[21]72，只需具備其中一項(xiàng)條件，便足以構(gòu)成信息公開(kāi)的主體。反觀中國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》，幾乎同樣是遵照這一判斷法則，賦予了國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的主體身份。

第二，明晰信息產(chǎn)生的過(guò)程。在主體身份確定的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)便是促進(jìn)信息生產(chǎn)過(guò)程的清晰化。在行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過(guò)程中產(chǎn)生的信息一般被視為政府信息，但在國(guó)有企業(yè)語(yǔ)境下的信息則必須根據(jù)具體的案情進(jìn)行甄別。一是根據(jù)立法的意圖對(duì)信息進(jìn)行歸類，按照行政原理，司法應(yīng)秉持尊重行政的專業(yè)性、技術(shù)性的“消極美德”自動(dòng)處于被動(dòng)地位[22]48，在這種立意之下，涉及私法領(lǐng)域的案件更應(yīng)該為企業(yè)騰出信息自我判斷的判斷權(quán)，法院只需遵循行政程序的邏輯，審查、衡量公共利益與第三人利益等基本問(wèn)題；二是考察所涉信息本身是否對(duì)公眾產(chǎn)生影響，以對(duì)公眾產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性影響的信息為準(zhǔn)。在美國(guó)《信息自由法》中就有規(guī)定：“職員手冊(cè)和對(duì)職員的指示，其中影響公眾的部分”就屬于履職中產(chǎn)生的公共信息，中國(guó)并未列舉或展開(kāi)解釋何為“提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中”產(chǎn)生的信息，根據(jù)法律法規(guī)頒布的背景和立意可以推斷，關(guān)涉公眾利益構(gòu)成了信息公開(kāi)的充分性要件，也是為司法提供廣泛裁量權(quán)的要義所在。

第三，鑒別信息內(nèi)容的性質(zhì)。在審查公共利益相關(guān)性的基礎(chǔ)上，需要區(qū)分國(guó)有企業(yè)作為法人所應(yīng)享有的意思自治領(lǐng)域，關(guān)照其所擁有的信息不公開(kāi)等權(quán)益。公開(kāi)的責(zé)任并非毫無(wú)限度，任何強(qiáng)加于國(guó)有企業(yè)的公開(kāi)職責(zé)，都可能會(huì)演變?yōu)橐环N公法負(fù)累，法院需要斟酌商業(yè)信息等非行政事項(xiàng)的范圍，并為國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留適度的空間，關(guān)鍵點(diǎn)則在于“公共職能”，即當(dāng)該信息源自針對(duì)“不特定多數(shù)人”的行為時(shí)，才有可能符合法定公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，分割復(fù)合性信息。許多國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)都無(wú)法避免商業(yè)性信息和公益性信息的雜糅，在充分保障公眾知情權(quán)的前提下，也應(yīng)確立其他利益不受公開(kāi)行為的影響。在世界各國(guó)如《日本行政機(jī)關(guān)擁有信息公開(kāi)法》《南非信息公開(kāi)促進(jìn)法》《歐盟第1049/2001號(hào)規(guī)章》等法律規(guī)定中均認(rèn)可部分信息分割再公開(kāi)的做法，中國(guó)信息公開(kāi)的關(guān)鍵性法規(guī)《政府信息公開(kāi)條例》中也采用了這種“區(qū)分處理”的方式，將包含所有例外信息的文件，無(wú)論是涉及國(guó)家秘密，還是涉及商業(yè)秘密或個(gè)人隱私都可以沿用這一方式進(jìn)行分割，進(jìn)而對(duì)信息進(jìn)行重新處理或者遮蓋，以便國(guó)有企業(yè)兼顧商業(yè)信息和公眾利益。

