孫強強

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

中國基層協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化發(fā)展是我國在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的一項重要政治目標。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”；2015年中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》進一步闡釋要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”；2017年黨的十九大再次提出“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”；2019年黨的十九屆四中全會進一步闡明“完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”。伴隨黨和政府對基層協(xié)商民主的高度重視，我國基層協(xié)商民主出現(xiàn)了諸多有益實踐，比如：浙江臨海的“基層民主協(xié)商議事制度”、河南鄧州的“四議兩公開”工作法、廣西貴港的“一組兩會”協(xié)商自治制度、浙江寧波的“象山說事制度”等，均豐富了我國基層協(xié)商民主的可操作性經(jīng)驗。從上述政策文件和地方實踐來看，我國基層協(xié)商民主逐步實現(xiàn)了實踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗轉(zhuǎn)向，即由重視理論闡述轉(zhuǎn)向協(xié)商實踐，由重視實踐探索轉(zhuǎn)向經(jīng)驗擴散；同時，基層協(xié)商民主依然面臨兩個轉(zhuǎn)向的困難：制度轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向①，即由理想設(shè)計到制度建構(gòu)，由小規(guī)模協(xié)商到大規(guī)模系統(tǒng)協(xié)商。

在我國基層協(xié)商民主面臨“協(xié)商轉(zhuǎn)向”的背景下，我們研究的重心不應(yīng)該僅局限于探討基層協(xié)商是追求民主性價值還是治理性價值的二元對立與融合，也不應(yīng)該僅關(guān)注基層協(xié)商民主發(fā)展的重大意義，而是應(yīng)該多關(guān)注目前我國基層協(xié)商民主實踐的發(fā)展及面臨的諸多困境，即如何實現(xiàn)我國基層協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向，以優(yōu)化基層協(xié)商民主機制，提升基層治理能力。因此，本文以Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”的運行為研究對象，通過實地考察、網(wǎng)絡(luò)訪談及案例搜集，全面了解其從政策實驗到經(jīng)驗擴散的全過程，探討如何通過我國基層協(xié)商民主的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)化再造來促進基層協(xié)商民主跨越式發(fā)展，并提供可借鑒的協(xié)商經(jīng)驗。

二、協(xié)商民主系統(tǒng)化：關(guān)鍵議題及分析框架

（一）協(xié)商民主系統(tǒng)關(guān)注的兩個關(guān)鍵議題

協(xié)商民主系統(tǒng)關(guān)注的第一個關(guān)鍵議題是實現(xiàn)公共領(lǐng)域的公民意見和公共意志的公民賦權(quán)相銜接。協(xié)商民主系統(tǒng)理論形成的基礎(chǔ)是哈貝馬斯在《在事實與規(guī)范之間》一書中提出的協(xié)商民主“雙軌制模型”,即為弱公共領(lǐng)域和強公共領(lǐng)域[1]，協(xié)商民主運行需要將弱公共領(lǐng)域的公民意見傳導(dǎo)進入強公共領(lǐng)域，以實現(xiàn)公共意志的賦權(quán)?；诖?，曼斯布里奇提出了協(xié)商民主系統(tǒng)的初步設(shè)想，“良好協(xié)商的標準并不意味著系統(tǒng)中的每次互動都要體現(xiàn)相互尊重、前后一致、承認對方的主體地位、開放性以及道德自主，而是有更大的系統(tǒng)來體現(xiàn)這些目標”[2]。德雷澤克進一步關(guān)注公共領(lǐng)域的公民意見如何進入到公共意志的賦權(quán)領(lǐng)域，實現(xiàn)公共政策制定的意見多源性，“協(xié)商民主系統(tǒng)包含私人領(lǐng)域、公共空間、賦權(quán)空間、從公共空間到賦權(quán)空間的傳導(dǎo)機制、從賦權(quán)空間到公共空間的問責(zé)機制、關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)自身如何組織的元協(xié)商機制以及決斷部分，這些要素共同決定公共政策的情況”[3]。帕森斯進一步發(fā)展了協(xié)商民主系統(tǒng)的研究，認為“在協(xié)商式的決策中，社會運動、專家論證、行政部門開展的咨詢、公共聽證會、公民論壇、媒體、立法機構(gòu)、請愿活動等等，都可以在其中發(fā)揮自己獨特的作用”[4]。

