岳鈺君

強(qiáng)降雨與汛期的到來(lái)，讓全國(guó)試點(diǎn)已5年之久的海綿城市建設(shè)迎來(lái)檢驗(yàn)成果的時(shí)刻。2015年，國(guó)辦75號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，將70%的降雨就地消納和利用的建設(shè)目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)設(shè)定的時(shí)間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?？邕^(guò)2020年的關(guān)口，如今的海綿城市建設(shè)提交了一份怎樣的階段答卷？

躲不過(guò)的季風(fēng)

受季風(fēng)氣候影響，我國(guó)城市年內(nèi)降水季節(jié)分布極為不均，總逃不過(guò)來(lái)勢(shì)洶涌的夏季集中降水，今年暴雨似乎來(lái)勢(shì)更兇。疫情緩解后的南方城市并沒(méi)有松一口氣，汛期暴雨成為懸在這些城市上空的“達(dá)摩克利斯之劍”。不僅是南方城市，哈爾濱暴雨最近也曾登上微博熱搜。

伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，“熱島”等效應(yīng)讓水汽更容易在城市中央凝集，暴雨概率進(jìn)一步上升。更麻煩的是，農(nóng)田、綠地面積快速縮減，硬質(zhì)化路面逐漸增加，部分雨水無(wú)法像先前那樣下滲、留存，而是聚集在堅(jiān)硬的地表，形成更大的地表徑流，超過(guò)城市已有排水系統(tǒng)的承載能力，于是暴雨演變成對(duì)市民人身和財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅的洪澇災(zāi)害，甚至影響到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如今年6月初，廣西陽(yáng)朔經(jīng)歷“兩百年一遇”級(jí)別的暴雨，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口超過(guò)15萬(wàn)人。當(dāng)?shù)赜小靶±旖泵雷u(yù)的遇龍河岸民宿旅游業(yè)近兩年剛剛興起，洪澇災(zāi)害加疫情影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭受嚴(yán)重打擊。

7月4日，武漢迎來(lái)梅雨季的第7輪強(qiáng)降雨，7月5日9時(shí)至6日6時(shí)，最大累計(jì)降雨量達(dá)到426.6毫米（江夏烏龍泉），是有歷史記錄以來(lái)的單日降雨量最大值。

這一場(chǎng)暴雨同樣是歷史級(jí)別。而此前6月的雨季，武漢累計(jì)平均雨量為309毫米，比歷年平均梅雨總量多24%，為1961年以來(lái)的第2位。

但這一次，武漢并未重啟“江城看?！蹦Ｊ剑?015年就開(kāi)始做的海綿城市建設(shè)工程顯現(xiàn)了初步效果。在全市普降暴雨和大暴雨、局部特大暴雨的7月5日與6日，較為嚴(yán)重的積水在6小時(shí)內(nèi)幾乎全部消退。7月7日，武漢各高考考點(diǎn)在暴雨中順利開(kāi)考。

而4年之前，主次干道漬水花了24小時(shí)才消退90%，甚至有嚴(yán)重漬水地段持續(xù)積水近一個(gè)月。

武漢，別稱江城，坐落在長(zhǎng)江中下游的沖積平原上。長(zhǎng)江水穿越三峽奔騰而下，與漢江相遇后經(jīng)沖積形成江漢平原，除邊緣地帶分布有平緩的崗地和山丘，平原大部分地區(qū)海拔均在35m以下;而位于平原東部的武漢，市區(qū)地面標(biāo)準(zhǔn)高度普遍低于長(zhǎng)江多年平均洪水位，一旦雨季來(lái)臨，往往容易形成洪澇。

2016年，一場(chǎng)甚于1998年洪水的特大洪澇曾席卷了武漢。據(jù)湖北省氣象局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，該年的6月1日至7月6日，武漢的降水量達(dá)到932.6毫米——規(guī)模超過(guò)了1998年6至8月抗洪時(shí)期的降雨量。武漢全城百余處被淹、交通癱瘓，部分地區(qū)電力中斷，造成了多人傷亡。

