王濤，王健，王謎

（1.昆明理工大學交通工程學院，云南 昆明650031；2.重慶賽特拉交通運輸信息咨詢中心共享出行實驗室，重慶401178）

0 引言

2019年末，武漢市發(fā)現(xiàn)27例不明原因的病毒性肺炎，2020年1月8日中國疾病預防控制中心確定病原為新型冠狀病毒（nCoV），2020年1月16日國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布第一版診療方案，并制定病毒確診標準。新型冠狀病毒肺炎在武漢市的大流行，迫使政府采取封城措施，自2020年1月23日10時起，全市城市公共交通、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；到2020年1月29日，全國31個省市啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，實施不同程度的交通管制，暫停公共交通運營、篩查和隔離潛在傳染乘客等。

2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布2019新型冠狀病毒?。?019-nCoV）疫情構(gòu)成國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件；2020年2月28日，世界衛(wèi)生組織將這一病毒傳播和影響的風險評估從“高”提高到“非常高”的水平，對中國城市治理和公共運輸領域產(chǎn)生史無前例的重大挑戰(zhàn)。

自2003年的嚴重急性呼吸綜合征（SARS）危機后，中國政府將公共衛(wèi)生事業(yè)作為構(gòu)建和諧社會的主要方面，加大公共衛(wèi)生建設投入力度，健全疾病預防控制體系；2007年國家級公共衛(wèi)生機構(gòu)國際聯(lián)盟（IANPHI）在北京召開第二屆年會,衛(wèi)生部官員宣稱：中國基本實現(xiàn)建立健全疾病預防控制體系，建立起世界上最大的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡報告系統(tǒng)。

國務院已頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》以及《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》和《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實施方案》等各種應急方案；國家衛(wèi)生健康委員會也發(fā)布《公共交通工具消毒操作技術指南》，新型冠狀病毒的大爆發(fā)卻證明實際的防控系統(tǒng)以及應急方案都存在一些不足之處。

中國疾病預防控制中心及時制定并發(fā)布《新型冠狀病毒防控指南（第一版）》，提出對交通工具（包括飛機、公交、地鐵、火車等）的防控指南，各省市和各行業(yè)也制定各種公共衛(wèi)生事件應急預案，但仍然沒有公共運輸行業(yè)和企業(yè)層面的傳染性病毒應對解決方案。

美國公共交通協(xié)會（APTA)在2009年制定了系列應對傳染性病毒的保全與應急標準，包括《制定傳染性病毒應對計劃》《公共運輸機構(gòu)持續(xù)運營計劃》和《公共運輸系統(tǒng)服務暫停和恢復》等，中國土木工程學會城市公共交通分會印發(fā)這些標準，并建議公共交通企業(yè)參照編制新型冠狀病毒應對計劃，探討各種應對措施可能產(chǎn)生的相關法律問題。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》提出應對各類突發(fā)公共事件的工作原則：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統(tǒng)一領導，分級負責；依法規(guī)范，加強管理；快速反應，協(xié)同應對；依靠科技，提高素質(zhì)；《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》則是依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》制定的應急預案，應急管理方案包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個部分；要求公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經(jīng)營單位或者管理單位制定具體應急預案，為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，注明其使用方法，并顯著標明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通（第24條）。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）共四級，新型冠狀病毒被確定為特別重大的Ⅰ級公共衛(wèi)生事件；依照《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，應急反應措施包括實施交通衛(wèi)生檢疫，在交通站點和出入境口岸設置臨時交通衛(wèi)生檢疫站，對出入境、進出疫區(qū)和運行中的交通工具及其乘運人員和物資、宿主動物進行檢疫查驗，對病人、疑似病人及其密切接觸者實施臨時隔離、留驗和向地方衛(wèi)生行政部門指定的機構(gòu)移交。

流感大流行不可預測但反復發(fā)生，世界衛(wèi)生組織根據(jù)全球平均病例,按時間順序繪制的風險評估連續(xù)性曲線（圖1）劃分為大流行間期、警戒期、大流行期、過渡期四個階段，曲線描述了新型流感病毒亞型在全球的傳播過程；基于對流感的風險評估做出風險管理決策，采取不同的措施，包括政策與資源管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)、技術指導、交流溝通、早期預警和監(jiān)測、衛(wèi)生基礎設施和后勤、衛(wèi)生及相關服務、社區(qū)能力等方面。

