區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評價體系初探

馬楠 辛晶 王釗 王乾 張曉昊

摘? ?要：在文獻(xiàn)研究、案例分析和地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理、專業(yè)救援隊(duì)伍調(diào)研的基礎(chǔ)上，遵循定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合、動態(tài)評估與靜態(tài)評估相結(jié)合的原則，運(yùn)用德爾菲法和層次分析法相結(jié)合的方式，從響應(yīng)組織、救援人員、救援裝備和保障能力四個角度出發(fā)，以滑坡、泥石流兩種典型災(zāi)害類型為例，構(gòu)建了我國區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評價體系。體系包括4個一級評價指標(biāo)、10個二級評價指標(biāo)，以及20個三級評價指標(biāo)，并探索一套可量化、易操作的分級標(biāo)準(zhǔn)，為我國區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評價工作的推進(jìn)提供支撐。

關(guān)鍵詞：地質(zhì)災(zāi)害;應(yīng)急響應(yīng);能力評價

1 前言

我國是世界上地質(zhì)災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一?；隆⒈浪⒛嗍鞯鹊刭|(zhì)災(zāi)害的易發(fā)區(qū)面積約占國土面積的65%。習(xí)總書記和黨中央多次明確提出要加強(qiáng)地震及地質(zhì)災(zāi)害防治。面對嚴(yán)峻的地質(zhì)災(zāi)害防控形勢，為黨和國家的要求，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，需要一套科學(xué)客觀的評判方法和指標(biāo)對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力進(jìn)行全面合理的評價，指導(dǎo)各級政府和部門開展能力提升工作。

針對應(yīng)急響應(yīng)能力評價體系的研究源于美國對應(yīng)急管理體系的研究。在國際上，美國是該領(lǐng)域研究開展最早的國家。自20世紀(jì)70～80年代起，美國出現(xiàn)加州森林火災(zāi)等一系列重大自然災(zāi)害，卡特政府于1979年組建美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）。伴隨著FEMA的成立，相關(guān)學(xué)者開展了應(yīng)急管理工作。1997年，F(xiàn)EMA發(fā)布了國家應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估體系，包括5個一級指標(biāo)、13個二級指標(biāo)和104個三級指標(biāo)，全方面為美國各級政府提供應(yīng)急準(zhǔn)備能力評價和提升的評估方法和標(biāo)準(zhǔn)。此外，日本、英國等發(fā)達(dá)國家也相繼開展各自的應(yīng)急相應(yīng)能力評價體系建設(shè)工作，分別在2001-2002發(fā)布了《公共團(tuán)體防災(zāi)能力評價指標(biāo)體系》和《英國突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃》。在我國，同樣在經(jīng)歷“非典”和“汶川地震”等多次重大災(zāi)害后，伴隨著我國政府對于應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)的重視，相關(guān)學(xué)者和工作人員開始研究并逐漸積累一定的成果。王紹玉2003年便提出，城市災(zāi)害應(yīng)急能力是一個綜合概念，包括自然與社會要素、硬件與軟件設(shè)施、人才與體制資源、工程與組織能力等多個方面。鄧云峰等于2005年提出，應(yīng)該從組織體系、運(yùn)作機(jī)制、法律基礎(chǔ)和應(yīng)急保障系統(tǒng)綜合考慮，并建立了18個一級指標(biāo)、76個二級指標(biāo)和405個三級指標(biāo)的評價體系。此后，錢永波、楊青、楊貴娟等多位學(xué)者從突發(fā)事件過程管理和系統(tǒng)管理的理論出發(fā)，從不同側(cè)面對綜合評價體系進(jìn)行了優(yōu)化。同時，我國學(xué)者也在但單災(zāi)種應(yīng)急響應(yīng)能力評價方面取得了一定的成就，在地震、公共衛(wèi)生、氣象災(zāi)害、洪水等一些重要災(zāi)害領(lǐng)域均已建立較為完善的體系，其中以地震的評價體系研究歷史最長、體系最為完備。然而，地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評價體系目前的研究還處于初步階段，還未形成完整的體系，但在局部方面進(jìn)行了研究探索。張淑文對救援隊(duì)伍調(diào)配對大規(guī)模地址災(zāi)害救援響應(yīng)的效果進(jìn)行了研究，認(rèn)為出救點(diǎn)資源結(jié)構(gòu)差異和受災(zāi)點(diǎn)之間需求沖突的矛盾市主要的影響因素。邱維理等通過對比中美地質(zhì)災(zāi)害響應(yīng)體系的情況，提出應(yīng)急預(yù)案體系編制、災(zāi)前預(yù)防科學(xué)研究、應(yīng)急響應(yīng)行動規(guī)范與協(xié)同、應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)重建銜接、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)等方面是影響我國地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力的重要因素。曹衛(wèi)鋒、何永杰和尤建功均對武警黃金部隊(duì)?wèi)?yīng)對地質(zhì)災(zāi)害的救援響應(yīng)能力評價方法進(jìn)行了研究，對專業(yè)救援隊(duì)伍的能力評價提出了定性建議。綜上所述，對于地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評價體系和方法仍有待進(jìn)一步的研究。

