中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)面臨的問題及建議

【摘 要】 在1450公里長的陸地邊界線上，中國和越南目前規(guī)劃在建的跨境經(jīng)濟合作區(qū)共有四個，分別是河口-老街、東興-芒街、憑祥-同登和龍邦-茶嶺跨境經(jīng)濟合作區(qū)。本文主要分析跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)面臨的問題，在借鑒國際上成熟的跨境合作區(qū)管理經(jīng)驗以及中國與鄰國建立的雙邊合作機制的經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出建議和看法。

【關(guān)鍵詞】 中越關(guān)系，跨境合作，跨境經(jīng)濟合作區(qū)

中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)分別是由地方政府在各自現(xiàn)有開發(fā)平臺上建設(shè)。東興跨境經(jīng)濟合作區(qū)是廣西東興國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)的核心區(qū)。憑祥跨境經(jīng)濟合作區(qū)依托憑祥綜合保稅區(qū)平臺上建設(shè)。龍邦跨境經(jīng)濟合作區(qū)則是引入萬生隆投資公司，在口岸建設(shè)廣西萬生隆國際商貿(mào)物流中心作為跨合區(qū)的核心區(qū)域。河口跨境經(jīng)濟合作區(qū)采取河口邊境經(jīng)濟合作區(qū)、中國河口-越南老街跨境經(jīng)濟合作區(qū)、中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)紅河片區(qū)“三區(qū)一體化”建設(shè)方案。總體而言，中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)目前是一類有中國特色的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，但其定位仍舊是模糊的。地方政府目前工作主要是推進基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”，合作機制與制度環(huán)境建設(shè)的“軟聯(lián)通”仍然欠缺。

一、中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)面臨的問題

（一）合作機制不健全，存在協(xié)調(diào)困境

目前中越雙方已經(jīng)形成的多層級溝通機制仍舊以會議為主，東興試驗區(qū)管委會與廣寧省經(jīng)濟區(qū)管委會建立了定期磋商機制，但仍未能形成專職機構(gòu)和實體部門，沒有設(shè)置常設(shè)機構(gòu)。中央層級機制性交流不足，缺乏牽頭部門引領(lǐng)。由地方層級雙邊會議達成的協(xié)議大多是意向性文件，具體政策無法實施。對于招商引資具有吸引力的特殊稅收政策和原產(chǎn)地政策沒能與越方達成實際可操作的辦法。司法互助和履約審查機制同樣是空白，相關(guān)合作機制的缺失對跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)造成一定負面影響。

（二）國內(nèi)地方政府競爭

有學(xué)者認為，地方政府積極參與對外合作行為的動因之一，是由于現(xiàn)行激勵機制使地方政府沒有動機去實現(xiàn)國內(nèi)區(qū)域合作，財政分權(quán)制度下地方保護的存在使得沿邊地方政府轉(zhuǎn)向于跨境次區(qū)域合作。地方政府迫于政治競爭“競標賽”的壓力，在機制不健全的情況下試圖不斷增加跨境合作工程和項目來實現(xiàn)早期收獲。沿邊政府在本級財政上普遍收不抵支，重大項目建設(shè)需要大額上級財政轉(zhuǎn)移支付。以東興和憑祥兩市為例，兩市經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似。2018年財政總收入中，東興市的上級補助收入為12.27億元;憑祥市的上級補助收入為12.55億元。憑祥-同登跨合區(qū)與東興-芒街跨合區(qū)中方園區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃有高度雷同現(xiàn)象，項目建設(shè)需要大量資金，本級政府財政無法獨立負擔(dān)，兩市地方政府就表現(xiàn)出對上級政策、資金、資源、跨境合作項目優(yōu)先性等方面的競爭。盡管憑祥市是最早提出中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)設(shè)想的地區(qū)，但沒有獲得正式批復(fù)項目建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)。省際間同樣存在競爭關(guān)系，云南與廣西就曾為中國-東盟博覽會主辦權(quán)展開競爭?？缇辰?jīng)濟合作區(qū)缺乏政府間的協(xié)調(diào)和溝通，在很多方面視對方為競爭對手。

（三）中央與地方政府目標偏差

中央政府與地方政府在跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)目標存在偏差。跨境經(jīng)濟合作區(qū)從一開始就被地方政府視為一種特殊的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，是地方政府主導(dǎo)的謀求單一地方經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。地方政府考慮的是局部利益和短期目標，提出的一些政策和制度設(shè)計有明顯的地方性特色，如在東興-芒街跨合區(qū)如何在“前店后廠”實現(xiàn)核心區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策，如果沒有中央政府參與很難達到預(yù)期設(shè)想。中央層面對跨境經(jīng)濟合作區(qū)是否劃歸經(jīng)濟開發(fā)區(qū)目前沒有做出明確界定。中央政府則視中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)為一個整體，需綜合考量中越關(guān)系和全局情況，中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)范圍涉及兩省四市，從長遠利益出發(fā)，對各個跨境經(jīng)濟合作區(qū)分配資源、支持力度和優(yōu)先權(quán)，更注重合作的質(zhì)量，期望能夠以點帶面實現(xiàn)區(qū)域一體化，加深兩國關(guān)系。