第二個關(guān)鍵議題是實現(xiàn)小規(guī)模的協(xié)商向大規(guī)模的公共協(xié)商轉(zhuǎn)變，這是協(xié)商系統(tǒng)化探討的核心問題。曼斯布里奇和帕森斯在《協(xié)商系統(tǒng)》一書，正式提出協(xié)商系統(tǒng)的概念，即“一種通過論辯、證明、表達與說服等手段來應(yīng)對政治沖突和解決問題的交談式系統(tǒng)。在良好的協(xié)商系統(tǒng)中，提出相關(guān)觀點的說服應(yīng)該替代壓制、壓迫和輕率的忽略。從規(guī)范層面講，系統(tǒng)性路徑意味著，人們應(yīng)該從系統(tǒng)整體的視角而不是以組成系統(tǒng)的部分來評價系統(tǒng)”[5]45。同時協(xié)商系統(tǒng)的整體性視角必須超越傳統(tǒng)的小規(guī)模“面對面”協(xié)商，走向大規(guī)模的公共協(xié)商。古丁認為協(xié)商民主應(yīng)該廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，即“存在一種異于現(xiàn)階段流行于協(xié)商民主理論家之間的單一性協(xié)商的分散式協(xié)商模型。在這種模型中，各種協(xié)商式德性以有序的方式展現(xiàn)在各階段的各個構(gòu)成部分中，而不是像現(xiàn)在那樣持續(xù)地、同時地展現(xiàn)在單一協(xié)商行為者身上”[6]。但是諸多學(xué)者對于小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商進行轉(zhuǎn)變的探討中，多集中在以下兩種策略：一種是通過限制參與協(xié)商的人數(shù)而發(fā)揮作用，另一種是通過限制對他人的信息輸入來發(fā)揮作用[7]60。限制人數(shù)的協(xié)商策略主要是通過“不連貫的協(xié)商”和“代用協(xié)商”②兩種方式，前者指將參與協(xié)商的人員進行分組，每個小組通過小規(guī)模協(xié)商之后，將協(xié)商結(jié)果同其他組的協(xié)商結(jié)果放在一起進行再次協(xié)商；后者指從具有協(xié)商資格的公民中挑選部分代表進行協(xié)商來代替全體成員的協(xié)商。此種策略在實施過程中，“不連貫協(xié)商”會出現(xiàn)“團體關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)”[8]，由于重疊性太高和相互排斥而無法運行，“代用協(xié)商”無法保證代表在進行協(xié)商中的“代表性連續(xù)”，公民若發(fā)生意見改變，代表就將無法發(fā)揮代表作用。限制信息輸入的協(xié)商策略主要通過“瘦弱的協(xié)商”和“選擇性理解”來減少協(xié)商人員相互的交流量?！笆萑醯膮f(xié)商”通過減小信號的強度而減少每個參加者的協(xié)商負擔(dān)，從而推進大眾協(xié)商的進行[7]65；“選擇性理解”是一種被遮蔽的協(xié)商，通過報紙、民主墻等公共領(lǐng)域的方式向公眾提供信息。前者導(dǎo)致大眾協(xié)商的基礎(chǔ)薄弱，缺少足夠信息無法進行認真地權(quán)衡和判斷，影響協(xié)商的效果；后者的本質(zhì)上無法形成公共雙向溝通，屬于有限協(xié)商的范疇。

為實現(xiàn)公共領(lǐng)域的公民意見同公共意志的公民賦權(quán)銜接和小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)變的兩個關(guān)鍵議題，曼斯布里奇提出了協(xié)商系統(tǒng)構(gòu)成的四個要件，即“國家有約束力的決定（法律及其實施）、與做出這些決定直接相關(guān)的一系列活動、與這些具有約束力的政策相關(guān)的非正式交流、以及雖為公眾所關(guān)注，但國家并沒有打算制定為具有約束力的決策這一類公共議題相關(guān)的正式或非正式的交流論壇”[5]9?！霸谒軌驗闆Q策者擴展視角、提供更多主張與論述以及強化理由的意義上是協(xié)商的，這些視角本身是否由協(xié)商的方式產(chǎn)生并不重要，重要的是，決策制定者的決策過程是協(xié)商式的”[5]19。協(xié)商系統(tǒng)的提出促使公共意見能夠通過系統(tǒng)運行進入到政策制定環(huán)節(jié)，同時也擴大社會協(xié)商的參與面，實現(xiàn)了協(xié)商民主化和協(xié)商政治化的統(tǒng)一。協(xié)商系統(tǒng)包含了一些非協(xié)商的成分，但這些非協(xié)商的成分卻有助于整體系統(tǒng)協(xié)商目標的實現(xiàn)[9]。對于非協(xié)商的部分，曼斯布里奇和帕金森也提出了協(xié)商系統(tǒng)建設(shè)面臨五個困境：一是連接過緊，系統(tǒng)各個部分銜接過于緊密，使系統(tǒng)喪失自我糾正能力；二是脫節(jié)，系統(tǒng)中某部分提出的有說服力的理由無法對其他部分產(chǎn)生影響；三是制度性支配，系統(tǒng)中某部分具有特權(quán)；四是社會性支配，特定社會利益群體控制了系統(tǒng)中的群體；五是頑固的派性意見，系統(tǒng)的部分受制于意識形態(tài)等，不愿聽取協(xié)商意見[5]22-24。

