黃婧

摘要：大都市周邊城鎮(zhèn)處于城市發(fā)展邊緣，接受中心城輻射而成為城市活動較為活躍的地區(qū)，同時也面臨接受中心城部分城市功能轉移、自身城鎮(zhèn)職能轉變的沖擊。在全國國土空間規(guī)劃編制背景下，按照結構傳導、嚴守人口和用地底線、實施四線管控、保障生態(tài)修復優(yōu)先等規(guī)劃原則，以新一輪規(guī)劃促進城市轉型和功能提升。本文以上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制探索為例，提出大都市周邊城鎮(zhèn)功能提升的相關策略。

關鍵詞：鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃；大都市周邊；城市功能提升；九亭鎮(zhèn)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.005 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2020）06-0026-10 文獻標識碼：A

Promoting the Transformation and Upgrading of Peri-metropolitan Towns by Territorial Spatial Planning： A Case Study of Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai

HUANG Jing

[Abstract] Peri-metropolitan towns are located on the verge of city development， where the urban activities is relatively active because they accept radiation from the city center. But they are faced with the impact of the function transfermation from city center and the change of urban function itself. Under the background of the national territorial spatial planning， according to the planning princicles such as structure conduction， adherence to the bottom line， the implementation of four line control， and ecological restoration priority， a new round of planning is conducted to promote urban transformation and function improvement. Taking the exploration of territorial spatial planning in Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai as an example， this paper puts forward some strategies of peri-metropolitan towns function improvement.

[Keywords] territorial spatial planning of towns； peri-metropolitan ； function improvement； Jiuting Town

引言

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，明確國家空間規(guī)劃改革的頂層設計，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃提出了探索全域統(tǒng)籌框架的新要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間資源保護、開發(fā)利用和治理有序開展[1]。上海市鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃正在上位區(qū)級總體規(guī)劃全面覆蓋的背景下緊鑼密鼓地開展，位于大都市周邊的小城鎮(zhèn)基于現(xiàn)狀布局特征，在建設用地負增長背景下全面落實“四線管控”①要求，注重土地整治、生態(tài)修復和面向高質量發(fā)展，全面提升原有鎮(zhèn)級城市功能，滿足大都市人口疏散區(qū)城市居民對美好生活向往的需求。本文選取上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)為研究對象，探索大都市周邊小城鎮(zhèn)在國土空間規(guī)劃編制中實施生態(tài)修復、落實“15分鐘社區(qū)生活圈”等城市功能提升方向的規(guī)劃編制策略。

1 上海新市鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制背景

1.1國土空間規(guī)劃體系中鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃職能

《意見》要求我國在2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系，并逐步實現(xiàn)“多規(guī)合一”。國土空間規(guī)劃包涵主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，并將在全國范圍內建立國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃體系包括“五級三類”， 即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，以及總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個類別。其中，全國國土空間規(guī)劃是全國性政策和總綱，側重戰(zhàn)略性；省級國土空間規(guī)劃是對國家級規(guī)劃的落實，側重協(xié)調性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，側重實施性[2]。全國各省市先后出臺了鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃相關導則，如《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制導則（試行）》中提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃包括以自然資源統(tǒng)一管護、生態(tài)保護和修復、用途空間管控為主導，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、土地利用、村莊布局和相關影響評價等內容[3]。

1.2上海市鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃體系背景與要求

上海市自2008年規(guī)劃和土地行政主管部門合并以來，開展“兩規(guī)合一”規(guī)劃探索，經(jīng)歷了“技術合一、政策合一、實施合一”三個階段，實現(xiàn)了基礎要素底板、用地分類、編制標準、管控措施等多個方面的整合。《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）構建了全市國土空間規(guī)劃體系，劃分為總體、單元和詳細規(guī)劃層次，落實上位規(guī)劃目標和指標。與國家“五級三類”國土空間體系完全對應，并結合上海實際進行了細化。按照“上海2035”，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃屬于單元規(guī)劃層次，需統(tǒng)籌協(xié)調“四線管控”要求，強化空間引導和落地管控，完善公益性設施覆蓋，突出強化在存量空間下，全面實現(xiàn)市民公共利益保障。

“上海2035”將城鄉(xiāng)體系規(guī)劃分為“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”四級，根據(jù)功能特點和職能差異，分為核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)。對中心城周邊中心鎮(zhèn)規(guī)劃要求為，需要重點完善公共服務與交通設施配置，在人口規(guī)模、環(huán)境品質、空間管控和生態(tài)底線上加強管控，并構建組團化的城鎮(zhèn)空間格局，將按照中等城市標準進行設施配置，強化綜合服務、特色產(chǎn)業(yè)功能，突出公共交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的引導作用，強化土地節(jié)約集約利用和緊湊布局，提升對區(qū)域的帶動能力[4]。

2 大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的困境

上海歷次總體規(guī)劃中空間布局采用“多中心，有機疏散”的模式，但城市功能和就業(yè)崗位主要集中在中心城區(qū)[5]。外環(huán)以外周邊城鎮(zhèn)在公共交通和軌道交通線路引導和輻射下，發(fā)展成為疏散中心城人口的重要區(qū)域，人口與用地蔓延與擴張，大量生態(tài)空間被侵占[6]，產(chǎn)業(yè)用地與居住用地混雜布局。大都市周邊城鎮(zhèn)出現(xiàn)生態(tài)空間品質及人居環(huán)境水平急劇下降的現(xiàn)象[7]，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃面臨極大的困境。

