從“黑名單”到“白名單”

關(guān)鍵詞 野生動物 食用禁止 立法

作者簡介：劉暢，浙江警官職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系，助教，研究方向：理論法學(xué)。

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.005

埃博拉、SARS、2019-nCoV等病毒的爆發(fā)，對人類社會生產(chǎn)生活產(chǎn)生了廣泛的負(fù)面影響，其根源都是對野生動物資源的過度索取。為能更有效地保護(hù)野生動物和生態(tài)環(huán)境，防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，阻斷病毒的食用傳播途徑，完善相關(guān)立法的呼聲日益高漲。《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）于2020年2月24日正式表決通過，這意味著全面禁止食用野生動物原則的確立。此后，天津、深圳、武漢等地也陸續(xù)公布了相應(yīng)法律文件。目前，在禁食野生動物方面，我國已基本形成相對完備的法律體系，但這一體系仍存在一些不足之處。

一、我國禁食野生動物的立法現(xiàn)狀及不足

我國禁食野生動物的法律體系主要由以下幾部法律法規(guī)組成：（1）《野生動物保護(hù)法》，該法將國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物及無合法來源證明的非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物列入禁食范疇。（2）《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》（以下簡稱《名錄》），該《名錄》確定了國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物的具體種類。（3）原國家林業(yè)局公布的《關(guān)于發(fā)布商業(yè)性經(jīng)營利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的梅花鹿等54種陸生野生動物名單的通知》（以下簡稱《通知》），將包括倉鼠、野豬、蝎子、蜈蚣等在內(nèi)的54種野生動物列入商業(yè)性經(jīng)營利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的陸生野生動物名單，可用于食用、藥用和皮毛制衣。（4）《決定》，全面禁止食用國家保護(hù)的“三有陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物，即全面禁止食用野生動物。

從相關(guān)法律規(guī)定中可以看出，我國對食用野生動物的管理基本屬于“黑名單”式而非“白名單”式的管理，即將不允許食用的動物列明，是一種正面禁止的管理模式，這種管理模式有其明顯的弊端：

（一） 保護(hù)范圍過窄

以常作為食用動物的禽類（即鳥綱）、畜類（即獸綱）為例：根據(jù)《中國鳥類分類與分布名錄（第三版）》，我國鳥綱之下共有1444種生物，其中252種被《名錄》列為國家重點(diǎn)保護(hù)的對象，占17.5%;根據(jù)《中國脊椎動物紅色名錄》，獸綱共673種，其中120種被列為國家重點(diǎn)保護(hù)的對象，占比為17.8%。從數(shù)據(jù)中我們可以看出，有八成以上的禽類及畜類未受《野生動物保護(hù)法》的保護(hù)。例如被認(rèn)為與SARS、新冠疫情有關(guān)的蝙蝠就沒有被列入禁食范疇。這樣的保護(hù)范圍對預(yù)防重大公共衛(wèi)生風(fēng)險來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。目前世界上已知有1460種傳染病病原體可以感染人類，這其中有100多種會給人類社會帶來嚴(yán)重危害。與此同時，人畜共患病病原體也在不斷地被發(fā)現(xiàn)，其比例已上升至人類病原體的75%[1]。據(jù)估算可能有高達(dá)32萬種病毒尚未被發(fā)現(xiàn)，如果按比例推算，其中24萬種病毒可能對人類造成威脅。由于我們暫時無法預(yù)判哪些動物可能是人畜共患病病毒的宿主和傳播者，特別是《名錄》是以動物的稀有程度為納入標(biāo)準(zhǔn)的，而病毒在選擇宿主和傳播者時并不以此為標(biāo)準(zhǔn)，因此不到20%的保護(hù)比例明顯過低。