我國學(xué)者對協(xié)商民主系統(tǒng)化研究主要圍繞以下兩個主題展開：第一個主題是進行概念、理論和要素的探討。學(xué)者談火生通過對西方協(xié)商民主研究中的三個轉(zhuǎn)向的分析，認為黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主系統(tǒng)”的構(gòu)想，并在《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中予以具體化，提出了七大協(xié)商渠道，強調(diào)不同渠道之間的銜接配合，與西方學(xué)者的相關(guān)見解不謀而合，從而使我國協(xié)商民主進入到從理想設(shè)計到制度構(gòu)建的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向[10]。張繼亮梳理了西方協(xié)商系統(tǒng)理論的發(fā)展，提出協(xié)商系統(tǒng)比面對面的小型協(xié)商具有更多優(yōu)勢，但也存在著弱勢群體影響力不足、系統(tǒng)要素之間缺乏連續(xù)性和存在不正當(dāng)支配[9]的問題。同時，他針對我國協(xié)商民主制度化建設(shè)提出了三個建議：一是探索七大協(xié)商渠道的聯(lián)結(jié)方式并制度化，二是國家頒布基層協(xié)商民主實踐的具體制度、方法和技術(shù)，三是采取措施推進社會協(xié)商實踐與制度化的發(fā)展[11]。佟德志、程香麗從協(xié)商場所的角度研究協(xié)商系統(tǒng)的構(gòu)成要素，但沒有分析協(xié)商場所在功能上的分工、互補、替代與制衡關(guān)系，也沒有分析協(xié)商場所與協(xié)商系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系[12]。王宇環(huán)基于協(xié)商系統(tǒng)理論的分析，探討了精英與大眾之間通過“雙軌制協(xié)商”以及“目標議題—手段”兩條路徑彌合了彼此的張力[13]；也解釋了以包容、分工和依賴為核心要義的協(xié)商系統(tǒng)通過建立政治代表與公眾之間的關(guān)聯(lián)，創(chuàng)新以交往權(quán)力為目標的微型公眾代表模式，更好地實現(xiàn)了政治代表對公眾的回應(yīng)[14]。第二個主題是關(guān)注協(xié)商民主系統(tǒng)的中國實踐，談火生認為中國傳統(tǒng)政治中不僅有協(xié)商政治，而且有完整的協(xié)商系統(tǒng)，比哈貝馬斯設(shè)想的“雙軌制”協(xié)商民主制度構(gòu)想更加豐富，呈現(xiàn)為三個層次：最核心是國家政治制度中的協(xié)商，中間是哈貝馬斯所謂的弱公共領(lǐng)域的協(xié)商，最外層是以大眾輿論形態(tài)存在的協(xié)商[15]。王國勤對象山的“村民說事”進行分析，認為該地通過參與主體多元化、功能的系統(tǒng)化、意識形態(tài)的全面嵌入，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造[16]。

通過梳理國內(nèi)外的相關(guān)文獻，可以看出我國學(xué)者逐漸重視對協(xié)商民主系統(tǒng)的研究，產(chǎn)生了基于中國協(xié)商實踐的學(xué)術(shù)成果，但需清醒地看到，目前的研究仍處于起步階段，大多數(shù)仍屬于小規(guī)模協(xié)商的范疇。從我國基層協(xié)商民主的實踐來看，雖然部分實現(xiàn)了實踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗轉(zhuǎn)向，但是由于缺乏協(xié)商民主制度系統(tǒng)化的構(gòu)建，依然呈現(xiàn)小規(guī)模協(xié)商、治理吸納民主的特點，無法實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向，限制了基層協(xié)商民主的進一步發(fā)展。因此，本文使用協(xié)商民主系統(tǒng)的理論對基層（通常指代縣域及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等）協(xié)商民主運行進行分析，以探討基層協(xié)商如何實現(xiàn)從小規(guī)模協(xié)商邁向大規(guī)模公共協(xié)商，實現(xiàn)公共領(lǐng)域的公民意見和公共意志的公民賦權(quán)有效銜接。

（二）政治系統(tǒng)理論和治理吸納民主的分析框架

本文以政治系統(tǒng)分析理論和治理吸納民主框架為基礎(chǔ)進行思考，為推進中國基層協(xié)商民主構(gòu)建一個系統(tǒng)化再造的分析框架。戴維·伊斯頓提出的政治生活的系統(tǒng)分析理論即關(guān)注政治系統(tǒng)如何對公民輸入的需求進行轉(zhuǎn)換，進而輸出為公共政策。具體輸入包括外部環(huán)境對政治系統(tǒng)的干擾和刺激，也包括公民的需求和支持，這些均匯成需求流經(jīng)通道進入到政治系統(tǒng)中，再由政治系統(tǒng)中的守門者、精英分子和權(quán)威當(dāng)局通過結(jié)構(gòu)機制、文化機制和需求縮減將需求流轉(zhuǎn)換為議題，輸出為公共政策來回應(yīng)社會公民的需求，同時在公共政策的實施中，不斷將執(zhí)行效果反饋給政治系統(tǒng)和社會公眾，通過再次輸入來實現(xiàn)公共政策的糾偏。政治系統(tǒng)分析為公共政策的制定和實施提供了輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋的閉合模型，但是卻忽略了對政治系統(tǒng)內(nèi)部運作過程的解釋，使得公眾難以清晰知曉政策制定過程，即公民意見如何轉(zhuǎn)換為公共政策。對此，阿爾蒙德認為“由于有了輸入和輸出這些概念，我們已經(jīng)從政治定義轉(zhuǎn)向體系的定義，并具有廣泛性、相互依賴性和邊界性”[17]5，并提出“最為重要的功能范疇是政治功能，而不是政府功能，是輸入功能，而不是輸出功能，輸入功能包括政治社會化、利益表達、利益綜合和政治溝通；輸出功能包括法規(guī)制定、法規(guī)實施和法規(guī)裁決”[17]15。他強調(diào)政治溝通的作用，認為“政治體系中所行使的所有功能，都是由溝通來完成的”，“對于發(fā)展和維持一群積極的、有效的選民和公民來說，一個自治的、中立的和無所不在的溝通體系顯得尤為重要”[17]45。戴維·伊斯頓和阿爾蒙德所闡述的政治系統(tǒng)分析過程為研究者們提供了系統(tǒng)化分析的框架。

