王嘉興 林永民 陳琳

摘 要 BOT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）作為基于PPP公私聯(lián)合融資建設(shè)模式，利用原有場(chǎng)地、設(shè)施進(jìn)行改造，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，主要應(yīng)對(duì)項(xiàng)目投資額大、專業(yè)技術(shù)要求高、管理難度大，對(duì)社會(huì)影響廣泛的問題，被廣泛運(yùn)用于大型工業(yè)項(xiàng)目、水電廠的改造工程。本文以遷安海綿城市建設(shè)過程中的生活污水廠提標(biāo)改造項(xiàng)目為例，描述了遷安生活污水廠提標(biāo)改造ROT項(xiàng)目的引入、合作公司的構(gòu)建、政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、實(shí)現(xiàn)多方共贏的過程。

關(guān)鍵詞ROT模式;水利項(xiàng)目;污水處理廠改建

引言

在遷安市全面建設(shè)海綿城市的背景下，污水廠的提標(biāo)改造工程面臨投資規(guī)模大、建設(shè)工期緊、建造工藝復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)等問題，這時(shí)候遷安市政府采用ROT模式，通過和優(yōu)秀的伙伴合作，減輕短期財(cái)政壓力，適當(dāng)放權(quán)加強(qiáng)監(jiān)管的方法呼之欲出[1]。

1項(xiàng)目建設(shè)困難重重，ROT模式脫穎而出

1.1 緩解資金壓力，從優(yōu)選擇合作伙伴

在本項(xiàng)目中社會(huì)資本與政府指定機(jī)構(gòu)合資組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金暫定為項(xiàng)目總投資的30%，其中政府指定機(jī)構(gòu)擬出資20%，成交社會(huì)資本擬出資80%，遷安市人民政府通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式確定本項(xiàng)目社會(huì)資本，可以讓政府有針對(duì)性地選擇資金雄厚、業(yè)績(jī)良好、具備適合本項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)和管理經(jīng)驗(yàn)的投資人。

1.2 適當(dāng)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，政企互利互惠

首先，ROT模式可以幫助政府在早期確定融資項(xiàng)目，在項(xiàng)目初期完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析及分配，這將有利于政府轉(zhuǎn)移適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn);私營(yíng)企業(yè)以營(yíng)利目的參與到政府的建設(shè)項(xiàng)目中，這將實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值;ROT模式中政企合作模式可以促進(jìn)政府學(xué)習(xí)企業(yè)的優(yōu)秀管理模式和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，這將有利于減少人力資源成本;政府部門和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為大眾提供高質(zhì)量的設(shè)施和服務(wù)。

其次，ROT模式幫助政府轉(zhuǎn)換職能，在過去，政府是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的直接提供者和經(jīng)營(yíng)者，要花大量的資源在項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)上，遷安市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、投資、建設(shè)、維護(hù)全部由政府部門自己承擔(dān)。采用ROT模式，項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)任務(wù)變?yōu)橛擅駹I(yíng)組織承擔(dān)。政府則只需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)管ROT項(xiàng)目啟動(dòng)之后，遷安市的政府角色開始從全責(zé)主體變?yōu)橘?gòu)買服務(wù)、監(jiān)督實(shí)施、考核付費(fèi)。

最后，企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)離不開政府的支持與協(xié)調(diào)，政府的公共部門需要審核項(xiàng)目，選擇合作方并做出一定的承諾。要完成這些步驟都需要政府的支持，需要公共部門較高的公共管理能力，為私營(yíng)企業(yè)加入公共項(xiàng)目的建設(shè)提供足夠的利潤(rùn)空間和優(yōu)惠政策。

2坦誠(chéng)雙協(xié)：ROT模式付諸實(shí)行

2.1 華控公司脫穎而出

華控公司的注冊(cè)資本金為人民幣叁億叁仟伍佰捌拾柒萬(wàn)元（RMB335，870，000.00），股東為遷安市海安投資有限公司、同方股份有限公司、深圳華控賽格股份有限公司、北京清控人居環(huán)境研究院有限公司、北京中環(huán)世紀(jì)工程設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司，股權(quán)比例為20%：27.2%：26.4%：2.4%：24%。華控公司規(guī)模龐大，同時(shí)對(duì)于ROT模式及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)較為深刻，并且具有專業(yè)的運(yùn)營(yíng)方式，專業(yè)的人員，充足的資金，良好的信譽(yù)。

