長三角行政區(qū)劃調整：歷程、特征及思考

摘要：行政區(qū)劃是長三角一體化中不可回避的問題。從“行政區(qū)劃本身也是一種資源”的理論視角出發(fā)，分析1978年至2019年長三角各城市行政區(qū)劃調整行為，可以發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃調整有力支撐并推動長三角發(fā)展進程，呈現(xiàn)制度資源的全區(qū)化與軸向拓展、空間資源的趨大化與結構重組、組織體系的實體化與持續(xù)創(chuàng)新等特征。盡管行政區(qū)劃調整的風險與機遇并存，但它依然是高效處理區(qū)域協(xié)調問題、推進區(qū)域一體化的重要手段之一。新時期長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略下，應在保持行政區(qū)劃格局總體穩(wěn)定的基礎上，激活不同層級行政區(qū)劃的資源作用，統(tǒng)籌行政區(qū)劃總體格局優(yōu)化與局部重點突破，探索更加扁平和更高效率的組織體系。

關鍵詞：長三角一體化;行政區(qū)劃;行政區(qū)劃資源;空間治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.04.002

2014年，習近平總書記在北京市考察工作結束時的講話中指出，“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種資源，用得好是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好則可能成為發(fā)展的掣肘。” 2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。”顯然，準確把握“行政區(qū)劃本身也是一種資源”的內(nèi)涵，用好這一資源，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動城市群區(qū)域協(xié)調和一體化發(fā)展，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

長三角地區(qū)是我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展最早也是水平最高的地區(qū)，[1]也是擁有行政區(qū)劃資源最豐富的地區(qū)之一。近年來，在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，行政區(qū)劃調整同步推進，很大程度上支撐了各類要素的區(qū)域流動。與此同時，長三角跨行政區(qū)的組織體系也在逐步完善，從早期的上海經(jīng)濟區(qū)到長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會，再到近年來設立的長三角區(qū)域合作辦公室，各省市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)之間已經(jīng)在不同層面、不同領域展開區(qū)域協(xié)作。當前，長三角區(qū)域一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，因此，很有必要從行政區(qū)劃資源的視角出發(fā)，梳理長三角行政區(qū)劃調整的歷程與特征，從中把握行政區(qū)劃推動區(qū)域發(fā)展的基本邏輯，從而為新時期長三角一體化發(fā)展提供新的理論支撐。

一、行政區(qū)劃資源視角下的長三角

（一）行政區(qū)劃資源理論的探索

改革開放以來，行政區(qū)劃的理論研究伴隨著行政區(qū)劃改革實踐而逐步深入，從上世紀90年代劉君德教授等提出“行政區(qū)經(jīng)濟”理論，[2]到陳占彪等引入政治經(jīng)濟學分析并提出“中國區(qū)域政治經(jīng)濟學”理論范式，[3]再到劉云剛、王豐龍等將“尺度政治”理論引入行政區(qū)劃研究，[4][5]為深入揭示中國行政區(qū)劃調整的基本邏輯提供了不同的視角。

近年來，“行政區(qū)劃資源論”作為該領域最新的理論范式被學者們逐漸關注，取得了一系列研究成果。陳田、王開泳從地理學的視角將行政區(qū)劃視為一種非常重要的行政資源，并從空間資源、權力資源、組織資源、政策資源等四個方面來理解。[6]此外，王開泳、陳田、劉毅等還探討了行政區(qū)劃資源論的實踐應用，認為通過行政區(qū)劃調整可以將行政資源合理分配到各級政區(qū)，從而促進人口、資本、技術等要素在各政區(qū)間自由流動，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在空間上的優(yōu)化配置和空間資源的延伸和優(yōu)化重組，真正將行政區(qū)劃這一資源的效應發(fā)揮最大化。[7]戚偉、王開泳進一步提出，行政區(qū)劃資源論為今后研究提供了一個新的理論視角，但同時要考慮行政區(qū)劃調整對重塑區(qū)域發(fā)展格局、優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系和推進行政管理體制改革中的重要作用。[8]總體來說，行政區(qū)劃資源論仍在持續(xù)探索與尋求共識之中。