（二）更新頻率過低

《名錄》從1989年開始實(shí)施至今已歷時21年，此間僅有過兩次極為微小的調(diào)整：1993年，將《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（CITES）中附錄一和附錄二所列的，非原產(chǎn)于中國的所有野生動物，分別核準(zhǔn)為國家一級和國家二級保護(hù)野生動物;2003年，將麝科麝屬所有種由國家二級保護(hù)野生動物調(diào)整為國家一級保護(hù)野生動物。自此之后《名錄》已有17年未有更新。而國際上普遍承認(rèn)的《世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）瀕危物種紅色名錄》是每年更新一次的。17年的時間跨度足以讓一個物種的數(shù)量產(chǎn)生質(zhì)的變化，如被食客譽(yù)為“天上人參”的黃胸鹀的瀕危等級，從2000年的無危連跳五級，至2017年已是極危物種，而極危之下即為滅絕。與國家保護(hù)動物的核準(zhǔn)相對滯后的現(xiàn)象相關(guān)的是，我國對野生動物實(shí)際數(shù)量的掌握也是相對滯后的?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)實(shí)施條例》規(guī)定，野生動物資源普查每十年進(jìn)行一次。因此，要以一份過時的名單來確定是否應(yīng)該加以著重保護(hù)，明顯是不合理的。

（三） 掌握難度過大

現(xiàn)在有部分學(xué)者呼吁將所有的野生動物都納入禁食范疇[2]，《決定》也明確禁食了所有的陸生野生動物。但“野生動物”概念本身就沒有明確的界定。根據(jù)人類對動物的繁殖、生活條件的控制情況，動物從“馴化”到“野生”有十二個連續(xù)的狀態(tài)[3]，目前學(xué)界并未對馴化到哪種狀態(tài)即為非野生達(dá)成一致意見，要求非專業(yè)人士來掌握相關(guān)界限的難度更大。此外，各地方性法規(guī)、規(guī)章的出臺也給禁食范圍的確定加大了難度，如天津市規(guī)定禁食“本市重點(diǎn)保護(hù)的野生動物”、武漢市規(guī)定禁食《湖北省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動物名錄》中的動物、西安市規(guī)定禁食陜西省重點(diǎn)保護(hù)的野生動物，這意味著完全掌握禁食規(guī)則需要了解的法律文件數(shù)量眾多。

（四） 保護(hù)與禁食的混淆

在當(dāng)前禁食“黑名單”與國家重點(diǎn)保護(hù)動物、“三有”動物相掛鉤的語境下，很容易將保護(hù)野生動物與禁食野生動物的目的混淆。目前，禁食野生動物的目的除了保護(hù)、拯救野生動物，保護(hù)其生態(tài)、科學(xué)、社會價值，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡之外，更應(yīng)側(cè)重倡導(dǎo)科學(xué)文明健康的飲食習(xí)慣，保障人類的身體健康及生命安全。

二、食用動物立法完善方向

與食用動物“黑名單”相比，采用“白名單”式管理無疑是一種更為明確、更為簡便易行的操作。即在全面禁食所有動物的前提下，列出可食用動物種類的清單作為例外。我國在食用動物白名單式管理方面已經(jīng)有了少量實(shí)踐，如《國家畜禽遺傳資源目錄（征求意見稿）》（以下簡稱《目錄》）列出了31種動物作為畜禽管理。還有一些地方性法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面禁止食用野生動物條例》規(guī)定，可以食用的動物包括《國家畜禽遺傳資源目錄》所列的豬、雞、兔等，以及依照法律、法規(guī)未禁止食用的水生動物。在白名單式管理中仍有值得完善的地方：

（一） 白名單體系的橫向完善

目前我國的可食用動物清單僅限于脊索動物門脊椎動物亞門的哺乳綱、鳥綱，人們?nèi)粘Ｊ秤玫凝?、鱉、蛇等爬行綱動物，大鯢、牛蛙等兩棲綱動物目前都尚未建立可食用清單。應(yīng)當(dāng)盡快通過專家論證、群眾聽證、風(fēng)險評估等科學(xué)決策程序進(jìn)行完善。同時逐步建立白名單物種篩選制度，有條件地將傳統(tǒng)食材類動物納入進(jìn)來。