彼時(shí)，剛剛率先試點(diǎn)探索海綿城市建設(shè)的武漢，又一次完全泡在了“海”里。

洪澇不但沖垮了武漢脆弱的城市防澇體系，也將歷年所欠下的“舊賬”呈現(xiàn)在了人們面前。新中國(guó)成立初期，武漢中心城區(qū)的湖泊達(dá)127個(gè)，武漢因而稱為“百湖之城”;而在近數(shù)十年的城市發(fā)展中，湖泊僅僅只剩下30余個(gè)。伴隨湖泊濕地減少的，是武漢城區(qū)面積的快速擴(kuò)張以及城市不透水面積的增加。

不再“看?！钡慕?/h3>

“流域大江大河的洪水問(wèn)題，要依賴于區(qū)域間防洪堤、水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)等聯(lián)合調(diào)度來(lái)解決。” 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院資源能源所所長(zhǎng)王家卓說(shuō)。那么從城市層面，如何不再讓當(dāng)?shù)乇┯昙又睾恿髫?fù)擔(dān)、控制流域風(fēng)險(xiǎn)、緩解防洪壓力？

英國(guó)“可持續(xù)排水系統(tǒng)SUDS”、美國(guó)“最佳管理措施BMP”及“低影響開(kāi)發(fā)LID”、澳大利亞“水敏感城市設(shè)計(jì)WSUD”等經(jīng)驗(yàn)告訴我們，讓城市水系統(tǒng)更“友好”不僅可以依靠灰色基礎(chǔ)設(shè)施，綠色基礎(chǔ)設(shè)施也很重要。

這樣的理念在我國(guó)被總結(jié)為如今人們熟知的“海綿城市”概念，海綿城市，顧名思義，即城市能像海綿一樣，應(yīng)對(duì)雨水災(zāi)害時(shí)具備可伸可縮的彈性。2013年末，決策層提出“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。2015至2016年，分別有兩批、30個(gè)城市被選為海綿城市試點(diǎn)。2017年3月，李克強(qiáng)總理提到：?jiǎn)?dòng)消除城區(qū)重點(diǎn)易澇區(qū)段三年行動(dòng)，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，使城市既有“面子”，更有“里子”。

武漢成為海綿城市建設(shè)的首批試點(diǎn)城市之一。在第一批試點(diǎn)城市剛被選出來(lái)的2015年，國(guó)辦75號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）就提出將70%的降雨就地消納和利用的建設(shè)目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)設(shè)定的時(shí)間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

2019年住建部推出了《海綿城市建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，并于同年8月開(kāi)始實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海綿城市建設(shè)的評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法等作了規(guī)定，要求海綿城市的建設(shè)要保護(hù)自然生態(tài)格局，按照“源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”的理念系統(tǒng)謀劃，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等方法實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)的綜合目標(biāo)?；谠摌?biāo)準(zhǔn)，今年對(duì)于海綿城市的評(píng)估工作正在進(jìn)行。

除海綿城市建設(shè)之外，武漢市在城市抽排能力上的投入也獲得了成效?！?016年內(nèi)澇嚴(yán)重的武漢痛定思痛，近幾年加大了投入，花了幾百億在彌補(bǔ)，才有了比較明顯的改善，例如汛期的時(shí)候長(zhǎng)江水位較高，需要用泵站抽排出去，2016年的時(shí)候，武漢的泵站只有900多立方米每秒的抽排能力，到今天，已經(jīng)提升到1900多立方米每秒的能力?！蓖跫易空f(shuō)。

需重視水生態(tài)空間紅線

雖然與往年的“看?！蹦Ｊ较啾纫延懈挠^，但武漢仍然未能完全躲過(guò)內(nèi)澇帶來(lái)的影響。6月28日凌晨，武漢發(fā)布暴雨橙色預(yù)警，并在一天后啟動(dòng)城市排漬Ⅲ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。根據(jù)水務(wù)局實(shí)時(shí)汛情消息，兩天的最大降雨量165.9毫米，降雨高峰期出現(xiàn)34處不同程度的漬水路段：洪山路東一路、友誼大道長(zhǎng)江隧道入口等多地積水明顯，民族大道在雨停后仍大面積存在深約20厘米的漬水。