站立在更為宏觀的角度，信息公開(kāi)制度本身就是一種特殊的行政制度安排，與傳統(tǒng)行政法有著諸多區(qū)別。而確認(rèn)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)信息公開(kāi)的義務(wù)，更需要用特殊的方式來(lái)應(yīng)對(duì)。雖然各個(gè)國(guó)家建立的政府信息公開(kāi)制度情況各異，但總體上傾向于采取兩種途徑來(lái)加以解決：一種是創(chuàng)設(shè)新機(jī)構(gòu)和新機(jī)制①在有些國(guó)家政府信息公開(kāi)的法律救濟(jì)制度并不是通過(guò)訴訟制度來(lái)完成的，例如英國(guó)通過(guò)行政裁判所來(lái)對(duì)信息公開(kāi)行為進(jìn)行法律救濟(jì)。，如信息專員、信息監(jiān)察專員、信息裁判所等類似機(jī)構(gòu)和配套制度等[23]234；另一種是通過(guò)傳統(tǒng)的渠道增設(shè)新措施，美國(guó)模式即是典型代表，雖仍利用司法審查的制度，但設(shè)置了許多新的規(guī)則②美國(guó)的信息公開(kāi)制度擁有較高的聲譽(yù)，雖創(chuàng)設(shè)了很多新的規(guī)則，但其監(jiān)督和救濟(jì)制度安排仍主要利用法院這一傳統(tǒng)渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)的。。中國(guó)則基本上沿用傳統(tǒng)的行政法思維和模式來(lái)設(shè)計(jì)政府信息公開(kāi)，導(dǎo)致鋪設(shè)的監(jiān)督救濟(jì)手段仍主要依靠行政復(fù)議和行政訴訟。但在有關(guān)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)過(guò)程中，由于行政復(fù)議路徑的缺失，只能通過(guò)行政訴訟這一傳統(tǒng)救濟(jì)程序來(lái)彌補(bǔ)。行政訴訟是可依賴的監(jiān)督和救濟(jì)途徑，其作用的發(fā)揮卻難以預(yù)料，通過(guò)裁判文書(shū)網(wǎng)站的檢索結(jié)果便可見(jiàn)一斑——公眾勝訴的情形較為少見(jiàn)，部分訴訟請(qǐng)求甚至直接被駁回。因此，從中國(guó)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，除了優(yōu)化現(xiàn)有的訴訟機(jī)制，引入其他救濟(jì)路徑，同樣是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)、保障公民知情權(quán)的重要選擇。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代行政迅速地?cái)U(kuò)張，行政法面臨著諸多新問(wèn)題，比如信息披露、民營(yíng)化、行政規(guī)制、公共治理等，每一種類型的糾紛對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)都是陌生并需要積極應(yīng)對(duì)的。建立在行政行為理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)行政訴訟制度隨之受到了激烈的沖擊、批判與挑戰(zhàn)，行政訴訟結(jié)構(gòu)的張力也明顯不足，無(wú)法有效呼應(yīng)行政法前端的迅猛變化[24]78。若固守傳統(tǒng)行政法理論，恐難將國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)行為納入司法審查的范圍，因此，必須打破二者間的模糊界限，賦予國(guó)有企業(yè)以明確的行政責(zé)任和信息公開(kāi)義務(wù)，將國(guó)有企業(yè)關(guān)涉公共利益的部分置于公法管制之下，而不是構(gòu)建一種介于國(guó)家和社會(huì)之間的“第三方”的法律形式。大量案例也證明，《條例》附則條款之規(guī)定并非一項(xiàng)沉睡的制度，而是不斷在訴訟中積累和發(fā)展著的。政務(wù)公開(kāi)、透明政府由上而下推行的十余年間，在協(xié)調(diào)國(guó)有企業(yè)“公共方面”與民眾發(fā)生利益沖突時(shí)，因現(xiàn)有法律法規(guī)尚不健全，且極有可能觸犯私權(quán)利，相關(guān)問(wèn)題仍然處于懸而未決的狀態(tài)，隨著實(shí)踐中信息公開(kāi)領(lǐng)域的逐漸發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中的種種難題也注定會(huì)慢慢化解?！啊墩畔⒐_(kāi)條例》中規(guī)定的缺失，預(yù)示了下位法有一定的可為空間”[25]138。