特別權(quán)力關(guān)系及其規(guī)制

【摘 要】 特別權(quán)力關(guān)系的存在有利于維護(hù)團體內(nèi)部的穩(wěn)定性，但主體擁有絕對的權(quán)力顯然不利于團體的長遠(yuǎn)發(fā)展和保護(hù)相對人的合法權(quán)益，對此應(yīng)當(dāng)建立區(qū)分原則，以特別權(quán)力關(guān)系的建立方式和對相對人的影響程度為區(qū)分依據(jù)，對主體施加不同的干預(yù)力度，并建立內(nèi)部規(guī)則的外部審查機制，以此推動特別權(quán)力關(guān)系機制的完善。

【關(guān)鍵詞】 特別權(quán)力關(guān)系 權(quán)力類型 權(quán)力規(guī)制

一、特別權(quán)力關(guān)系的概念及特征

行政法上的特別權(quán)力關(guān)系指的是行政主體為實現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，在一定范圍內(nèi)對行政相對人具有概括的命令性強制權(quán)力，而行政相對人負(fù)有服從義務(wù)的行政法律關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系理論由德國學(xué)者Paul Laband建立理論雛形，由Otto Mayer建立完整的理論體系。 [1]該理論雖未在我國法制體系中出現(xiàn)，但從社會現(xiàn)狀和司法實踐來看，存在著不少與特別權(quán)力關(guān)系理論形式相似、本質(zhì)相同的制度。[2]如行政機關(guān)對其工作人員的獎懲、任免等決定。特別權(quán)力關(guān)系主要有以下幾個特征：第一，當(dāng)事人地位不對等。作為特別權(quán)力關(guān)系主體（下稱“主體”）的一方當(dāng)事人地位優(yōu)越，有權(quán)對特別權(quán)力關(guān)系相對人（下稱“相對人”）實施強制或處罰，相對人必須服從。如公務(wù)員與行政機關(guān)的關(guān)系。第二，相對人義務(wù)不確定。主體有權(quán)根據(jù)實際需要課以相對人特別的義務(wù)。如上級行政機關(guān)可隨時要求下級行政機關(guān)工作人員完成某一工作。第三，須遵守特別的規(guī)則。當(dāng)事人雙方除要遵守法律的一般規(guī)定外，還必須遵守主體自己制定的規(guī)則。如公務(wù)員要遵守單位的規(guī)章制度;。第四，對于違反義務(wù)者，主體有權(quán)加以懲戒。主體對違反義務(wù)的相對人有進(jìn)行懲戒的權(quán)力。如學(xué)校有權(quán)處分違反校紀(jì)的學(xué)生。第五，在糾紛解決方面，不得提起法律爭訟。在傳統(tǒng)理論和法制下，有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系事項，不允許提起民事訴訟或行政爭訟，只能向主管機關(guān)或上級機關(guān)申訴。這種缺少外部監(jiān)督的救濟方式不僅難以保證相對人的權(quán)益，也容易滋生腐敗和瀆職。

二、特別權(quán)力關(guān)系規(guī)制理論

1.“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”理論。關(guān)于對特別權(quán)力關(guān)系的法律救濟，烏勒提出將特別權(quán)力關(guān)系區(qū)分為“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”，基礎(chǔ)關(guān)系”是指有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生、變更、消滅的關(guān)系，如公務(wù)員的錄取、撤職等，可提起行政訴訟;“管理關(guān)系”是指為了維持特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部運轉(zhuǎn)而形成的上級對下級的管理措施，如任務(wù)派發(fā)等，對其不能提起行政訴訟。[3]這一理論得到了德國學(xué)界的普遍認(rèn)可。

2.重要性理論。該理論把特別權(quán)力關(guān)系分為重要性關(guān)系與非重要性關(guān)系，若主體對相對人作出的決定屬于重要性關(guān)系中的事項，相對人可提起法律訴訟，否則不能獲得法律上的救濟。而區(qū)分重要性關(guān)系與非重要性關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，在于該類關(guān)系是否涉及相對人在法律上的基本權(quán)利。

上述理論均主張對特別權(quán)力關(guān)系的適用予以一定程度的限制，但仍存在如下問題：

1.區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)難以確定。上述理論中的基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系、重要性關(guān)系和非重要性關(guān)系的界定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，法律也未能對上述關(guān)系進(jìn)行明確區(qū)分。缺少明確規(guī)定容易導(dǎo)致主體主導(dǎo)最終結(jié)果，憑借強勢地位對法院直接施加影響，使法院將其行為認(rèn)定是“管理行為”或“非重要行為”，進(jìn)而使相對人無法提起訴訟。