（四）跨境經(jīng)濟合作項目沒有關(guān)注民生和文化領(lǐng)域，社會參與較少

現(xiàn)階段跨境合作項目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，沒有涉及扶貧、教育、醫(yī)療等民生方面的項目，規(guī)劃中的項目也是圍繞經(jīng)濟建設(shè)，沒有覆蓋民生領(lǐng)域，也不關(guān)注越南一側(cè)的社會反應(yīng)?？缇澈献鞯闹贫劝才拍軌蛉〉贸晒?，需要政府和社會共同發(fā)揮作用，不僅依靠兩國政府間建立聯(lián)系，還需要社會力量的支持。政府間協(xié)商陷入僵局時，社會力量的介入往往能起到意想不到的效果。社會組織參與能夠形成利益聚集，并對政府政策效果及時反饋，避免出現(xiàn)“用腳投票”的情況。對于跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，學(xué)術(shù)界關(guān)注不高，邊境地區(qū)人才流動頻繁，長期持續(xù)對這方面研究的學(xué)者也較少。兩國研究機構(gòu)、專家學(xué)者的溝通能夠形成“共同認知”，從而引導(dǎo)輿論，鼓動社會參與。

二、中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)制度環(huán)境建設(shè)研究

從國際上成熟的跨境合作區(qū)管理經(jīng)驗看，能夠建立完善的聯(lián)合管理機制需要有兩方面條件，一是具有一定權(quán)威的國際組織推動，二是國家間高度互信，政治制度相近。在歐洲，第二次世界大戰(zhàn)后，德國在反思歷史和獲得鄰國諒解基礎(chǔ)上，與法國、瑞士探討邊境地區(qū)聯(lián)合開發(fā)合作。在國際組織層面，有歐盟框架下的歐洲邊境地區(qū)合作協(xié)會和歐盟區(qū)域基金指導(dǎo)該地區(qū)經(jīng)濟合作。在政府層面，三國政府除了組建三國大會，還委派主要官員成立上萊茵合作委員會。在民間，以協(xié)會的形式吸納該地區(qū)的市場主體、社區(qū)代表參與合作。非政府團體組成項目參與方。德國與波蘭、捷克的跨境合作區(qū)建設(shè)則沒那么順利，互信不足是主要原因。在北美，美國和加拿大早在1817年就簽署了《拉什—巴格特協(xié)定》，兩國在邊境不設(shè)防，有效防范了兩國可能出現(xiàn)的民族主義情緒和邊境爭議。二戰(zhàn)后，為促進五大湖區(qū)域的合作發(fā)展，兩國在政治上建立了一系列聯(lián)合管理機構(gòu)，如五大湖國際管理委員會，五大湖漁業(yè)委員會，五大湖州長委員會等。

中國與鄰國建立的雙邊合作機制中較為成熟的方案是中巴經(jīng)濟走廊的聯(lián)合合作委員會機制。2013年，時任巴基斯坦總理謝里夫訪華期間，中巴雙方簽署了《中巴經(jīng)濟走廊合作備忘錄》，同意成立中巴經(jīng)濟走廊遠景規(guī)劃聯(lián)合合作委員會研究制定經(jīng)濟走廊規(guī)劃并確定雙方牽頭部門。中巴經(jīng)濟走廊遠景規(guī)劃聯(lián)合合作委員會是中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)的最高決策機構(gòu)，中方牽頭部門為中國國家發(fā)改委，巴方牽頭部門為巴基斯坦規(guī)劃發(fā)展和改革部。聯(lián)委會在中巴兩部門分別設(shè)立秘書處，負責(zé)正式會議本國各部門、單位的組織工作。聯(lián)委會中方主席為國家發(fā)展改革委副主任，巴方主席為巴基斯坦規(guī)劃發(fā)展和改革部長。聯(lián)合委員會根據(jù)不同時期的情況和需求設(shè)置聯(lián)合工作組，常設(shè)聯(lián)合工作組有：規(guī)劃聯(lián)合工作組、能源聯(lián)合工作組、交通基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合工作組、瓜達爾港聯(lián)合工作組以及經(jīng)濟特區(qū)聯(lián)合工作組。此外，聯(lián)委會正式會議前巴方會組織召開各省代表、專家咨詢會議;正式會議前一日，雙方舉行高官會議，敲定會議議題。邀請參會的代表不僅限于來自中央政府部門，大型國有企業(yè)、政策性銀行和地方政府代表均多次受邀參加。

（二）將中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)提升至新時期國家對外開放戰(zhàn)略地位，納入“一帶一路”國際合作機制軌道