由此在多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者中脫穎而出，與政府達(dá)成了合作關(guān)系。

2.2 宏觀與微觀并重，充分發(fā)揮政府職能

政府的宏觀職能，是從整體和態(tài)度上對(duì)采用ROT項(xiàng)目融資模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供前提保障，清除政策，法律等障礙，為此模式的開展和推廣提供堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。具體表現(xiàn)為，ROT模式建設(shè)之初，遷安成立了城市建設(shè)工作指揮部和城市建設(shè)專家咨詢小組，由市委書記、市長(zhǎng)親任指揮長(zhǎng)，形成了有力的組織保障。同時(shí)政策上提出城市建設(shè)投資優(yōu)先、城市建設(shè)工作優(yōu)先、城市體制改革優(yōu)先和城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的四個(gè)“優(yōu)先”政策;并且在建設(shè)工作中注重人才引進(jìn)和人才的培養(yǎng)，特邀中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司、清華大學(xué)等國(guó)內(nèi)知名院校作為技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，并聘請(qǐng)北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院為項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)提供技術(shù)服務(wù)[2]。

政府的微觀職能，是指為ROT項(xiàng)目的具體實(shí)踐和操作所負(fù)擔(dān)的責(zé)任和進(jìn)行的支持。提供支持、進(jìn)行合作和監(jiān)督。首先，遷安市政府為保證工程的順利建設(shè)，為企業(yè)提供原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動(dòng)力等物質(zhì)支持;稅收政策的優(yōu)惠和運(yùn)營(yíng)期的擴(kuò)大為企業(yè)提供了充分的政策優(yōu)惠，其次，市政府盡力減少審批手續(xù) ，簡(jiǎn)化審批過程 ，提高政府效率，成立專項(xiàng)小組或者指定負(fù)責(zé)項(xiàng)目的主管部門來(lái)規(guī)范服務(wù)，統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)有關(guān)個(gè)方面的利益，為企業(yè)提供了必要的行政支持。最后，合作與監(jiān)督必不可少，政府參與ROT模式，要實(shí)現(xiàn)由合作和信任取代命令和控制。傳統(tǒng)政府扮演的是領(lǐng)導(dǎo)命令的角色，對(duì)企業(yè)的營(yíng)運(yùn)決策產(chǎn)生巨大影響，有時(shí)直接決定了企業(yè)的決策[3]。

2.3 經(jīng)驗(yàn)不足、暴露問題，溝通、協(xié)調(diào)管理最為關(guān)鍵

首先在建設(shè)期各項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行，為保證ROT項(xiàng)目順利進(jìn)行有充足的資金支持，遷安市以深圳金磚城市國(guó)開先導(dǎo)基金管理公司為依托，以有限合伙方式設(shè)立“遷安海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金”，吸引銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)資金參與海綿城市建設(shè)，采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式公開向社會(huì)募集項(xiàng)目建設(shè)資金，為項(xiàng)目的順利建設(shè)、運(yùn)營(yíng)提供了充足的資金保障。

其次，由于經(jīng)驗(yàn)不足，為應(yīng)對(duì)既有和潛在風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司成立“工程風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組”。建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，組織制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處理及應(yīng)急方案，明確相應(yīng)責(zé)任人，處理程序和時(shí)限要求，以使風(fēng)險(xiǎn)、問題或事故發(fā)生時(shí)，能得到及時(shí)有效地處理，將問題或事故的影響、損失控制到最低。風(fēng)險(xiǎn)管理遵循“預(yù)防為主、全程監(jiān)控、及時(shí)應(yīng)對(duì)”原則，這其中包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：項(xiàng)目公司組織各部門和參建單位對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，羅列出項(xiàng)目各個(gè)方面可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其影響后果，在項(xiàng)目規(guī)劃階段，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面識(shí)別并制定針對(duì)性的預(yù)防、應(yīng)對(duì)措施，形成風(fēng)險(xiǎn)管理文檔。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，隨著各方面因素的改變，注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全過程識(shí)別與監(jiān)控;風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)：在工程建設(shè)過程中，由工程管理部管轄范圍內(nèi)的各專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)對(duì)計(jì)劃，報(bào)項(xiàng)目公司審批后實(shí)施。在各項(xiàng)目合同中，預(yù)留備用金作為管理儲(chǔ)備;在施工過程中，各專業(yè)管理部門加強(qiáng)檢查，了解風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，提前預(yù)防，及時(shí)采取措施，主動(dòng)作為，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。項(xiàng)目公司將工程保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)管理重要手段之一，由合約管理部負(fù)責(zé)工程保險(xiǎn)相關(guān)合同文件規(guī)定和保險(xiǎn)理賠工作;風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與控制：項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)管理期間，不斷地跟蹤已知風(fēng)險(xiǎn)、控制殘余風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別新風(fēng)險(xiǎn)，確保風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃執(zhí)行并評(píng)估其降低風(fēng)險(xiǎn)有效性。必要時(shí)，對(duì)項(xiàng)目管理計(jì)劃進(jìn)行合理修正。項(xiàng)目公司按照項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，由工程管理部組織公司各部門定期編制風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控報(bào)告，各部門對(duì)管轄范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與控制工作負(fù)責(zé)。