此外，國內(nèi)學(xué)者討論協(xié)商民主的價值也是協(xié)商民主系統(tǒng)化研究的分析基礎(chǔ)，這是協(xié)商民主系統(tǒng)的價值理性。不同于西方協(xié)商民主強調(diào)的價值優(yōu)先，中國的協(xié)商民主是一種以治理為導(dǎo)向的工具，可以增強基層治理能力，強化基層政府的合法性?！皡f(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題，它尤其強調(diào)對于公共利益的責(zé)任，促進政治話語的相互理解，辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[18]。但協(xié)商民主在中國基層的運行過程中，往往陷入價值之爭：注重民主價值就會降低行政治理效率，注重治理價值就會破壞民主價值。為此，佟德志提出了“治理吸納民主”的民主治理框架，認為治理吸納民主不僅使民主從理念轉(zhuǎn)到落實，而且彌補了民主在實踐中的諸多不足，使得民主治理成為現(xiàn)實。同時治理與民主在內(nèi)涵、目標、主體、程序、機制、價值等各方面存在互補關(guān)系，使得治理能夠吸納民主，但是對于新興發(fā)展中國家來說，民主與治理的融合與其說是一種現(xiàn)象，不如說是一種目標[19]。因此，“治理吸納民主”為協(xié)商民主系統(tǒng)化提供了價值框架，公共政策的制定是為了實現(xiàn)政府的治理價值，進入公共政策制定環(huán)節(jié)的公民需求需要經(jīng)過以協(xié)商民主為主要方式的民主過程，而協(xié)商民主系統(tǒng)就是實現(xiàn)治理價值和民主價值融合的最好轉(zhuǎn)換器。

綜合上述理論基礎(chǔ)和框架，本文構(gòu)建了一個當(dāng)前中國基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的分析框架，如圖1所示：

圖1 基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造分析框架

如上圖所示，基層協(xié)商民主中公共領(lǐng)域的公民意見通過政治系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換同公共意志領(lǐng)域的公民賦權(quán)相銜接生成公共政策，同時民主協(xié)商的發(fā)展方向是由實現(xiàn)治理價值的小規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)向民主價值和治理價值相融合的大規(guī)模協(xié)商。在該分析框架中，公共領(lǐng)域的輸入表現(xiàn)為通過小規(guī)模協(xié)商和大規(guī)模協(xié)商形成公民的“利益需求”；政治系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換表現(xiàn)為通過以溝通為主要方式的政治通道，依靠政治系統(tǒng)中的“守門者”進行調(diào)研協(xié)商，進行需求整合輸入到政治系統(tǒng)之中；公共意志的輸出是政治系統(tǒng)中的“權(quán)威當(dāng)局者”通過協(xié)商投票等方式制定公共政策。其中政治系統(tǒng)在協(xié)商民主系統(tǒng)化框架中起的作用是回應(yīng)公共領(lǐng)域的社會需求，落實公共政策，聯(lián)結(jié)公共領(lǐng)域和公共意志，實現(xiàn)協(xié)商民主的治理價值和民主價值融合。公共政策集中反映了政治系統(tǒng)追求治理價值的目標，在公共領(lǐng)域中實施公共政策以提升治理效能，需要廣泛吸納社會民意，表現(xiàn)為“治理吸納民主”，如果公共政策的治理效能不佳，就會反饋給公共領(lǐng)域，再次重復(fù)“輸入—轉(zhuǎn)換——輸出”的過程，每一次協(xié)商民主系統(tǒng)的重置都會擴大協(xié)商民主的規(guī)模，以更好地吸納民意。

三、協(xié)商民主系統(tǒng)化實踐：以Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”運行為依據(jù)

（一）緣起：小規(guī)模協(xié)商的局限和大規(guī)模協(xié)商的探索

Z省N縣位于Z省東部，寧波市南部沿海，象山港和三門灣之間，縣域總面積1 932平方千米，陸域面積1 843平方千米。全縣轄4個街道、11個鎮(zhèn)和3個鄉(xiāng)，共有41個社區(qū)和363個行政村，常住人口68.5萬人，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達603.64億元，人均生產(chǎn)總值95 380元，N縣在Z省經(jīng)濟排名位于第15名左右，屬于中等發(fā)達縣市。2008年誕生在N縣的“民生實事項目人大代表票決制”和傳統(tǒng)的基層小規(guī)模協(xié)商解決民眾糾紛不同，其旨在探索通過大規(guī)模協(xié)商來實現(xiàn)公民意見轉(zhuǎn)化為政府的政策制定，實現(xiàn)民生項目的制定由“人民做主”。這一事件的發(fā)生主要有以下幾方面誘因，一方面，當(dāng)時基層政府面臨新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)，由此引發(fā)了諸多因征地拆遷、城鄉(xiāng)改造而發(fā)生的基層矛盾，呈現(xiàn)出基層政府和民眾的緊張關(guān)系與信任感降低的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的小規(guī)模協(xié)商可以調(diào)解民眾之間的糾紛，卻無法調(diào)和民眾與政府之間的分歧，因此政府想要通過大規(guī)模的協(xié)商民主來化解民眾和政府間的緊張關(guān)系。另一方面，傳統(tǒng)的政策制定往往是政治系統(tǒng)的“黑箱操作”，民眾對于政策制定的過程缺乏了解，尤其是涉及民生項目的政策制定時，普遍存在領(lǐng)導(dǎo)一錘定音現(xiàn)象，導(dǎo)致民眾對政策制定缺乏參與感，被動接受政策，消極參與政策執(zhí)行，因此政策執(zhí)行往往效果不佳，政府希望通過大規(guī)模協(xié)商來吸納公民意見以提升公共政策制定的科學(xué)性和民主性。此外，還涉及到調(diào)和人大和政府的關(guān)系問題，實行“票決制”以前，政府是政策制定和執(zhí)行一把抓，人大的功能遭到壓縮，導(dǎo)致人大代表職責(zé)虛化，工作積極性不高，民眾對其信任感降低。綜合上述因素，2008年N縣在L鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)開始試行“民生實事項目人大代表票決制”，在試行之前，L鎮(zhèn)的客運車站改造糾紛為“票決制”的實行提供了治理契機。