作為試點(diǎn)城市，武漢、重慶等城市依然沒(méi)有完全躲過(guò)洪澇災(zāi)害的侵襲，這不免引起人們對(duì)于海綿城市能否解決城市內(nèi)澇問(wèn)題的質(zhì)疑。王家卓強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)城市的試點(diǎn)區(qū)域很小，例如武漢中心城區(qū)面積達(dá)到六七百平方公里，而試點(diǎn)區(qū)域僅有30多平方公里，其他試點(diǎn)城市的試點(diǎn)區(qū)域也在這個(gè)范圍波動(dòng)不大，而A區(qū)的海綿城市建設(shè)并不能解決B區(qū)的內(nèi)澇問(wèn)題。

值得注意的是，即使是降雨最高峰，武漢市青山及漢陽(yáng)四新這兩片海綿城市重點(diǎn)建設(shè)區(qū)都基本未受到影響，已完成海綿化改造的舊居民區(qū)鋼都花園123街坊，在整個(gè)6月都沒(méi)有出現(xiàn)明顯積水。而同處青山區(qū)的武鋼四號(hào)門前的小路卻積水過(guò)膝，除了地勢(shì)低洼，還有一部分原因是它沒(méi)有完成海綿化改造。

“城市面積很大，歷史遺留的欠賬問(wèn)題很多，過(guò)去‘重地上輕地下的發(fā)展模式使城市地下管網(wǎng)質(zhì)和量都無(wú)法保證。另外由于缺乏認(rèn)識(shí)，例如很多山水湖泊、低洼區(qū)域，本不該建城市，強(qiáng)行變成建設(shè)用地、城市擴(kuò)張后，下雨就沒(méi)有地方蓄水了?！蓖跫易空f(shuō)。

北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院教授俞孔堅(jiān)等專家指出，若要真正解決城市的洪澇問(wèn)題，需要重視水生態(tài)空間紅線概念，將水生態(tài)安全格局落實(shí)在國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中。

2020年試點(diǎn)結(jié)束，節(jié)點(diǎn)已過(guò)，《意見(jiàn)》中下一階段80%建成區(qū)達(dá)到海綿城市要求的目標(biāo)似乎更為艱巨。王家卓認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的階段，技術(shù)方面已經(jīng)不是問(wèn)題了，如今更重要的是解決另外兩個(gè)難題：一是資金，二是推動(dòng)機(jī)制。

資金和機(jī)制是關(guān)鍵

海綿城市建設(shè)及新一輪城市管網(wǎng)建設(shè)是在“補(bǔ)舊賬”的說(shuō)法不僅是一個(gè)比喻，也是引發(fā)內(nèi)澇的底層原因之一。土地出讓金在城市發(fā)展過(guò)去的快速城鎮(zhèn)化階段是財(cái)政收入重要來(lái)源之一。從農(nóng)民手中20萬(wàn)一畝收得的土地，為何能搖身一變實(shí)現(xiàn)百萬(wàn)增值？變成建設(shè)用地后的高密度房屋價(jià)值是這種級(jí)差地租的構(gòu)成之一，另一部分的升值則來(lái)源于城市提供的公共服務(wù)，其中就包含了城市排水系統(tǒng)。

新中國(guó)成立初期，武漢中心城區(qū)的湖泊達(dá)127個(gè)，武漢因而稱為“百湖之城”;而在近數(shù)十年的城市發(fā)展中，湖泊僅僅只剩下30余個(gè)。伴隨湖泊濕地減少的，是武漢城區(qū)面積的快速擴(kuò)張以及城市不透水面積的增加。

而由于排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施具有“非排他”“非競(jìng)爭(zhēng)”的屬性，屬于純公共品，也就是所謂的公益性質(zhì)的民生內(nèi)容，這樣的設(shè)施應(yīng)是政府提供。王家卓表示，“土地出讓金中應(yīng)有一部分專用資金，用于城市排水防漏等基礎(chǔ)設(shè)施。然而在過(guò)去的實(shí)踐中，這部分資金很容易被挪用，后來(lái)發(fā)現(xiàn)內(nèi)澇沒(méi)錢治理了?！?/p>