最后，由于政府職能的轉(zhuǎn)變，遷安市政府也在積極探索溝通協(xié)調(diào)管理新思路。建立項(xiàng)目溝通管理體系和管理程序，制訂管理計(jì)劃，采取適當(dāng)?shù)臏贤ǚ绞胶褪侄危⑴c政府及參建單位的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.4 希望起航，盈利方式終得出

本項(xiàng)目為遷安海綿城市PPP模式中的水利ROT項(xiàng)目，自身存在投資周期長(zhǎng) 、投資規(guī)模大、盈利能力差的劣勢(shì)，而社會(huì)資本的天性就是逐利。遷安市政府經(jīng)過綜合測(cè)算和多方考量最終聯(lián)合華控公司創(chuàng)新型地提出了污水處理費(fèi)+運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)的付費(fèi)模式，并且以污水處理廠污水處理量按日計(jì)量，運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)按月計(jì)算的原則。可用性服務(wù)費(fèi)按年予以支付，運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)按季度予以支付的新模式。并且25年的服務(wù)期限（含建設(shè)期）為企業(yè)盡可能地減少了運(yùn)營(yíng)成本，為企業(yè)帶來(lái)了客觀的收益，提高了企業(yè)參與項(xiàng)目的熱情和積極性。對(duì)此在遷安市政府參與定價(jià)的模式下既滿足了企業(yè)盈利的需要，又不會(huì)為地方財(cái)政帶來(lái)多余的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了互利互惠、合作雙贏[4-5]。

此外，華控集團(tuán)針服務(wù)期之內(nèi)的運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)水處理量不足等突發(fā)情況，進(jìn)行了應(yīng)急備案，并與市政府簽署補(bǔ)充協(xié)議表示愿意根據(jù)水量情況，依據(jù)水處理價(jià)格繳納相應(yīng)的違約金進(jìn)行賠償，雙方的真誠(chéng)相待也使遷安市政府對(duì)ROT模式的進(jìn)行和推廣增加了一份信心。

3約法三章少爭(zhēng)端，規(guī)范移交無(wú)后慮

污水廠提標(biāo)改建項(xiàng)目是個(gè)大的工程，工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，難免出現(xiàn)各種與預(yù)期不符的情況。并且該項(xiàng)目第一次引入ROT模式，政府與本公司各自的訴求也很重要，因此雙方進(jìn)行了精心策劃，在一些關(guān)鍵問題的解決和設(shè)計(jì)上，很好地體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的ROT模式原則。

（1）建立量化考核制度，對(duì)水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行核實(shí)和抽查。政府方有權(quán)在任何時(shí)候親自或委托具有合法資質(zhì)的水質(zhì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)方的檢測(cè)程序、結(jié)果、設(shè)備和儀器進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查;在采樣點(diǎn)自行采取水樣，按《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的凈水水質(zhì)檢測(cè)指標(biāo)進(jìn)行抽檢，政府方抽檢采樣時(shí)須有企業(yè)方人員在場(chǎng)。但若經(jīng)通知后，企業(yè)方人員拒不到場(chǎng)的，不影響抽檢結(jié)果的有效性?，F(xiàn)場(chǎng)檢查或抽檢的費(fèi)用由政府方承擔(dān)。