L鎮(zhèn)位于N縣東部，是該地地理、文化、商貿(mào)中心，是重要的交通樞紐，2006年客運車站已不堪重負，經(jīng)常因道路擁堵引發(fā)交通事故，當(dāng)?shù)匕傩諏瓦\站的超負荷運行和政府的不作為感到不滿。為了回應(yīng)民眾需求，L鎮(zhèn)決定擴建客運站，將原來的1.5畝擴大到5畝，沒想到一項為解決民眾出行難的民生項目卻遭遇了部分民眾的阻撓。當(dāng)時，政府提出的賠償標準是每畝3.6萬元，但一些居民認為自己的房子處于黃金地段，應(yīng)該獲得更高的賠償金，一戶居民提出了18萬元的賠償金外加兩間商鋪的要求。為此，政府開展了多次小規(guī)模協(xié)商，希望和這些居民達成一致，但未能如愿，于是改造項目擱置到了2008年。2008年10月L鎮(zhèn)開始“票決制”試點，即通過人大代表在民眾間進行廣泛調(diào)研，對當(dāng)?shù)氐拿裆椖窟M行大規(guī)模協(xié)商，然后讓人大代表進行項目提議，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表通過投票的方式進行決議，再由同級政府實施項目，并接受人大代表和民眾的監(jiān)督和評價。L鎮(zhèn)人大代表Y得知“票決制”試行之后，立即展開調(diào)研，通過村莊協(xié)商會議、入戶走訪等方式廣泛聽取民意，對于民眾關(guān)心的客運站改造經(jīng)費數(shù)額、來源、施工方、賠償支持等問題進行匯總答復(fù)。協(xié)商之后，民眾對于客運改造項目更加支持，人大代表Y于是就向鎮(zhèn)人大提出擴建客運站項目的提案，該提案被列入候選名單。2009年1月15日，L鎮(zhèn)人大代表大會通過票決，選出十項民生項目，客運站擴建獲得票數(shù)最多。獲高票通過的議案項目不僅代表了民意，而且具有法律效力，因此堅持高價賠償?shù)木用褚卜艞壛嗽瓉淼馁r償金，征地工作兩月內(nèi)完成，改造工程迅速完工，改善了當(dāng)?shù)孛癖姷某鲂须y題。

“票決制”的實行使L鎮(zhèn)許多民生項目得以順利推進，不僅化解了基層民眾和政府之間的矛盾，而且增強了人大代表和民眾的協(xié)商參與力度，提升了項目制定的科學(xué)性和民主性，實現(xiàn)了民主治理。L鎮(zhèn)的“票決制”的實踐于是繼續(xù)深化推行，2009年12月16日，N縣出臺《關(guān)于全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程人大代表票決制的指導(dǎo)意見》，“票決制”在N縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過《關(guān)于政府實事工程代表票決制的實施辦法》；2010年 1月，L鎮(zhèn)和D鎮(zhèn)人大代表對 2009年實事工程項目進行滿意度測評；2012年10月N縣出臺《中共N縣縣委關(guān)于推行縣政府實事工程人大代表票決制工作的通知》，票決制工作在全面層面開始推行；11月20日，N縣再出臺《關(guān)于進一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制工作的指導(dǎo)意見》，推動票決制工作繼續(xù)規(guī)范深入實施；2013年,Z省N市人大常委會決定在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行票決制，H市、J市、H市等陸續(xù)推進；2014年Q街道探索開展實事工程人大代表會商制度，“票決制”工作經(jīng)驗延伸到街道層面；2015年，中共Z省省委下發(fā)《關(guān)于全面加強基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》，明確提出要推廣“政府實事工程人大代表票決制”的做法，2016年，Z省人大常委通過《Z省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作條例》，將N縣票決制經(jīng)驗正式寫入法規(guī)；2017年N縣人大常委出臺《關(guān)于深入推行縣鄉(xiāng)兩級政府民生實事項目人大代表票決制工作的實施意見》，建立了測評機制和監(jiān)督體系。目前，“票決制”在Z省全面推行，全國多個省市先后引進該項制度。