本研究的展開首先需要明確什么是行政區(qū)劃資源。習近平總書記“行政區(qū)劃本身也是一種資源”的重要論斷，與“行政區(qū)劃是一種資源”是不同的，“本身”指明了行政區(qū)劃的固有屬性，故而對這一理論的探索，應當回溯行政區(qū)劃（Adminsitrative division）自身的概念內(nèi)涵。從行政區(qū)劃概念來看，行政區(qū)劃是國家為行政管理而劃分的區(qū)域，這是學者們普遍認可的共識性概念，[9][10][11][12]因此，行政區(qū)劃資源至少應當包括“行政管理”所代表的制度資源和“劃分的區(qū)域”所代表的空間資源兩大類。

就制度資源而言，主要指不同層級、不同類型的行政區(qū)劃建制所代表權力、職能及其相關制度，例如，縣與區(qū)的根本區(qū)別在于其財稅、公安、規(guī)劃等制度不同，從而直接影響城市區(qū)域發(fā)展。我國行政區(qū)劃的制度資源具有“國家—?。ㄖ陛犑械龋丶壥校ǖ貐^(qū)等）—縣（市轄區(qū)、縣級市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”的層級關系，通過行政區(qū)劃建制調整來優(yōu)化區(qū)域制度資源的配置，進而為政府行政管理提供支撐。

就空間資源而言，主要指各級行政中心和行政邊界所構成的層級鮮明、相互嵌套的空間結構。行政區(qū)劃的空間資源之所以能對城市區(qū)域發(fā)展起作用，關鍵在于行政區(qū)劃的制度資源在中心（行政中心）與邊界（行政邊界）具有獨特的效應，例如，各級行政中心所在區(qū)域往往是城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、基礎設施、公共服務水平較高的區(qū)域，而行政邊界區(qū)域則往往成為“發(fā)展洼地”，這也是“行政區(qū)經(jīng)濟”理論的空間表象。因此，部分城市在兩區(qū)合并后，原行政邊界的屏蔽效應向中介效應轉化，有利于兩區(qū)交通等設施的銜接，促進兩區(qū)經(jīng)濟社會等資源加快流動，但被撤銷的行政中心也可能面臨著人口增長乏力、發(fā)展動力不足、公共服務弱化、城市更新速度放緩等挑戰(zhàn)。就此而言，優(yōu)化行政區(qū)劃的空間資源，也將很大程度上有助于支撐經(jīng)濟、社會等要素的合理布局與相互流動。

值得注意的是，行政區(qū)劃的制度資源與空間資源是可以被優(yōu)化組織的，諸如“長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會”“長三角區(qū)域合作辦公室”“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”等以及下位的“嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈”“安亭—白鶴—花橋城鎮(zhèn)圈”等各類跨區(qū)域組織協(xié)調模式，就是在不同層面（如省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）上對相應的行政區(qū)劃的制度資源和空間資源的再組織，這也是當前區(qū)域協(xié)調和一體化中超越簡單行政區(qū)劃調整的重要路徑。

（二）長三角行政區(qū)劃資源分布情況

行政區(qū)劃資源的理論視角為更直觀地分析區(qū)域的行政區(qū)劃格局提供了基礎，本研究將長三角三省一市行政區(qū)劃的“空間—制度”資源進行圖示化表達，制作了“2019年長三角地區(qū)行政區(qū)劃資源分布示意圖”，包括1個直轄市、3個省、3個副省級市、37個地級市、152個市轄區(qū)、51個縣級市、104個縣（自治縣）等，由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道作為基層政區(qū)受長三角一體化的影響有限，故本研究主要聚焦區(qū)縣以上政區(qū)，從圖1中可以一覽市轄區(qū)、縣級市、縣的制度資源差異，以及行政中心、行政邊界、政區(qū)格局等空間資源的總體概貌，呈現(xiàn)以下特征：一是在上海、蘇州、無錫、南京、杭州、寧波等區(qū)域協(xié)同越密切的城市，實際能夠用于配置的空間資源和制度資源也越多（行政中心越密集且越接近于區(qū)域發(fā)展軸線、制度資源也越集聚），各類各級行政區(qū)間的關系也越復雜。二是在滬寧、滬杭甬軸線上已形成了市轄區(qū)連片、縣級市連片、縣級市包圍市轄區(qū)的格局。三是與江蘇和浙江的行政區(qū)劃資源適度集聚的特征不同，安徽省行政區(qū)劃資源在經(jīng)歷多輪地級、縣級行政區(qū)劃調整之后，仍然較為分散，對未來資源優(yōu)化提出了挑戰(zhàn)。