2 地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力的含義

我國地質(zhì)災(zāi)害防治工程行業(yè)協(xié)會發(fā)布的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《地質(zhì)災(zāi)害分類分級標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（T/CAGHP001-2018）將地質(zhì)災(zāi)害定義為由自然因素或人為活動引發(fā)的危害人民生命、財(cái)產(chǎn)和地質(zhì)環(huán)境安全的滑坡、崩塌、泥石流、地裂縫、地面沉降、地面塌陷等與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害，通過對全國地質(zhì)災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)的分析，在本文中主要基于滑坡和泥石流這兩類常見地質(zhì)災(zāi)害研究基礎(chǔ)展開評價體系建設(shè)?；潞湍嗍鞯陌l(fā)生通常由誘發(fā)因素引起，一般包括地質(zhì)、降水以及工程因素等，

向下向外滑動并以向外滑動為主的變形破壞。泥石流是指由降水（暴雨、冰川、積雪融化水等）誘發(fā)，在溝谷或山坡上形成的一種挾帶大量泥沙、塊石和巨礫等固體物質(zhì)的特殊洪流?；峦ǔ＞哂袃煞N形式，第一種是巖土體的滑動過程，第二種是滑動的巖土體及所形成的堆積體的滑動過程。山體滑坡更是具有規(guī)模大、機(jī)制復(fù)雜、危害大的特點(diǎn)。具有暴發(fā)突然、來勢兇猛、運(yùn)動快速、能量巨大、沖擊力強(qiáng)、破壞性大和過程短暫等特點(diǎn)。在平緩寬闊的堆積區(qū)橫沖直撞、漫流堆積，往往在頃刻之間造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

地質(zhì)災(zāi)害救援是指地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后，為最大限度地減輕人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失以及社會影響等，應(yīng)急救援隊(duì)伍以及社會各個部門在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下而采取的有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計(jì)劃的應(yīng)急救援行動。地質(zhì)災(zāi)害救援能力是指地質(zhì)災(zāi)害救援力量遂行地質(zhì)災(zāi)害救援任務(wù)的能力。地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后，主要的救援任務(wù)是對地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場的危險性進(jìn)行評估、對災(zāi)害現(xiàn)場的被困人員進(jìn)行搜索、運(yùn)用破拆、頂升和支撐以及挖掘等技術(shù)開展?fàn)I救，為傷員提供緊急醫(yī)療救護(hù)，將地質(zhì)災(zāi)害給人們造成的傷亡和經(jīng)濟(jì)損失減小到最低限度。

3 評價體系的構(gòu)建

3.1 評價指標(biāo)體系建立原則

評價指標(biāo)體系的建立遵循了實(shí)用性、規(guī)范化、科學(xué)性、可行性以及定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合、動態(tài)評估與靜態(tài)評估相結(jié)合的原則，綜合考慮了影響制約地震救援能力的因素。在評估指標(biāo)的選擇上基本遵循了現(xiàn)實(shí)可測的原則，較好地反映了應(yīng)急響應(yīng)能力的影響和制約因素。