（二）白名單體系的縱向完善

我國幅員遼闊，地理環(huán)境差異大，民俗傳統(tǒng)豐富，因此各地食用的肉類差異較大也更為多元化，如云南的松鼠干湯、內(nèi)蒙古的黃羊片火鍋、哈爾濱的聚寶麒麟犴唇、東北地區(qū)的生食狍肝等[4]，這些食材都不在《目錄》之列。筆者認(rèn)為，在中央層面設(shè)立的白名單之外，各地可以結(jié)合地方動物保護(hù)形勢擬定自有清單，但可食用動物種類不應(yīng)超出中央的白名單范圍。原因主要有兩點(diǎn)：一是地方性食品特別是生食食品同樣有感染病毒的風(fēng)險，一旦出現(xiàn)傳染病疫情，其傳播范圍也不會限制在食用區(qū)域內(nèi);二是僅對部分地區(qū)開放某種動物的食用限制是不切實(shí)際的，無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

（三）狗等爭議較大的動物是否應(yīng)列入食用動物白名單

目前，《目錄》并未將狗納入畜禽管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在征集意見時做出的說明主要有如下兩點(diǎn)理由：一是狗已從傳統(tǒng)家畜“特化”為伴侶動物;二是國際上普遍不將狗作為畜禽管理。但這兩點(diǎn)理由并不完全成立，因?yàn)椤赌夸洝分械呢i、兔、鴿也是常見的伴侶動物，而從可查閱到的資料中可以看到只有極少數(shù)國家或地區(qū)是嚴(yán)格禁食狗肉的。

此外，我國有深遠(yuǎn)的食用狗肉的歷史，《周禮》將狗列為“六畜”之一;《史記》中記載的“狡兔死，走狗烹”也體現(xiàn)了漢代食用狗肉的文化;俗語“掛羊頭，賣狗肉”則體現(xiàn)出狗肉是一種價格較為低廉的食品。目前國內(nèi)多地仍保有食用狗肉的習(xí)俗，如廣西玉林每到夏至就會舉辦荔枝狗肉節(jié)，浙江金華湖頭狗肉節(jié)已有600余年的歷史。部分少數(shù)民族，如朝鮮族、布依族也有吃狗肉的習(xí)俗，甚至將殺狗待客視為極高的禮遇。綜合以上情況，筆者認(rèn)為，是否將狗以及其他爭議較大的動物列入食用動物白名單，應(yīng)當(dāng)主要考慮其是否會因人類威脅而瀕臨滅絕、是否有重要的生態(tài)作用、是否會對疾病防疫帶來風(fēng)險隱患。

（四） 統(tǒng)一各專有名詞的使用

目前我國各文件采用的分類方法及命名系統(tǒng)并不統(tǒng)一。比如“陸生野生動物”就是一個未有明確內(nèi)涵的概念，從字面意義上來說，它應(yīng)當(dāng)包含所有在陸地生活的動物，以及地下動物中靠呼吸孔隙水中的溶解氧而生存的微小動物。而在某些語境下它又指代“陸生野生脊椎動物”即獸類、鳥類、兩棲類、爬行類野生動物的總稱，我國陸生野生動物普查也以此為標(biāo)準(zhǔn)[5]。但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于3月4日印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于貫徹落實(shí)全國人大常委會革除濫食野生動物決定的通知》中明確，中華鱉、烏龜?shù)葍蓷悺⑴佬蓄悇游锇凑账鷦游锕芾?，意味著這些生物將會被排除在《決定》的禁食范圍之外，這就使得“陸生野生動物”形成了模糊的灰色地帶。又比如《目錄》中提及的畜，即《名錄》中的獸綱，也即生物學(xué)界所稱的哺乳綱;《目錄》中提及的禽，即《名錄》中的鳥綱;《通知》中的北極狐，即《目錄》中的藍(lán)狐。這使得非專業(yè)人士在查閱相關(guān)文件時易造成混淆，建議在文件制定的過程中加以規(guī)范統(tǒng)一。

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