二、長三角行政區(qū)劃調整的歷程與特征

長三角的行政區(qū)劃資源是如何演變的？有必要對其發(fā)展進程進行梳理，鑒于我國當前行政區(qū)劃體系和體制是在改革開放之后逐漸形成的，且長三角一體化進程主要集中在改革開放以后，故該部分主要梳理改革開放以來的變化。

（一）長三角行政區(qū)劃調整的歷史脈絡

從1978年至2019年長三角三省一市各級行政區(qū)劃調整的數(shù)據(jù)來看，分為三個階段（圖2）。

第一階段是1978年至2000年，主要特點是快速城鎮(zhèn)化背景下的行政區(qū)劃改革，在地級層面，改革開放初期，根據(jù)《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》（中發(fā)〔1983〕6號），我國地方政府改革的關鍵問題就是改革當時省與縣之間地區(qū)與地級市并存的局面，以破解地區(qū)體制的弊端;由此，長三角各省市逐步取消地區(qū)建制，推進地市合并和市領導縣體制;在縣級層面，秉承“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針，我國對縣級行政區(qū)劃格局進行了全面改革，縣級市和市轄區(qū)數(shù)量迅猛增長，從改革開放初年的209縣、7縣級市、81市轄區(qū)，轉變?yōu)?1世紀初的129縣、57縣級市、138市轄區(qū)。

第二階段是2000年至2012年，主要特點是都市區(qū)擴容背景下的行政區(qū)劃改革，此時，地級層面調整極為少見，調整主要在縣級層面。這是因為，一方面，由于改革開放所建立的市領導縣體制和撤縣建區(qū)在促進中心城市發(fā)展方面起到了巨大作用，而做大做強中心城市，不僅可以擴大中心城市的影響力，還能創(chuàng)造基于擴散效應反哺周邊地區(qū)的可能性，使得撤縣（縣級市）設區(qū)迅速成為此時大中城市擴張的首選方案。[13]另一方面，城市發(fā)展空間從中心城向郊區(qū)發(fā)展成為此時城市、區(qū)域發(fā)展的核心問題，由于上世紀90年代以來設立的浦東新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等區(qū)域發(fā)展模式的成功，迅速成為各地推進城鎮(zhèn)化的普遍經(jīng)驗，在開發(fā)區(qū)建設、土地財政與經(jīng)營城市的共同作用下，各地中心城市空間需求普遍膨脹。[14]有研究發(fā)現(xiàn)，這時候的長三角地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平最高，也是這個時期全國撤縣設區(qū)最為突出的區(qū)域，撤縣設區(qū)在降低區(qū)域惡性競爭、統(tǒng)籌空間資源配置等方面發(fā)揮了積極作用。[15]

第三階段是2012年至今（2019年底），主要特點是新型城鎮(zhèn)化和國家治理背景下的行政區(qū)劃改革。[16][17]在這一階段，長三角總共有24例縣級以上行政區(qū)劃調整，除了撤縣（市）設區(qū)之外，還包括：一是地級市的空間調整，包括安慶市樅陽縣劃歸銅陵市、六安市壽縣劃歸淮南市;二是中心城的區(qū)界重組，如上海、寧波、南京、常州、紹興、連云港、無錫、淮安等;三是縣級市的設置，自1997年國務院凍結縣級市審批后，在新型城鎮(zhèn)化背景下又再次重啟了縣級市設置，2019年撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)設立縣級龍港市成為其中的創(chuàng)新性探索。值得注意的是，從部分城市行政區(qū)劃調整的相關文件中還可以發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃調整不僅僅是應對城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、解決自身發(fā)展問題、降低行政管理成本、提高行政服務效能等的手段，還與區(qū)域協(xié)調乃至長三角一體化有一定聯(lián)系。例如，2014年連云港行政區(qū)劃調整的請示文件中指出“有利于把連云港打造成為輻射帶動能力較強的新亞歐大陸橋東方橋頭堡”《江蘇省人民政府關于調整連云港市部分行政區(qū)劃的請示》（蘇政發(fā)〔2013〕76號）;2015年鹽城市大豐撤市設區(qū)的請示文件中指出：“有利于更好承接上海和蘇南地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，推動鹽城市加快融入長江三角洲地區(qū)發(fā)展?！保ā督K省人民政府關于撤銷大豐市設立鹽城市大豐區(qū)的請示》蘇政發(fā)〔2014〕114號）;2017年杭州市臨安市撤縣設區(qū)的請示文件中指出“有利于更好地發(fā)揮杭州作為浙江省會城市及長三角洲中心城市的集聚和輻射作用”（《浙江省人民政府關于杭州市部分行政區(qū)劃調整的請示》浙政〔2016〕42號），等等。