3.2 評價指標(biāo)體系建立方法

目前在該領(lǐng)域評價指標(biāo)體系研究方法中，一般歸納起來分為兩類：即主觀法和客觀法。主觀法一般包括專家會議法、德爾菲法，主要優(yōu)點(diǎn)是不受外界影響，沒有心理壓力，可以最大限度地發(fā)揮個人創(chuàng)造能力，但容易受專家知識深度和廣度的影響，難免帶有片面性?？陀^法一般包括層次分析法、熵權(quán)法等，是指經(jīng)過對實(shí)際發(fā)生的資料進(jìn)行整理、計(jì)算和分析得出指標(biāo)的方法，雖然避免了人為因素的主觀影響，但受限于資料的局限性，同樣可能面臨不符合實(shí)際和片面的問題。因此，本文結(jié)合地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力的特點(diǎn)，和我國體制機(jī)制的實(shí)際情況，采取專家會議法、德爾菲法和層次分析法結(jié)合的方法確定評價指標(biāo)，盡可能的避免單一方法的距下行，一定程度上增強(qiáng)了評估結(jié)果的合理性和科學(xué)性。

3.3 評價指標(biāo)的選取和分級

系統(tǒng)論的原理告訴我們，任何事物都是由若干相互依存、相互影響、相互制約、相互作用的要素構(gòu)成的。地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力也同樣是由諸要素構(gòu)成的。所謂地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力要素，就是構(gòu)成地震災(zāi)害救援能力必不可少的因素。這些要素的相互聯(lián)系、相互作用、決定著地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力的發(fā)展變化，影響著地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)活動的始終和效果。

對問題所涉及的因素進(jìn)行分類，構(gòu)造一個各因素之間相互聯(lián)結(jié)的遞階層次結(jié)構(gòu)。處于最上面的層次一般是問題的預(yù)定目標(biāo)，通常只有一個元素，中間層的元素一般是準(zhǔn)則層和子準(zhǔn)則層，最低層一般是方案層。如地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評估指標(biāo)體系分四層，第一層A為地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力即總目標(biāo)。第二層B是將地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力本身看成是一個大系統(tǒng)，要確保這個系統(tǒng)的正常運(yùn)行，最基本包括響應(yīng)組織、救援人員、救援裝備和保障能力四個子系統(tǒng)。其中，針對地質(zhì)災(zāi)害一般具備爆發(fā)突然、破壞性大、營救困難等特點(diǎn)，響應(yīng)組織突出各級政府在整個地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)中的主導(dǎo)作用;救援人員和救援裝備是應(yīng)急響應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，突出體現(xiàn)救援的真實(shí)能力;保障能力則對區(qū)域在信息、物資儲運(yùn)及培訓(xùn)宣教等各方面對地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)能力進(jìn)行綜合的評估。第三層C即每個子系統(tǒng)下面的若干個子指標(biāo)項(xiàng)。

基于上述方法，結(jié)合對貴州、云南等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的實(shí)地調(diào)研，召開數(shù)次專家會議并發(fā)放調(diào)查問卷，并在分析全國31個省（自治區(qū)、直轄市）級區(qū)域內(nèi)各要素?cái)?shù)據(jù)情況后，運(yùn)用主客觀方法結(jié)合的方式逐步確定C層指標(biāo)，最終構(gòu)建的指標(biāo)體系如圖1所示。

3.4 評價指標(biāo)的評測方法

如上文指標(biāo)體系可以看出，將A層為評價目標(biāo)，選擇B層4大類指標(biāo)作為一級指標(biāo)，C層9個二級指標(biāo)為一級指標(biāo)的分指標(biāo)，D層27個三級指標(biāo)為二級指標(biāo)的量化指標(biāo)。為了科學(xué)的評估應(yīng)包含對評估指標(biāo)的客觀描述，制定評估指標(biāo)的考核測評方法和標(biāo)準(zhǔn)值，對D層27個評估指標(biāo)的量化評測方法是提高科學(xué)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然后逐層采用加法模型即可完成對A層評價目標(biāo)的量化評價。對于選定的指標(biāo)，把它們的水平狀態(tài)劃分為3個等級，組成評語集V，V={V1，V2，V3}={a級標(biāo)準(zhǔn)，b級標(biāo)準(zhǔn)，c級標(biāo)準(zhǔn)}。其中a級標(biāo)準(zhǔn)對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力的貢獻(xiàn)值最大，c級標(biāo)準(zhǔn)則貢獻(xiàn)值最小。針對不同的指標(biāo)，我們將其分為三類進(jìn)行量化評測。