（2）在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，企業(yè)方應(yīng)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新生活污水處理廠和工業(yè)污水處理廠。費(fèi)用由華控公司方承擔(dān)。

（3）為向用戶提供安全衛(wèi)生的供水服務(wù)，雙方會(huì)同環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同采取措施加強(qiáng)對(duì)水源地的保護(hù)，定期對(duì)環(huán)境和污染情況進(jìn)行勘察，對(duì)水質(zhì)進(jìn)行定期檢測(cè)。華控負(fù)責(zé)一級(jí)保護(hù)范圍內(nèi)水源地保護(hù)工作，市住建局負(fù)責(zé)一級(jí)保護(hù)范圍外水源地保護(hù)工作。

（4）應(yīng)急搶修搶險(xiǎn)，投資方應(yīng)完善項(xiàng)目設(shè)施及其附屬設(shè)施資料圖檔和設(shè)施信息化管理系統(tǒng)，遵守應(yīng)急搶修搶險(xiǎn)預(yù)案，設(shè)立輸水管道應(yīng)急搶修隊(duì)伍，提供24小時(shí)緊急服務(wù)熱線和緊急搶修搶險(xiǎn)。

4一舉多得，三方受益

4.1 政府：緩解投資壓力，運(yùn)營(yíng)更專業(yè)高效

首先，該項(xiàng)目緩解了市住建局財(cái)政支付的壓力，解決了建設(shè)資金的缺口問題，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)移給華控公司，因?yàn)轫?xiàng)目借款及其風(fēng)險(xiǎn)由華控公司承擔(dān)，而政府不再需要對(duì)項(xiàng)目債務(wù)擔(dān)?；蚝炇穑瑴p輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且對(duì)華控公司具有監(jiān)督作用。

更重要的是，華控公司讓這個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更專業(yè)高效，它為了降低項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過程中所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，獲得較多的利潤(rùn)回報(bào)，必然采用先進(jìn)的設(shè)計(jì)和管理方法，引入成熟的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從而有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)效率，確保項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，保證項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成。

4.2 華控公司：名利雙收

一方面，華控公司收益主要依托于原水費(fèi)和凈水處理服務(wù)費(fèi)，由于ROT模式的施行，在相對(duì)優(yōu)越的政策環(huán)境下?lián)碛辛讼鄬?duì)穩(wěn)定的投資收益，能夠獲得良好的投資回報(bào)率。華控公司可以充分利用經(jīng)濟(jì)狀況的彈性，通過融資實(shí)現(xiàn)“借雞下蛋”，還能利用資產(chǎn)負(fù)債外融資的特點(diǎn)，拓寬資金來(lái)源，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，華控公司能利用有限追索權(quán)的特點(diǎn)，加上其他風(fēng)險(xiǎn)管理措施，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目收益的控制和保留較高的投資回報(bào)率，能提高競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造較多商業(yè)機(jī)會(huì)。

另一方面，華控公司通過與政府合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，既提高了知名度，對(duì)打響投資方各企業(yè)的名聲具有十分顯著的作用;又在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)樹立了良好的形象，開拓了更加廣闊的市場(chǎng)。

4.3 公眾：更干凈更衛(wèi)生的水資源

水是生命之源，與生命息息相關(guān)，與人類生活關(guān)系密不可分。人類追求富裕美好的生活，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們生活質(zhì)量得到了提高。政府和華控公司通過建設(shè)遷安市海綿城市項(xiàng)目，能讓公眾用上喝上更干凈更衛(wèi)生的水，提高了公眾的生活幸福感，保障了民眾的身體健康。同時(shí)，公眾也是推進(jìn)海綿城市建設(shè)的重要力量，將政府與公眾的心牢牢拴在一起。

5結(jié)束語(yǔ)

刪繁就簡(jiǎn)三秋樹，領(lǐng)異標(biāo)新二月花。遷安市政府ROT模式將原有污水廠進(jìn)行提標(biāo)改造，促進(jìn)了資源的合理利用，政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，緩解了財(cái)政壓力，成功地解決了融資難，運(yùn)營(yíng)難的問題，讓市民用上了純凈的水，解決了污水處理問題。讓遷安市海綿城市建設(shè)又邁進(jìn)了一大步。一言以蔽之，唯有不斷創(chuàng)新，不斷探索，摸著石頭過河，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，才是促進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目乃至城市建設(shè)的必由之路。

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