（二）特征一：制度資源的全區(qū)化與軸向拓展

從制度資源的視角考察這一歷程，呈現(xiàn)兩大特點（圖3）。

一是制度資源的全區(qū)化。改革開放初，長三角依然是“?。ㄖ陛犑校貐^(qū)（地級市）—縣（縣級市、區(qū)）”的格局，在這一體制架構下，地級市周邊的地區(qū)建制對地級市發(fā)展有諸多限制，不利于增強中心城市綜合承載能力，為此，制度資源調整的最初目的就是理順地區(qū)體制，通過地市合并和市領導縣來支撐快速城鎮(zhèn)化和中心城市發(fā)展的戰(zhàn)略。此后，在地級市的管理下，由于大城市擴張的內(nèi)在需求，長三角地區(qū)城市相繼啟動了撤縣設區(qū)的進程，上世紀80、90年代上海、南京等城市郊縣（市）紛紛改為市轄區(qū)，不過，撤縣設區(qū)大規(guī)模的展開是在2000年之后。從長三角三省一市的尺度來看，2000年，三省一市的各個地級市的市轄區(qū)普遍偏小，大部分是縣和縣級市，隨著上海市，江蘇省南京、無錫、蘇州，浙江省杭州、寧波等城市的快速撤縣（市）設區(qū)工作，市轄區(qū)數(shù)量普遍增多，出現(xiàn)了“全區(qū)化”特征，并呈現(xiàn)城市與城市之間的連綿特征。

二是制度資源的軸向拓展。一般來說，一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化需要達到一定水平才能撤縣（市）建區(qū)，但如今往往是通過市轄區(qū)的設置來使得該地區(qū)提前納入城市總體規(guī)劃，以促進該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提升，因此，市轄區(qū)設置經(jīng)常與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相一致。2010年以來，長三角形成了沿發(fā)展帶的市轄區(qū)軸向拓展特征。盡管各地級市相對獨立地進行區(qū)劃調整，但調整之后的區(qū)劃格局卻呈現(xiàn)出與區(qū)域發(fā)展軸線相一致的態(tài)勢，這不僅有利于區(qū)域發(fā)展軸線的培育與強化，促進城市群空間結構的合理化，還能促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)要素合理布局，優(yōu)化區(qū)域聯(lián)動格局，從而更好地提高中心城市和城市群綜合承載以及資源優(yōu)化配置能力。

（三）特征二：空間資源的趨大化與結構重組

從空間資源的視角來考察這一歷程，同樣呈現(xiàn)兩大特點。

一是空間資源的趨大化。眾所周知，行政邊界具有一定的“屏蔽”效應，去除邊界一定程度上可以解決邊界的屏蔽效應，促進區(qū)域之間的協(xié)調，也有助于機構精簡，但管理事務的成倍增長也對行政管理提出了新挑戰(zhàn)，同時也可能存在文化斷裂的風險。[18]不過，從行政區(qū)劃的空間資源來看，趨大化是共同選擇。首先是改革開放初期開展的地級市與地區(qū)建制的合并，除了有利于理順錯綜復雜的體制關系，更有助于地級市在更大范圍內(nèi)配置資源。本世紀以來的市轄區(qū)合并亦是如此，以2009年上海市浦東新區(qū)與南匯區(qū)合并最為典型。當時，浦東新區(qū)正處于從基礎形態(tài)開發(fā)向功能開發(fā)、從集聚國內(nèi)外資源向服務、輻射全國轉型的關鍵階段，要進一步深化改革開放，實現(xiàn)“四個率先”，面臨著諸多新的挑戰(zhàn)和困難，其中最突出的就是發(fā)展空間受到制約，2009年的兩區(qū)合并有利于在當前全球經(jīng)濟衰退的形勢下充分發(fā)揮浦東改革開放效應，促進上海和長江三角洲地區(qū)保持經(jīng)濟較快發(fā)展，并在更大范圍內(nèi)發(fā)揮浦東新區(qū)對長江三角洲、長江流域和全國的輻射帶動作用和先行示范作用。[19]近年來，南京、連云港、常州、上海、無錫、淮安、寧波等城市中心城紛紛進行兩區(qū)合并，主要原因就是為了解決城市轉型發(fā)展問題，從而擴大城市輻射能力。