社會(huì)資本參與的海綿城市建設(shè)也僅是提供技術(shù)為主?！凹词故荘PP項(xiàng)目，也主要是政府購(gòu)買服務(wù)，其目的不是融資，而是可以幫助政府提高效率，做得更全面、更系統(tǒng)，甚至還可以更省錢。”王家卓稱，“海綿城市說(shuō)白了就是需要政府投入，但是投入巨大，歷史欠賬太多了。”

資金來(lái)源是關(guān)鍵問(wèn)題，特別是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到?jīng)_擊的當(dāng)下。王家卓指出，“環(huán)保、水利等公益性項(xiàng)目中央會(huì)提供一部分資金支持，但同樣具有公益性質(zhì)的城市排水卻被排除在外。”

吉林白城、江西萍鄉(xiāng)以及四川遂寧等城市在2019年海綿城市試點(diǎn)建設(shè)考評(píng)中獲得1.2億元的補(bǔ)助資金，但如萍鄉(xiāng)，32.98平方公里的試點(diǎn)區(qū)域就已投入64.63億元。2018年萍鄉(xiāng)全市財(cái)政總收入約為161.6億元，未來(lái)全面建設(shè)海綿城市的資金投入給地方財(cái)政帶來(lái)的壓力可想而知。

基于級(jí)差地租原理，充分利用環(huán)境改善帶來(lái)的土地價(jià)值增值或可在未來(lái)進(jìn)一步探索，例如“環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)”等城市開(kāi)發(fā)模式。“國(guó)內(nèi)現(xiàn)在雖然沒(méi)有與海綿城市直接掛鉤的，但在某些項(xiàng)目中已經(jīng)有所體現(xiàn)，例如海南?？诘拿郎岷又卫?，地方政府先進(jìn)行了土地收儲(chǔ)，當(dāng)我們把這個(gè)黑臭河治理好后，整個(gè)土地價(jià)格也得到了提升，政府用升值部分支付治理成本，甚至還有其他額外收益。海綿城市不僅僅是透水鋪裝，也包括了河道、公園等環(huán)境治理，很多城市公共空間因此得到提升，房?jī)r(jià)的升高帶來(lái)更高的納稅，這也是政府的一類隱性收益?！蓖跫易空f(shuō)。

與污水直排這類問(wèn)題不同，城市內(nèi)澇是一個(gè)“隱性問(wèn)題”，不下大雨就不被注意的問(wèn)題。“‘三年一遇‘五年一遇的重現(xiàn)期設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)概率問(wèn)題，”王家卓強(qiáng)調(diào)，“很多城市管理者會(huì)覺(jué)得，我們城市今年淹了，大概率明年就不會(huì)淹了吧。于是在內(nèi)澇期間下定決心好好治理，內(nèi)澇結(jié)束后就去做其他更‘會(huì)被看到的問(wèn)題了。加上補(bǔ)舊賬投入巨大、缺少中央財(cái)政支持，解決排水系統(tǒng)問(wèn)題的優(yōu)先級(jí)總會(huì)被排在后面。一些水環(huán)境問(wèn)題，例如黑臭水體、污染不治理等，中央環(huán)保督察就會(huì)經(jīng)常問(wèn)責(zé)，干部每年也因此被處理很多，于是就了壓力和動(dòng)力解決問(wèn)題。目前城市內(nèi)澇的問(wèn)責(zé)機(jī)制還不健全，這也是進(jìn)一步推行海綿城市的問(wèn)題所在。”

一些試點(diǎn)階段的創(chuàng)新實(shí)踐也為海綿城市的后續(xù)推進(jìn)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，如很多城市已經(jīng)設(shè)立了“海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（簡(jiǎn)稱“海綿辦”），統(tǒng)籌各個(gè)地區(qū)的海綿城市建設(shè);上海、深圳等城市將海綿城市納入年度建設(shè)計(jì)劃，“新建地區(qū)必須按照海綿城市要求，在規(guī)劃等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān);已建成項(xiàng)目則納入逐年改造計(jì)劃。目前做得還是不錯(cuò)的?！蓖跫易吭u(píng)價(jià)道。

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