跨境經(jīng)濟合作區(qū)是地方政府自發(fā)的未經(jīng)授權(quán)實施的制度創(chuàng)新安排，一度在宣傳上占據(jù)對“跨境經(jīng)濟合作區(qū)”的話語解釋權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)人正式的場合表態(tài)是對“跨境經(jīng)濟合作區(qū)”的一種非正式保護形式，中央政府實則處在被動接受的地位。中央應(yīng)重新掌握中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)的主動權(quán)，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，將中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)提升至新時期改革開放戰(zhàn)略地位。

先有地方政府提出中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)的設(shè)想，后有中央政府提出“一帶一路”倡議，中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)是打通“一帶一路”南向通道的“試金石”，是真正實現(xiàn)道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、政策溝通、民心相通的開放合作平臺。中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)可以和中緬、中老跨境經(jīng)濟合作區(qū)一道產(chǎn)生輻射效應(yīng)，對中南半島產(chǎn)生重大影響。

中央政府要在國內(nèi)明確管理部門，建立有效的垂直管理體系和跨部門協(xié)調(diào)機制，確定跨境經(jīng)濟合作區(qū)的范圍、合作方式、重點領(lǐng)域和原則;解決國內(nèi)地方政府間的內(nèi)部分歧，抑制惡性競爭，促進沿邊地區(qū)對內(nèi)對外區(qū)域經(jīng)濟一體化水平。同時中央政府要與鄰國就跨境合作建立常態(tài)化協(xié)商機制，推進跨境合作協(xié)商機制實體化制度化，簽訂雙邊投資協(xié)定、司法協(xié)助協(xié)定確保國家間發(fā)展戰(zhàn)略的有效對接，通過跨境經(jīng)濟合作實現(xiàn)互利共贏。

沿邊地方政府在加強與中央政府溝通的同時，要重視與其他沿邊地方政府都協(xié)調(diào)。中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)要利用粵港澳大灣區(qū)的輻射力，增強沿邊地區(qū)與沿海經(jīng)濟中心的有機聯(lián)動，形成產(chǎn)業(yè)分工的良好布局。中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)所在地地方政府要與對象國地方政府建立制度化協(xié)商機制，形成邊境地區(qū)孿生城市同步發(fā)展良好格局。通過邊境地區(qū)城市化實現(xiàn)跨境區(qū)域發(fā)展一體化，將跨境經(jīng)濟合作區(qū)打造成新時期改革開放試驗區(qū)。

（三）推進跨境經(jīng)濟合作區(qū)由開發(fā)區(qū)/產(chǎn)業(yè)園模式向區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)總的發(fā)展目標是向中越邊境地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，使邊疆少數(shù)民族聚居區(qū)貧困地區(qū)成為新的經(jīng)濟增長點。要實現(xiàn)這個目標可以分三步走：

（1）首先在有條件的口岸建立跨境經(jīng)濟合作區(qū)（產(chǎn)業(yè)園）。在跨境經(jīng)濟合作區(qū)內(nèi)，兩國人民可以自由往來雙方園區(qū)，不僅可以購物、觀光，還可以在園區(qū)企業(yè)擇業(yè)務(wù)工，但不能走去對方海關(guān)國門。園區(qū)內(nèi)實行稅費優(yōu)惠，給予保稅區(qū)待遇，實行24小時通關(guān)便利。由于各跨境經(jīng)濟合作區(qū)、各口岸所處的發(fā)展階段和條件有差異，中越兩國中央政府達成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)包含可供地方政府選擇的優(yōu)惠政策、制度框架組合，由地方政府依據(jù)自身條件選擇適宜的政策建設(shè)跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

（2）建立邊境城市跨國整合發(fā)展模式

在建立建立跨境經(jīng)濟合作區(qū)（產(chǎn)業(yè)園）基礎(chǔ)上，將兩國對應(yīng)邊境城市向一體化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。目前，東興市提出了將跨境合作區(qū)與東興市“區(qū)市統(tǒng)籌”和“區(qū)市一體化發(fā)展”的發(fā)展思路。東興與芒街兩市還可以在公共服務(wù)和公共物品供給上進一步整合;對于人員流動的限制進一步放松，兩國人民可在兩市自由流動，車輛在兩市范圍內(nèi)自由進出;跨境務(wù)工人員身份條件的限制進一步放寬，允許其定居置業(yè)。中越邊境城市的跨國整合發(fā)展將進一步促進兩國人民的交流和文化的融合，從而提高雙方的文化認同和政治互信。

（3）最終形成中越跨境合作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局

由具備相對優(yōu)越條件的東興-芒街作為龍頭推進跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，在邊境沿海發(fā)展較快地區(qū)首先形成有輻射力的“雙子城”，作為樣板通過擴散效應(yīng)帶動周邊和中越邊境沿線地區(qū)的發(fā)展;整合中越邊境各口岸縣市省發(fā)展，避免各自為政、惡性競爭，逐步形成跨境經(jīng)濟合作組織或區(qū)域共同市場。

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作者簡介：黃小峻（1986—），男，漢族，廣西南寧，碩士研究生，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，研究方向：中外政治制度。