二是空間資源的結構重組。近年來，原本相對穩(wěn)定的地級市邊界也正在逐步調整之中，尤以安徽省最為典型，針對安徽省中心城鎮(zhèn)規(guī)模較小、省域城鎮(zhèn)體系不合理、區(qū)域發(fā)展布局不清晰等問題，安徽省對其地級行政區(qū)劃資源進行了整體調整。例如，2011年，安徽省通過對地級市巢湖的區(qū)劃調整，使合肥、蕪湖和馬鞍山三市獲得了新的城市拓展空間，有力地支撐了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確立的“合肥都市圈”和“蕪馬都市圈”的建設，同時，顯著擴大合肥城市規(guī)模，強化合肥經(jīng)濟圈實力，也為合肥直接對接長三角地區(qū)提供便利。[14]此外，2015年，安徽省銅陵和淮南的調整有利于解決資源型城市轉型和“小馬拉大車問題”，還有利于安徽省打造皖江城市帶、促進貧困縣加快脫貧等。[17]顯然，空間資源的結構重組在實踐中已被逐漸用于為更好地區(qū)域協(xié)調提供支撐。

（四）特征三：組織體系的實體化與持續(xù)創(chuàng)新

在行政區(qū)劃制度資源與空間資源優(yōu)化的同時，長三角跨行政區(qū)組織體系也在多個尺度上不斷實體化運作并持續(xù)創(chuàng)新，對各類各級行政區(qū)劃資源進行再組織。

在長三角的尺度上，從上世紀80年代初建立“上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室”到90年代成立“長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會”，從本世紀初期建立“滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會”“三省一市主要領導座談會制度”到2018年成立“長三角區(qū)域合作辦公室”，目前的體制力求通過三省一市工作人員的協(xié)同工作和合署辦公，更好地組織四地資源，協(xié)調解決區(qū)域一體化發(fā)展的重大問題。在城市尺度上，長三角也出現(xiàn)了大量次一級都市圈（都市區(qū)）等，其中，實體化運作的包括南京都市圈和合肥都市圈，兩者都地跨江蘇和安徽兩省，作為地級市層面自發(fā)形成的城市間合作，確立了“城市發(fā)展聯(lián)盟”的組織體系。在區(qū)縣尺度上，浙江嘉興市與上海金山區(qū)簽訂《嘉興市與金山區(qū)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，設有常態(tài)化的工作機制，共建“聯(lián)動發(fā)展共贏地”;而江蘇省蘇州市與上海市嘉定區(qū)也共同打造嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈，建立“嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈聯(lián)席會議”制度，實行輪值制度，并成立了相關工作辦公室和咨詢顧問委員會等。在街鎮(zhèn)尺度上，金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、嘉善縣姚莊鎮(zhèn)、嘉善經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)惠民街道共同簽訂《上海市金山區(qū)與浙江省嘉善縣共建滬浙毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)戰(zhàn)略框架協(xié)議》，參考“長三角區(qū)域合作辦公室”的經(jīng)驗，實現(xiàn)三街鎮(zhèn)工作人員共同辦公，處置問題聯(lián)勤聯(lián)動，定期召開聯(lián)席會議進行協(xié)商交流，做出重要決策。

三、在長三角一體化中發(fā)揮行政區(qū)劃資源作用的思考

面對區(qū)域協(xié)同問題，行政區(qū)劃調整、建立跨區(qū)域的組織協(xié)調機構、復合行政、區(qū)域政府、區(qū)域管治等是學界普遍討論的治理模式。[20][21][22][23]盡管行政區(qū)劃調整的效果一直被詬病，但人、資源、設施等長三角一體化中的關鍵要素依然需要依托行政區(qū)劃這一行政體制基礎才能發(fā)揮作用。為此，充分認識并發(fā)揮行政區(qū)劃在長三角一體化中的資源作用，并不是鼓勵大規(guī)模的行政區(qū)劃調整，而是將其視作一個長期的治理過程，在保持總體穩(wěn)定的基礎上，通過在制度、空間、組織三方面的調適，對行政區(qū)劃資源進行持續(xù)優(yōu)化配置和再組織。