（二）系統(tǒng)化：協(xié)商的民主價值和治理價值的融合

L鎮(zhèn)通過“民生實事項目人大代表票決制”的實行，形成了“公眾廣泛參與協(xié)商與意見征集、人大代表協(xié)商票決立項、政府嚴格組織實施、人大代表和人民群眾聯(lián)合監(jiān)督”的協(xié)商民主系統(tǒng)化模型。公眾通過大規(guī)模協(xié)商形成利益需求流，區(qū)域人大代表承擔(dān)“守門者”的責(zé)任進行利益的協(xié)商整合，將利益以項目提案的方式輸入到人民代表大會進行表決，全體人大代表起到意見轉(zhuǎn)換作用，在人大會上通過協(xié)商票決輸出十項民生項目的制定?！懊裆鷮嵤马椖咳舜蟠砥睕Q制”是基層協(xié)商民主的升級版，突破了傳統(tǒng)基層小規(guī)模協(xié)商只關(guān)注矛盾化解的局限，用協(xié)商民主的方式將公民、人大代表、政府和人大決策進行系統(tǒng)化，致力于將小規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)向大規(guī)模協(xié)商，將公民意見合理引入政策制定，以提升基層協(xié)商的民主價值和治理價值的融合程度。

圖2 Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”流程示意圖

Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”的過程是一個基層協(xié)商民主的閉合系統(tǒng)，如圖2所示有三個主體和六個過程。三個主體分別是：公民、人大代表和基層政府。公民主要起到參與大規(guī)模協(xié)商，形成需求意見以及監(jiān)督質(zhì)詢的作用；人大代表起到整合需求意見、項目建議、項目決策和監(jiān)督評估的作用；基層政府起到制定項目方案、執(zhí)行政策項目、匯報執(zhí)行情況等作用。六個過程具體如下：一是項目征集。每年的實事項目工程都會成立領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組充分發(fā)揮各個基層人大代表的聯(lián)絡(luò)作用，由各人大代表負責(zé)在所在村莊、社區(qū)、組織內(nèi)開展實事項目的協(xié)商會，沒有人數(shù)的限制，參與公民越多，人大代表越能聽取不同的意見。對于該區(qū)域呼聲較高的項目，人大代表會進行登記，并再次通過實地走訪、約談利益相關(guān)人和問卷調(diào)查，不斷提升地區(qū)項目提案的科學(xué)性和可行性。項目征集環(huán)節(jié)是公民參與最廣泛的大規(guī)模協(xié)商，旨在形成強大的公民意見。二是項目初定。領(lǐng)導(dǎo)小組對各區(qū)域人大代表提交的項目提案進行匯總，并邀請自愿參與的公民和人大代表再次進行協(xié)商溝通，論證事態(tài)緊急和具有可操作性的項目，拿出初步方案，交由政府相關(guān)研究部門進行資金預(yù)算，并進行社會公示。政府部門按照公益可行、民主溝通和適合票決等原則，對征集到的人大建議實事項目進行社會公眾溝通和專家論證，并初定政府可以實施的項目，提交黨政聯(lián)席會議、政府辦公室、人大主席團會議、人大常委會會議、縣委常委會會議審議討論，通過協(xié)商討論，確定提交人代會票決的候選項目。三是項目審議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開人代會，由政府向大會報告實事工程候選項目的形成過程和具體情況，報告的內(nèi)容具體包括項目內(nèi)容、實施主體、投資額度、完成時限等。報告結(jié)束后，由人代會代表進行充分討論協(xié)商，使每個代表都明確每個項目的可執(zhí)行狀況，以便于項目的票決。項目審議結(jié)束后需要向公眾公示候選項目，人代會還要接受公眾的意見，并反饋給各個人大代表。四是項目票決。民生實事項目的投票在人大會上開展，全體人大代表討論審議后，按照無記名的民主投票表決，差額確定實事工程正式項目，票決結(jié)果當(dāng)場公布，同時也要向社會公眾公示。五是項目監(jiān)督。人大會將票決結(jié)果轉(zhuǎn)發(fā)給政府部門，并督促政府做好落實和制定項目計劃，在政府公示欄和網(wǎng)站定期公布項目實施進展情況，接受社會公眾監(jiān)督。同時，所在區(qū)域的人大代表要及時跟進自己負責(zé)的民生項目，針對項目實施中的糾紛矛盾通過小規(guī)模協(xié)商進行化解，共同推動實事項目工程建設(shè)。六是項目評估。在下一年的縣鄉(xiāng)人代會上，政府部門要向人大代表進行項目完成情況匯報，接受代表協(xié)商審議和滿意度測評，測評結(jié)果公開宣布，對測評不滿意的項目負責(zé)人進行通報批評。

N縣“民生實事項目人大代表票決制”的六個步驟回應(yīng)了政治系統(tǒng)分析的三個環(huán)節(jié)：“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”的過程，同時也是“治理吸納民主”的民主治理“回應(yīng)—落實—反饋”三個環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。通過人大代表整合民意，實現(xiàn)了有秩序的輸入，政策制定轉(zhuǎn)換也通過充分的協(xié)商和公開實現(xiàn)了透明化，輸出的過程也受到民眾的廣泛監(jiān)督質(zhì)詢。輸出的產(chǎn)物是體現(xiàn)社會公眾利益的公共政策，是以治理價值為導(dǎo)向的，但這個過程需要通過最大化的協(xié)商民主予以保障，以實現(xiàn)治理價值和民主價值的融合。