世界衛(wèi)生組織依據(jù)流感大流行的病毒傳播地理范圍，而不是病毒本身的嚴重程度，發(fā)出不同級別的警戒（表1），并針對流感大流行不同階段，推薦各國主管部門提出不同的應對措施建議，規(guī)劃和準備工作對促進降低大流行的風險和影響及管理應對和恢復工作至關重要。

《交通運輸突發(fā)事件應急管理規(guī)定》是交通運輸部根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和有關法律、行政法規(guī)來制定的行業(yè)指南；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》則是根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》的有關規(guī)定來制定的應對措施，基本的原則是指根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》有關規(guī)定所確定的傳染病疫情，應用《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》，對車船、港站、乘運人員和貨物等實施的衛(wèi)生檢驗、緊急衛(wèi)生處理、緊急控制、臨時隔離、醫(yī)學檢查和留驗以及其他應急衛(wèi)生防范、控制、處置措施。

圖1 流感大流行階段連續(xù)性曲線

表1 流感大流行的警戒級別劃分

2 公共運輸企業(yè)傳染性病毒應對計劃

公共運輸企業(yè)需要認識到傳染性病毒應對計劃的重要性，一旦發(fā)生流感大流行，應急計劃就可以提供專項的指導，更好地與突發(fā)事件應急處理指揮部、衛(wèi)生行政部門和疾病預防控制機構(gòu)進行溝通和協(xié)調(diào)，獲得明確的指令。實施應對傳染性病毒的有效政策和措施—包括運營商的有效消毒、員工保護、被感染或可能被感染乘客的處理—并根據(jù)傳染性病毒的具體特征進行更改。公共運輸企業(yè)必須在了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的法律背景和機制基礎上，采取全面的政策和措施來應對傳染性病毒。

2.1 啟動特定行動

規(guī)劃和應對傳染性病毒的措施要取決于所涉及的風險。與地震等災害不同，傳染性病毒在其傳播周期內(nèi)有不同的階段，各階段需要不同的應對策略。例如：某個階段可能是對某種病毒的毫無根據(jù)的恐懼和擔憂，應對措施就需要教育公眾正確認識病毒的危害；另一個階段可能是大范圍的爆發(fā)，這就需要采取極端措施來限制病毒傳播。中國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》采用四級劃分，與世界衛(wèi)生組織確定的傳染性病毒六級警戒稍有不同，公共運輸企業(yè)需要依據(jù)國家法規(guī)來啟動傳染性病毒應對措施。

2.2 信息溝通

公共運輸企業(yè)在應對傳染性病毒的信息溝通，包括三個方面：一是與當?shù)貞惫芾聿块T和公共衛(wèi)生防疫機構(gòu)溝通；二是企業(yè)內(nèi)部與員工的溝通，三是與企業(yè)外部的乘客溝通。首先要與當?shù)貞惫芾聿块T溝通，獲得疾病預防控制中心的明確指令，根據(jù)警戒級別加大措施力度；公共運輸資產(chǎn)的可用性需要隨時通知應急管理部門，其可用性的變化將直接影響他們的響應計劃。將響應計劃確定為各子階段，當病毒變異為其它亞型時，該機構(gòu)可以執(zhí)行確定的任務并明確每項任務的職責。信息溝通要充分考慮地方和國家衛(wèi)生部門的建議，公共運輸企業(yè)工作人員應與這些機構(gòu)合作，以確保發(fā)布準確適當?shù)男畔ⅰ?/p>

有效的溝通需要向員工介紹疫情與傳染性疾病毒的特征、情況，應采取何種防護措施；同時也要向公眾表明公共運輸企業(yè)采取了哪些防護手段，以緩解員工和公眾的恐慌、疑慮情緒。此外，在制定傳染性病毒應對計劃中，還需要明確企業(yè)員工和乘客的權(quán)利與義務，這樣做有助于緩解疫情期間不必要的糾紛產(chǎn)生，避免無謂的犧牲和資源浪費。

2.3 運載工具消毒

公共運輸服務就是一種公共活動，公共運輸系統(tǒng)是一種高風險的環(huán)境，因為公共運輸工具的密閉空間內(nèi)乘客較多，通風設備有限，且無法識別潛在病人，乘客與車輛有許多接觸面（車票、扶手、門把手等），而各種傳染性病毒可以在接觸面上存活幾天甚至更長時間。因此，公共運輸企業(yè)應與地方衛(wèi)生部門合作，確立切實可行的消毒措施，要充分考慮所需資源并明確每項任務的責任。