（一）激活各層級行政區(qū)劃資源的作用

從長三角行政區(qū)劃調整的歷程來看，不同層級行政區(qū)劃對長三角發(fā)展起到的作用截然不同。應對長三角高質量一體化和復雜的跨界協(xié)調難題，當前主要聚焦區(qū)縣層級調整的行政區(qū)劃資源優(yōu)化策略有待完善，應重點探索以下問題：

發(fā)揮省級行政區(qū)劃資源的統(tǒng)籌性作用，包括：跨界事務的聯(lián)系協(xié)調，參與省與?。ㄊ校┲g的聯(lián)動框架;省內(nèi)事務的統(tǒng)籌安排，根據(jù)長三角一體化發(fā)展趨勢和地方實際，對省內(nèi)各市縣行政區(qū)劃調整節(jié)奏與報批進度等進行統(tǒng)籌安排，區(qū)分優(yōu)先調整區(qū)域和限制調整區(qū)域，避免省內(nèi)城市大規(guī)模行政區(qū)劃調整對當?shù)亟?jīng)濟社會的影響;規(guī)范制訂省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃調整的標準與規(guī)劃，等等。

發(fā)揮地級行政區(qū)劃資源的結構性作用，地級市是編制國土空間總體規(guī)劃、引導區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與長三角一體化的重要主體，以往地級市的行政區(qū)劃格局相對穩(wěn)定，但近年來，隨著城市與城市之間聯(lián)系日益緊密，我國地級城市行政區(qū)劃資源正在產(chǎn)生變化，如濟南、成都等市都相繼擴大地級市規(guī)模，使得優(yōu)勢地區(qū)擁有更大的發(fā)展空間。從長三角行政區(qū)劃資源發(fā)展歷程來看，安徽省通過幾輪地級城市規(guī)模的調整已經(jīng)適度優(yōu)化了資源格局。為此，應及時總結巢湖、淮南、銅陵地級市行政區(qū)劃調整的經(jīng)驗和教訓，研究長三角高質量一體化背景下的地級行政區(qū)劃的適度規(guī)模與空間格局，促進地級行政區(qū)劃資源的結構性優(yōu)化。

發(fā)揮縣級行政區(qū)劃資源的基礎性作用，由于縣和區(qū)兩類行政區(qū)劃資源的根本性差異，使得以撤縣設區(qū)和區(qū)界重組為特征的縣級行政區(qū)劃資源優(yōu)化成為近年來主要做法，應根據(jù)區(qū)域發(fā)展態(tài)勢和地方城鎮(zhèn)化水平逐步優(yōu)化縣級行政區(qū)劃格局。

發(fā)揮鄉(xiāng)級行政區(qū)劃資源的補充性作用，對跨界地區(qū)發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可設置街道，推進扁平化管理，促進區(qū)域協(xié)調事務自上而下更好地落實;對于經(jīng)濟發(fā)展動力較強、在長三角城鎮(zhèn)體系中區(qū)位優(yōu)勢明顯的特大鎮(zhèn)，可參考龍港設市經(jīng)驗，研究升格為縣級市的可能性，逐步優(yōu)化長三角區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

（二）統(tǒng)籌總體格局優(yōu)化與局部重點突破

為了更好地發(fā)揮各級行政區(qū)劃資源的作用，加強長三角地區(qū)行政區(qū)劃頂層規(guī)劃和戰(zhàn)略研究至關重要。除了從總體上把握行政區(qū)劃調整的幅度、力度和速度，還要避免簡單為協(xié)調邊界矛盾而進行跨省、跨地級市域的調整，更要主動對接國家戰(zhàn)略和地方訴求，發(fā)揮行政區(qū)劃服務長三角高質量一體化發(fā)展的大局。