（1）第一類是客觀因素指標(biāo)，根據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行量化。以指標(biāo)D8救援人員與地區(qū)人口為例，救援人員數(shù)量為應(yīng)急管理部門直接管轄的具有地質(zhì)災(zāi)害救援職能的專業(yè)隊(duì)伍，如消防救援隊(duì)伍、武警水電部隊(duì)、武警救援隊(duì)伍等，由社會團(tuán)體組建的具備地質(zhì)災(zāi)害專業(yè)救援水平或救援保障能力的隊(duì)伍或個人，如全國各級紅十字救援隊(duì)、藍(lán)天救援隊(duì)、綠野救援隊(duì)的數(shù)量總和與某一區(qū)域人口之比。將國際上較為先進(jìn)的國家使用比例1：1000以上設(shè)為a級標(biāo)準(zhǔn)，以我國現(xiàn)有平均水平1：10000設(shè)為b級標(biāo)準(zhǔn)，小于1：10000為c級標(biāo)準(zhǔn)。

（2）第二類是有一定統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的指標(biāo)，這些指標(biāo)雖然屬于定性指標(biāo)，但可以通過其它定量指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，通過一定的數(shù)學(xué)處理就能獲得明確的結(jié)果。比如指標(biāo)D13裝備種類，需要按照救援裝備的用途可將救援裝備分為偵檢、搜索、營救、醫(yī)療、通訊、后勤和工程機(jī)械裝備等，并獲取統(tǒng)計(jì)結(jié)果。然后，根據(jù)提取統(tǒng)計(jì)結(jié)果中所有種類數(shù)量均大于1設(shè)為a級標(biāo)準(zhǔn)，搜索、營救、醫(yī)療、通信和工程機(jī)械數(shù)量均大于1為b級標(biāo)準(zhǔn)，其余為c級標(biāo)準(zhǔn)。

（3）第三類是在一定統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，需由專家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)做出決定，給予一個標(biāo)準(zhǔn)劃分并量值。比如指標(biāo)D5地質(zhì)災(zāi)害指揮決策方式，是指指揮機(jī)構(gòu)及其指揮人員為達(dá)到預(yù)期目的，在一定條件下，對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)行動進(jìn)行運(yùn)籌謀劃、確定行動方案的思維活動和工作過程。決策方式主要通過經(jīng)驗(yàn)、借助先進(jìn)儀器設(shè)備和先進(jìn)技術(shù)，如無人機(jī)、大數(shù)據(jù)、利用輔助決策系統(tǒng)等。由于目前我國對這部分?jǐn)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)只存在定性判斷，因此基于大量行業(yè)專家的經(jīng)驗(yàn)，將充分利用信息技術(shù)手段進(jìn)行輔助決策設(shè)為a級標(biāo)準(zhǔn)，有信息化手段但未充分用于輔助決策設(shè)為b級標(biāo)準(zhǔn)，只通過經(jīng)驗(yàn)決策設(shè)為c級標(biāo)準(zhǔn)。

利用上述方法，可對所有27個三級指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分，并為下一步量化評價做出支撐。

4 結(jié)論

本文以提高地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評價能力為目標(biāo)，通過主客觀結(jié)合的方法，建立起需要4個一級指標(biāo)9個二級指標(biāo)和27個三級指標(biāo)組成的指標(biāo)體系，同時針對指標(biāo)的量化問題，探索出三類指標(biāo)量化的方法，形成一套科學(xué)客觀的評判方法，對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力進(jìn)行全面合理的評價，為進(jìn)一步指導(dǎo)各級政府和部門開展能力提升工作打下理論基礎(chǔ)。

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責(zé)編/馬銘陽