（三）經(jīng)驗：三個基本結(jié)論

截至2017年底，N縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共征集到民生實事項目3 372個，提請票決的候選項目1 307個，票決產(chǎn)生902個，總投資115.70億元，平均完成率85%以上?？h級票決制開展6年以來，共征集到民生實事項目370個，提請人代會票決的項目84個，票決產(chǎn)生65個，總投資113.86億元，當(dāng)年平均完成率88%以上。2018年，縣級票決候選項目15個，票決確定11個，總投資10.47億元。以上是N縣“民生實事項目人大代表票決制”運行十年取得的成績，實現(xiàn)了公共政策制定由“領(lǐng)導(dǎo)拍板”到“由民做主”的轉(zhuǎn)向，充分體現(xiàn)了基層協(xié)商民主系統(tǒng)化帶來的突破：更加強調(diào)引入大規(guī)模協(xié)商制定公共政策、更加強調(diào)引入基層黨建引領(lǐng)的組織建構(gòu)、更加強調(diào)引入多元主體進行系統(tǒng)化再造。

第一，基層協(xié)商民主統(tǒng)化再造的基礎(chǔ)是以大規(guī)模協(xié)商為主的公共政策制定。協(xié)商民主自引入中國基層實踐以來，一直被視為實現(xiàn)治理有效的工具，治理路徑更多是一種小規(guī)模協(xié)商，主要是為了調(diào)節(jié)基層糾紛。其參與的主體有限、協(xié)商事項的影響范圍不大，是一種良好的治理方式，但也存在地方性治理經(jīng)驗難以推廣擴散、基層工作人員陷入“泛協(xié)商化”的困境。大規(guī)模協(xié)商是為突破小規(guī)模協(xié)商的局限，實現(xiàn)最廣大民眾的利益福祉，這就需要政府在制定公共政策過程中開展大規(guī)模的調(diào)研考察，只有進行大規(guī)模的協(xié)商民主，才能充分吸納民意，更科學(xué)民主地制定政策。需要說明的是，在基層協(xié)商民主系統(tǒng)化構(gòu)建中，大規(guī)模協(xié)商并不是自始至終都需要的，只是在需求輸入和政策輸出執(zhí)行過程中才需要。在政策轉(zhuǎn)換的過程中，采用的方式依然是“代用協(xié)商”。在N縣主要是通過人大代表的協(xié)商討論票決進行，這主要是為了確保政策決策的秩序性，同時“代用協(xié)商”的基礎(chǔ)是我國人大代表充分聽取民意和代表民意，與西方利益集團的民主有根本差異。但是政策制定結(jié)束之后，民眾有知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，對于沒有通過票決的提案，人大代表需要對提出該提案的民眾進行說明和答疑。

第二，基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的保障是基層黨建的引領(lǐng)。轉(zhuǎn)型期，中國基層依然面臨著諸多矛盾和利益糾紛，構(gòu)建良好社會秩序壓力依然很大，在此背景下實現(xiàn)基層協(xié)商民主系統(tǒng)化需要黨建引領(lǐng)，確保協(xié)商民主系統(tǒng)化運行。N縣“票決制”就是充分發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)作用，通過各個區(qū)域人大代表和民眾的聯(lián)結(jié)作用，充分授權(quán)人大代表在基層開展大規(guī)模的協(xié)商進行民意的獲取，并且在協(xié)商民主系統(tǒng)中扮演守門者、建議者、決策者、監(jiān)督者、評估者和反饋者的角色，強化了基層黨員的責(zé)任意識，發(fā)揮了基層黨建的引領(lǐng)作用。除此之外，基層黨建引領(lǐng)還體現(xiàn)在對協(xié)商民主系統(tǒng)化的監(jiān)督上。2017年N縣人大常委會出臺《關(guān)于深入推進縣鄉(xiāng)兩級政府民生實事項目人大代表票決制工作的實施意見》中強調(diào)了對“票決制”的監(jiān)督，引入票決項目的滿意度測評，測評結(jié)果在人大代表會議上向全體代表通報；實施民生實事項目在線監(jiān)督，委托第三方進行項目績效評價，完善票決前、票決中、票決后的監(jiān)督鏈。

第三，基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的主體是協(xié)商系統(tǒng)的多元參與。一方面，系統(tǒng)化的多元參與體現(xiàn)在參與主體的多樣性。N縣“票決制”充分吸納了人大代表、基層政府和廣大民眾的廣泛參與，人大代表在民眾間開展大規(guī)模協(xié)商的過程中，也注重吸納村兩委、鄉(xiāng)村精英以及鄉(xiāng)賢等力量。另一方面，系統(tǒng)化的多元參與體現(xiàn)在參與主體的功能性。功能互補才能發(fā)揮協(xié)商民主系統(tǒng)的優(yōu)勢，公民參與協(xié)商系統(tǒng)的功能體現(xiàn)在提出利益需求，形成項目提案，對項目實施進行監(jiān)督等；人大代表參與協(xié)商系統(tǒng)的功能主要是代議和監(jiān)督；政府參與協(xié)商系統(tǒng)的功能主要是執(zhí)行項目和確保項目完成。多元參與系統(tǒng)化構(gòu)建實現(xiàn)的基礎(chǔ)是各個主體在系統(tǒng)中運行時能夠良好的協(xié)商溝通，通過彼此交換意見、批評與自我批評，保證協(xié)商系統(tǒng)的韌性，以更好地回應(yīng)民眾需求、落實項目執(zhí)行，反饋執(zhí)行情況，實現(xiàn)協(xié)商民主系統(tǒng)化的目標——治理價值和民主價值的統(tǒng)一。