2.4 衛(wèi)生援助

衛(wèi)生援助可以在很大程度上幫助限制病毒的傳播。此外，衛(wèi)生援助可以解決公共運輸員工的后顧之憂，為他們在履行職能時提供額外的保護。明確具體的措施，根據(jù)公共運輸企業(yè)的需求，在病毒傳播的各個階段采購和分發(fā)衛(wèi)生用品。

對個人而言，感染控制措施主要是勤洗手，注意咳嗽或噴嚏，避免手和臉之間的接觸，特別是眼睛、鼻子和嘴巴以及穿戴必要的防護裝備；對乘客來講，應自覺做好衛(wèi)生防護，保持人與人之間的距離。公共運輸員工對所有的乘客出行信息進行記錄以便核查，根據(jù)疾病的不同，有效的消毒方法也會有所不同。雖然大多數(shù)運輸都是在地面上進行的，由于飛機具有跨洲傳播疾病的能力，因此其消毒措施更應該得到重視，其消毒措施應該由國家疾病預防控制中心和國際航空運輸協(xié)會聯(lián)合制定。

鑒于傳染性病毒的大流行，公共運輸企業(yè)應與地方衛(wèi)生部門合作，為必要的公共運輸員工提供疫苗或抗病毒藥物。

2.5 服務減少、停止和恢復

在病毒大規(guī)模傳播的整個過程中，公共運輸企業(yè)可能需要在減少服務的基礎上維持公共運輸系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)，這要聽從公共衛(wèi)生部門的建議和指示。公共運輸企業(yè)應制定服務減少、停止和恢復計劃的相關任務。

保護公共安全本就是運輸管理部門的職責之一，在傳染性疾病爆發(fā)的高峰時期，運輸管理部門有權(quán)力根據(jù)疫情的范圍和規(guī)模暫停服務。一般來說，暫停提供公共運輸服務需要有政府部門統(tǒng)籌監(jiān)督，運輸管理機構(gòu)負責實施。在暫停服務期間，要為因此受影響的必要出行人群（例如醫(yī)護人員、物資生產(chǎn)人員、行政人員等）提供相應的解決方案，以解決他們的出行問題，并且建立該方案的執(zhí)行機制。除此之外，還需要給運輸行業(yè)從業(yè)人員發(fā)放補貼。

3 公共運輸行業(yè)應急準備的法律問題

公共運輸在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的作用已發(fā)生變化，并將繼續(xù)地發(fā)生變化。國家應急預案的目的是：有效預防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其危害，指導和規(guī)范各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理工作，最大程度地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公眾健康造成的危害，保障公眾身心健康與生命安全。應急反應措施包括實施交通衛(wèi)生檢疫（組織鐵路、交通、民航、質(zhì)檢等部門在交通站點和出入境口岸設置臨時交通衛(wèi)生檢疫站，對出入境、進出疫區(qū)和運行中的交通工具及其乘運人員和物資、宿主動物進行檢疫查驗，對病人、疑似病人及其密切接觸者實施臨時隔離、留驗和向地方衛(wèi)生行政部門指定的機構(gòu)移交）。

檢疫隔離是公共衛(wèi)生措施中防止傳染性病毒傳播的有效手段，武漢“封城”限制上千萬人的自由流動，檢疫隔離的規(guī)模之大是史無前例的；“封城”的效果目前尚難斷定，在一定程度上導致公眾心理的恐慌，也產(chǎn)生系列的相關法律問題，例如關閉主要交通發(fā)生點、全面或部分暫停服務、潛在病毒攜帶乘客的篩查和預篩查、公共衛(wèi)生檢疫和隔離、員工保護和工作安全、傳染控制和消毒措施等。

2014年埃博拉病毒的爆發(fā)，美國聯(lián)邦和州當局采取緊急措施來對抗和控制傳播，聯(lián)邦公共交通管理局贊助公共交通協(xié)作研究項目《公共交通和多式聯(lián)運的法律問題》，涉及環(huán)境標準和要求、建設與采購合同流程和管理、公民權(quán)和勞工標準、民事責任與風險管理和系統(tǒng)安全四個領域，研究項目由交通運輸研究委員會協(xié)調(diào)。2017年在《法律研究摘要》上發(fā)布研究報告《應對埃博拉等傳染病的公共交通應急準備》，討論了聯(lián)邦、州政府采取相關應對措施的法律問題。