2.理論不具有普遍適用的效力。不同類型的特別權(quán)力關(guān)系，其存在目的不同，主體對相對人的影響也不同，應(yīng)對其進(jìn)行區(qū)別對待。

第一種是根據(jù)法律的強制規(guī)定而產(chǎn)生的特別權(quán)力關(guān)系，如因為兵役法的規(guī)定，國家對服兵役者發(fā)生了特別權(quán)力關(guān)系，這類關(guān)系具有長期性且對相對人權(quán)利的影響大，且相對人沒有選擇離開的自由。

第二種是根據(jù)當(dāng)事人的同意而產(chǎn)生的特別權(quán)力關(guān)系。如因為入學(xué)學(xué)生的同意，學(xué)校對學(xué)生發(fā)生了特別權(quán)力關(guān)系，在這類關(guān)系中，相對人可以選擇脫離。

第三種是根據(jù)特定事實的發(fā)生而產(chǎn)生的特別權(quán)力關(guān)系。如對發(fā)生傳染病的區(qū)域?qū)嵭蟹怄i，這類關(guān)系持續(xù)時間較短但對相對人影響大，相對人也沒用選擇離開的自由。

三、特別權(quán)力關(guān)系的規(guī)制

1.根據(jù)關(guān)系類型進(jìn)行規(guī)制。如上所述，三種類型的特別權(quán)力關(guān)系本身存在著較大差異，應(yīng)當(dāng)針對不同類型的特別權(quán)力關(guān)系分別制定規(guī)制的規(guī)則。就此筆者主張依照以下方式進(jìn)行規(guī)制：因法律規(guī)定產(chǎn)生的特別權(quán)力關(guān)系是法律強制性施加給相對人的，且這一關(guān)系具有長期性，也最容易侵害當(dāng)事人的權(quán)益，因此只要主體的行為對相對人的權(quán)益造成了不合理的損害且與當(dāng)時法律規(guī)定不符，相對人就可以提起行政訴訟;因特定事實產(chǎn)生的特別權(quán)力關(guān)系一般存續(xù)時間較短，但同樣有可能對相對人權(quán)益造成損害，當(dāng)行政機關(guān)的行為超出了必要程度造成不應(yīng)有的損害，或者違反法律強制性規(guī)定時，允許相對人提起行政訴訟;因雙方約定成立的特別權(quán)力關(guān)系，因相對人有解除這一關(guān)系的權(quán)利，因此只有主體的行為可能導(dǎo)致相對人被動脫離特別權(quán)力關(guān)系時，相對人才能提起行政訴訟。

2、確立內(nèi)部規(guī)則外部審查機制。特別權(quán)力關(guān)系的內(nèi)部規(guī)則約束的是主體和相對人，但其本身是存在于現(xiàn)代法治之下的，因此必須對規(guī)則內(nèi)容進(jìn)行一定程度的約束，確保規(guī)則與法治要求基本相符。為此，筆者建議對規(guī)則采取外部審查機制，特別權(quán)力關(guān)系中的所有規(guī)則在制定完畢后，都要報送同級人民代表大會進(jìn)行形式審查和實質(zhì)審查，審查其是否違背了法治的基本要求，是否對相對人的權(quán)利施加了不合理約束。內(nèi)部規(guī)則在審查通過后才能夠?qū)嵤源_保規(guī)則本身的合法性和合理性。

特別權(quán)力關(guān)系作為一種維護(hù)國家利益和社會公共利益、推動行政內(nèi)部工作順利開展的特別關(guān)系，在當(dāng)今時代具有不可或缺的作用。當(dāng)然，我們也必須正視特別權(quán)力關(guān)系在運行過程中存在的問題，建立規(guī)制特別權(quán)力主體權(quán)力的制度和規(guī)則，推動其逐步適應(yīng)現(xiàn)代法治的要求。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 楊解君.特別法律關(guān)系論 ———特別權(quán)力關(guān)系論的揚棄[A].法學(xué)研究，2006. 07. 014.

[2] 孫首燦.論特別權(quán)力關(guān)系在中國之體現(xiàn)與破除[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2016，（ 4） ： 93 -95.

[3] 林雅.行政法上特別權(quán)力關(guān)系理論之歷史沿革[A].河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005年7月.

作者簡介：賀靜（1995—），女，漢族，湖南衡陽，研究生在讀，湘潭大學(xué)，法律碩士。