一是以高質量為導向的總體格局優(yōu)化。從行政區(qū)劃與區(qū)域一體化以往的實踐來看，往往會面臨行政區(qū)中心、邊界布局的不合理制約生產(chǎn)要素流動和生產(chǎn)力布局、行政區(qū)規(guī)模與區(qū)域協(xié)同范圍不匹配制約區(qū)域生產(chǎn)力水平提升、邊界地區(qū)行政層級的落差制約著地方政府協(xié)同的效率等問題。為此，應依據(jù)長三角地區(qū)發(fā)展趨勢與特征，銜接區(qū)域城鎮(zhèn)體系和發(fā)展軸線走向，對行政區(qū)劃的制度資源與空間資源進行科學布局，解決行政區(qū)劃與生產(chǎn)力布局不相適應的問題。此外，還需要關注行政中心資源的作用，相比于市轄區(qū)空間格局的調適，長三角目前對于行政中心等空間資源的利用相對較少。行政中心調整牽一發(fā)動全身，對于城市功能疏解以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、公共服務要素等集聚的作用十分明顯，能引導各類資源在空間上快速配置，2019年《行政區(qū)劃管理條例》將行政中心的審批職權下放至省，這也為地方靈活優(yōu)化行政中心資源提供了法律支撐。

二是以破解問題為導向的局部重點優(yōu)化。長三角高質量一體化不只是對整個長三角行政區(qū)劃資源格局的變化，更需要瞄準當下一體化發(fā)展中的重點功能地區(qū)，推進局部區(qū)域的優(yōu)化調整。如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，地跨兩省一市，包括江蘇蘇州吳江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣和上海青浦區(qū)，先行啟動區(qū)為五鎮(zhèn);又如，中國（上海）自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，既涉及跨省協(xié)調（上海與浙江洋山港），又涉及跨區(qū)協(xié)調（包括浦東新區(qū)與奉賢部分區(qū)域）、跨鎮(zhèn)協(xié)調（規(guī)劃范圍按照河流而非行政區(qū)劃來劃分）;再如，虹橋商務區(qū)，涉及閔行與青浦、長寧區(qū)等。以上重點地區(qū)基本都涉及行政區(qū)劃與功能性項目發(fā)展的協(xié)調問題，在規(guī)劃編制、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面亟待優(yōu)化，應當強化相關研究與政策創(chuàng)新。

（三）探索更加扁平和更高效率的組織體系

科學統(tǒng)籌長三角地區(qū)行政區(qū)劃的制度資源和空間資源，有助于形成合理的行政區(qū)劃資源格局，但行政區(qū)劃調整后很難再進行“逆向調整”，因而行政區(qū)劃調整尤其需要慎重，特別是對于跨區(qū)域地區(qū)的協(xié)調問題，簡單采用政區(qū)合并并非良策，很容易陷入“調整—矛盾—再調整”的循環(huán)，而是需要通過創(chuàng)新非正式的管理組織體系，激活行政區(qū)劃的制度資源與空間資源。

從我國以往跨行政區(qū)組織體系的效果來看，組織體系并沒有統(tǒng)一模式。一般來說，城市集中開發(fā)時期更適合“垂直式管理”，而到了城市發(fā)展的成熟期則慢慢趨向于“多中心治理”。[24]當前，長三角正在多個尺度上建立了各種實體化運作的跨行政區(qū)組織體系，包括區(qū)域合作辦、聯(lián)席會議制度、聯(lián)合黨委等，這樣一套組織體系與行政區(qū)劃體系相疊加，縱向與橫向組織協(xié)調的成本可能也會增加。為此，一方面，可探索組織的扁平化建設，研究打通不同層級跨行政區(qū)組織之間的聯(lián)系，形成跨省級（如長三角區(qū)域合作辦）與跨市級（如金嘉合作辦）以及跨鎮(zhèn)級（如楓涇-姚莊-惠民聯(lián)席會議）之間的管理聯(lián)系，促進區(qū)域合作事務方面自上而下的管理，減少行政命令上傳下達的中間層級。另一方面，探索通過職能分解來提升整個組織效率的治理模式，將區(qū)域協(xié)同中的不同職能（如產(chǎn)業(yè)協(xié)同、財稅分攤、綜合交通、生態(tài)環(huán)境、公共服務、社區(qū)治理等）分解到省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級和區(qū)域，為各級跨行政區(qū)組織體系進行體制減負的同時，又能實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同事務的專業(yè)化管理。