3.1 關閉主要交通發(fā)生點

為了控制疾病或病毒的傳播，有必要關閉主要的交通發(fā)生點。就大多數(shù)病毒而言，限制或阻止人員流動將有助于遏制疾病的傳播?！爸饕煌òl(fā)生點”是指產(chǎn)生往返交通量較大的地區(qū)，通常以每小時車輛數(shù)或每日車輛數(shù)來衡量，主要包括公共服務設施、商業(yè)設施、公共交通場站和道路。關閉主要交通發(fā)生點需要以下部門相互協(xié)調(diào)決策：政府、衛(wèi)生部門和運輸管理部門。與此同時，各有關部門需要制定合理的財產(chǎn)保護和損失補償方案。

3.2 乘客篩查

乘客篩查包括篩查與預篩查，預篩查與篩查的不同之處在于，它通常發(fā)生在乘客到達交通樞紐或場站之前，并涉及到出行者的特定信息。關于篩查，需要由省級層面的政府、衛(wèi)生部門和運輸管理部門協(xié)同設置篩查點，由國家層面的相關機構(gòu)實施監(jiān)管，結(jié)合世界衛(wèi)生組織相關指南和疾病預防控制中心監(jiān)測的疑似傳染病人員的流動情況靈活應變。而對于預篩查，則由國家機構(gòu)制定指導方針，地方部門負責實行。無論是篩查還是預篩查，都需要根據(jù)相關政策保護好乘客的個人隱私。除了乘客之外，同樣需要對公共運輸從業(yè)員工進行篩查和預篩查。

隔離檢疫這個術語源自意大利語，14世紀鼠疫流行時，為阻止船上人員和貨物傳播疾病，船只到達威尼斯都需要先在海上停泊40天，這段隔離期就演變?yōu)榻裉斓母綦x檢疫。如果乘客感染疾病，該運輸工具上的所有乘客（包括駕駛員）都可能需要進行檢疫和隔離。

從國家層面來看，中國疾病預防控制中心要對國際貿(mào)易和運輸提供安全保障，依據(jù)《公共衛(wèi)生法》在各入境口岸設置檢疫和隔離點；對各省市地區(qū)而言，衛(wèi)生部門則需要依據(jù)各自的地方法規(guī)，在主要出入口處部署檢疫和隔離點來確保公民的安全健康，在執(zhí)行該措施時，需要兼顧公民自由的相關法律。

3.3 員工保護

在傳染性疾病爆發(fā)期間，公共運輸從業(yè)員工的安全更應該受到重視。對于已有癥狀的員工，需要依據(jù)《職業(yè)安全與健康法》進行強制休假。除此之外，員工可能會出于對自身安全的考慮或由于需要照顧或保護親人而拒絕工作。在這種情況下，普遍的員工缺勤將會對運輸行業(yè)造成一定程度的影響，可以參考美國2009年甲型（H1N1）流感期間解決這些問題的法律框架來解決這個問題。

執(zhí)行以上措施，由國家統(tǒng)籌，各省市根據(jù)實際情況采取行動；衛(wèi)生部制定或執(zhí)行相關法規(guī)以防止傳染病的輸入和擴散；交通部負責管控出入境和各類交通設施，保障公眾所需的同時做好防控工作；國家安全部門負責保障各項緊急措施的順利實施。對各省市而言，通常省長或市長負責資源部署、資金調(diào)動和下令執(zhí)行防控措施；公共衛(wèi)生部門負責各項防控措施的實施。

4 結(jié)語

中國政府已建立健全疾病預防控制體系，包括世界上最大的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡報告系統(tǒng)，各省市和各行業(yè)也制定各種公共衛(wèi)生事件應急預案，但沒有專項的公共運輸行業(yè)的傳染性病毒應對解決方案。

公共運輸企業(yè)編制新型冠狀病毒應對計劃，基本原則是按照傳染性病毒大流行階段連續(xù)性曲線的四階段（消退期、警戒期、大流行期和過渡期）四級警戒分別采取不同的應對措施（啟動特定行動、與員工和公眾溝通、運載工具的消毒、限制蔓延的衛(wèi)生援助、提供疫苗或抗病毒藥物等），最重要的是要與政府有關部門協(xié)作，根據(jù)疫情減少、停止和恢復公共運輸服務，保障城市的基本出行和運送服務。

公共運輸企業(yè)在執(zhí)行乘客篩查和員工保護中，既要確保公民的安全健康，還要兼顧公民自由的相關法律。