綜上所述，“民生實事項目人大代表票決制”的創(chuàng)新價值主要體現(xiàn)在它是一個制度系統(tǒng)的集合，而不是一個單一的制度，這克服了中國基層諸多單一制度的協(xié)商經(jīng)驗所呈現(xiàn)的短期效應(yīng)和無法推廣的弊病，是一種基層協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造工程。對于協(xié)商民主實踐來說，“票決制”以系統(tǒng)化的再造實現(xiàn)了地方經(jīng)驗的超越，具有極強的實踐推廣性，目前Z省已經(jīng)全面推廣省、市、縣三級“票決”制，全國多個省份均嘗試引入。對于協(xié)商民主理論來說，“票決制”實現(xiàn)了規(guī)模協(xié)商的組合，大規(guī)模的社會協(xié)商形成項目提案，小規(guī)模的代表協(xié)商形成項目決策，化解了協(xié)商民主理論中精英和民眾的沖突，闡釋了規(guī)模協(xié)商和公共政策制定的關(guān)系，也將逐步實現(xiàn)協(xié)商民主的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向和制度轉(zhuǎn)向。因此，以“民生實事項目人大代表票決制”為模式的基層協(xié)商民主系統(tǒng)化是中國未來基層實現(xiàn)多元利益整合、制定科學(xué)合理的公共政策的有效樣本。

四、余論：中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的問題及進路

任何一項制度都需要在實踐中進行檢驗和完善，“票決制”也不例外。系統(tǒng)化再造在實踐中可以改進的部分主要有：第一，在需求輸入的階段，人大代表獨立開展大規(guī)模協(xié)商聽取民意時，由于協(xié)商規(guī)模較大，如何確保大量協(xié)商意見的有效整合極大考驗著基層人大代表的履職能力，在項目提案的選擇中，是否存在以情感認知取代協(xié)商結(jié)果的現(xiàn)象從而破壞協(xié)商的嚴肅性？第二，在項目轉(zhuǎn)換票決的過程中缺乏公民參與機制，雖然票決結(jié)果會第一時間向公眾傳達，但決策的“黑箱”依然存在，導(dǎo)致決策過程沒有實現(xiàn)社會民主，只體現(xiàn)了代表間的民主。第三，在對項目實施的監(jiān)督問責(zé)過程中，只見通報不見懲罰，只見監(jiān)督不見結(jié)果，這是在“票決制”試運行過程中的“容錯機制”的體現(xiàn)，但會降低“票決制”的決策權(quán)威，影響民眾對“票決制”的信賴。因此，針對上述三個問題，需要從以下三方面進行完善：一是培養(yǎng)協(xié)商能力。加大對基層人大代表協(xié)商能力的培訓(xùn)，切實提升其協(xié)商水平，真正發(fā)揮大規(guī)模協(xié)商的作用，同時要加大對人大代表的“智力支持”，通過組建轄區(qū)內(nèi)的“協(xié)商委員會”，動員基層鄉(xiāng)賢、大學(xué)科研團隊、權(quán)威人物的參與，以有效整合民眾利益需求。二是優(yōu)化票決程序。引入民眾票決陪審團，陪審團成員由人代會在參與協(xié)商的公民中隨機抽取，主要是發(fā)揮陪審團的現(xiàn)場監(jiān)督作用，票決結(jié)束后，陪審團解散，并向民眾公布協(xié)商票決全過程，提升民眾對“票決制”的信心。三是創(chuàng)新監(jiān)督機制。一方面引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行基層治理，通過開發(fā)“民生實事項目票決APP”，隨時可以接受社會公眾對項目實施的監(jiān)督和質(zhì)詢，提升監(jiān)督效率和監(jiān)督質(zhì)量；另一方面在體制上完善監(jiān)督方式，開展項目實施績效評價、加大對人大代表履職評價、開展項目視察和審議活動、加大對項目瀆職和貪腐現(xiàn)象的打擊力度，以此來確保民生項目高質(zhì)量完成。

（本文的寫作受到吉林大學(xué)政治學(xué)博士劉傳明的案例分享及寫作啟發(fā)，對此表示謝忱。）

注 釋：

①德雷澤克在《協(xié)商治理的基礎(chǔ)與前沿》一書中，認為新世紀以來協(xié)商民主的研究發(fā)生了四個轉(zhuǎn)向：制度轉(zhuǎn)向、系統(tǒng)轉(zhuǎn)向、實踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗轉(zhuǎn)向。參見John S.Dryzek《Foundations and Frontiers of Deliberative Governance》，Oxford University Press,2010年版.

②羅伯特·古丁在《內(nèi)在的民主協(xié)商》一文中，將諸位協(xié)商民主學(xué)者提出的小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)變中“不成功的改變”，總結(jié)為不連貫的協(xié)商、代用協(xié)商、瘦弱的協(xié)商和選擇性理解。參見詹姆斯·費什金、彼得·拉斯萊德著《協(xié)商民主爭論》，中央編譯出版社2009年版。