四、結論與討論

上世紀80年代至90年代改革開放初期，劉君德教授及其研究團隊在開展安徽省皖南山區(qū)綜合科學考察、福建省閩江上游綜合科學考察、江蘇省蘇錫常地區(qū)行政區(qū)劃戰(zhàn)略研究、泰州行政區(qū)劃調查等課題過程中，發(fā)現(xiàn)一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象——“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象，呈現(xiàn)出企業(yè)競爭中地方政府干預，生產(chǎn)要素流動的跨行政區(qū)受阻，區(qū)域經(jīng)濟的同構性和穩(wěn)態(tài)性，經(jīng)濟重心和行政中心的高度一致性，行政區(qū)邊界經(jīng)濟的衰竭性等特征。“行政區(qū)經(jīng)濟”理論脫胎于改革開放初期在長三角相關現(xiàn)象的思考，而在40多年后的今天，改革開放進入新時代，市場在資源配置中起決定性作用的背景下，長三角行政區(qū)劃調整的實踐正是體現(xiàn)了行政區(qū)劃正從“壁壘”向“資源”的轉變。

當前，“行政區(qū)劃本身也是一種資源”的理論視角下，行政區(qū)劃對城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的意義已被提升至全新的高度。從根本上來看，“行政區(qū)劃資源”正是以市場機制的發(fā)育為前提，強調對行政區(qū)劃的空間資源和制度資源的優(yōu)化配置，通過影響行政管理行為與空間規(guī)劃等，從而促進區(qū)域城鎮(zhèn)體系的合理化和區(qū)域性人、財、物的有效流動。放開來看，行政區(qū)劃資源的視角還具有世界性的意義。盡管世界各國的城鎮(zhèn)化模式、行政體制等千差萬別，但卻同樣面臨著大都市區(qū)、城市群等世界性問題。尤其在各國大都市區(qū)發(fā)展與城市群發(fā)展的重要時期，這些國家和城市都不約而同地對其行政區(qū)劃資源進行了調整。例如，英國倫敦在1940年和2000年左右建立的大都市政府，就是通過空間規(guī)劃途徑來與毗鄰的郡和區(qū)協(xié)商;法國巴黎在1960年左右設立了大區(qū)就是為了促進巴黎市與周邊的協(xié)調。2014年以來，法國將原本的巴黎市及近郊3省合并為巴黎大都市區(qū);將22個大區(qū)合并為13個，為區(qū)域內(nèi)重點項目的建設提供更大的空間;還加大了市鎮(zhèn)聯(lián)合體的合并和改革力度。韓國首爾則是通過提升周邊城市行政級別的制度資源（設置世宗特別自治市），避免首都首爾過于集中發(fā)展。顯然，通過對制度資源和空間資源的優(yōu)化配置，為更好地促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供基礎，已經(jīng)成為不少國家的共識之一。不過，從行政區(qū)劃資源的視角分析行政區(qū)劃與區(qū)域協(xié)同問題仍在起步階段，還有不少探索空間，如調整行為背后的作用機理、效應測度、評估監(jiān)測，等等，這也為今后的研究提供了深化的空間。

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Abstract：It is an unavoidable problem to optimize the setting of administrative divisions in the integration of the Yangtze River Delta. From the theoretical perspective of "administrative divisions are also resources themselves "， this paper analyzes the adjustment behavior of the administrative divisions in the Yangtze River Delta from 1978 to 2019. It can be found that the adjustment of administrative divisions strongly supports and promotes the development process of the integration of the Yangtze River Delta， it also shows the characteristics of full coverage and axial expansion of institutional resources， the larger trend of spatial resources and structural reorganization， and the substantiation and continuous innovation of organizational system. Although there are both risks and opportunities in the adjustment of administrative divisions， the optimal allocation of administrative division resources is still one of the important means to deal with regional coordination and promote regional integration. In the new era under the national strategy of Yangtze River Delta integration， on the basis of maintaining the overall stability of the administrative division pattern， the Yangtze River Delta should play the roles of activating different levels of administrative division resources， coordinating the optimization of the overall and local administrative division pattern， and exploring a more flat and efficient organizational system.

Key words：Yangtze River Delta Integration;administrative division;administrative division resources;spatial governance

責任編輯：許? 丹