九亭鎮(zhèn)地處松江區(qū)東北部，東臨閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)，北臨青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)，是“上海2035”中規(guī)劃布局的中心城周邊中心鎮(zhèn)。九亭鎮(zhèn)距上海市中心人民廣場18公里，處于大虹橋商務區(qū)的輻射區(qū)域，用地總面積約31.34平方公里，2017年現(xiàn)狀常住人口25.72萬人。

2.1建設用地超出天花板，規(guī)劃用地負增長

按照國土空間規(guī)劃傳導性要求，下一級規(guī)劃需要符合上一級規(guī)劃的指引要求。區(qū)級規(guī)劃對九亭鎮(zhèn)規(guī)劃要求建設用地總規(guī)模鎖定為22.9平方公里[8]，城市開發(fā)邊界內用地為18.6平方公里。

二調數(shù)據(jù)顯示，九亭鎮(zhèn)總建設用地26.54平方公里，占總用地面積的84.4%；農用地面積為3.06平方公里，占總用地面積的9.8%；水域和未利用地占5.5%。在總量鎖定下，現(xiàn)狀用地已經(jīng)超出規(guī)劃建設用地總規(guī)模364公頃。從城市開發(fā)邊界內外分布上看，開發(fā)邊界內現(xiàn)狀用地19.57平方公里，超出規(guī)劃用地0.97平方公里；開發(fā)邊界外現(xiàn)狀用地為6.97平方公里，超出規(guī)劃用地面積為2.67平方公里，全鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積與現(xiàn)狀用地布局嚴重倒掛。

2.2城市建設用地布局結構失衡，生態(tài)空間遭到侵占

從九亭鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設用地結構來看，現(xiàn)狀公共服務設施為22.7公頃，占比為0.9%（國標5%～8%）；公園綠地90.7公頃，占建設用地比例為3.4%（國標10%～15%）；道路廣場用地為54.1公頃，占比為2.2%（國標10%～25%）；居住用地為1081.5公頃，占建設用地比例為43.1%（國標25%～40%）；現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模為900.6公頃，占總建設用地比例為30.6%，工業(yè)用地分布較廣與過去小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)村級粗放型經(jīng)濟發(fā)展密切相關（見圖1）。

從建設用地布局上看，擠占市級生態(tài)廊道的現(xiàn)象嚴重，如淀浦河生態(tài)廊道上建設用地90.2公頃，占廊道面積比例達79.2 %；市級近郊內環(huán)廊道建設用地占比78.3%，鎮(zhèn)域生態(tài)空間建設用地平均占比達到66%。

2.3城鎮(zhèn)與農村人口聚集，城鎮(zhèn)宜居水平不高

上海中心城周邊區(qū)位條件和房價優(yōu)勢使之成為承接大都市發(fā)展的外來人口集聚區(qū)，但自然村落的散點布局和鎮(zhèn)級的公共設施配置，影響了城鎮(zhèn)的宜居水平。

2017年底數(shù)據(jù)顯示，九亭全鎮(zhèn)常住人口為25.72萬人，其中外來常住人口18.28萬人，占比約為70%。全鎮(zhèn)建設用地以居住和工業(yè)用地為主，兩項用地占比約為74%，現(xiàn)狀農村宅基地面積292.66公頃，零散分布面積為185公頃，且存在基礎設施配套不足、居住水平不高現(xiàn)象?，F(xiàn)狀文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務設施，按照城市居住人口標準核定數(shù)據(jù)，均低于人均指標，還局限于鎮(zhèn)級配置水平；現(xiàn)狀教育設施按照26萬人口規(guī)模配置，仍缺口幼兒園9所、小學2所、初中2所、高中3所。

鎮(zhèn)內交通狀況形勢嚴峻，現(xiàn)狀主干路路網(wǎng)密度為1.48km/km2，次干路路網(wǎng)密度為1.11km/km2，低于主干路和次干路路網(wǎng)密度2～4km/km2的標準，并存在斷頭路較多、次干路和支路系統(tǒng)薄弱的問題（見圖2）。在公共交通分布上，九亭鎮(zhèn)對外主要依賴地鐵九號線聯(lián)系市中心和松江新城，單一的軌道交通使上下班高峰時段的九亭站不堪重負。

2.4？工業(yè)用地分布較松散，產(chǎn)業(yè)用地土地績效有待提升

上海大都市周邊城鎮(zhèn)在2000年后，按照工業(yè)向園區(qū)集中的布局原則，周邊城鎮(zhèn)工業(yè)用地逐步集聚，但前期依托于鎮(zhèn)村級工業(yè)小區(qū)的發(fā)展模式，仍然存在現(xiàn)狀工業(yè)倉儲用地布局較為松散的問題。

九亭鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模為906.7公頃，其中城市開發(fā)邊界內608公頃，主要分布在兩個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和南北兩個城鎮(zhèn)區(qū)內；開發(fā)邊界外零星工業(yè)用地占比為33%。 本文選取了鎮(zhèn)內九亭高科技園區(qū)和久富工業(yè)區(qū)兩個產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行分析，久富工業(yè)區(qū)規(guī)劃范圍約為2.0平方公里，其中工業(yè)倉儲用地面積約為134.27公頃，2018年規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值約為21.3億元，實現(xiàn)稅收5983萬元（見表1）。九亭高科技園區(qū)規(guī)劃范圍約2.9平方公里，工業(yè)倉儲用地面積約為190.9公頃，2018年規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值52.8億元，實現(xiàn)稅收15572萬元（見表2）。地均稅收1574萬元/平方公里，地均產(chǎn)出15.89億元/平方公里（2017年上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)地均產(chǎn)出為47.57億元/平方公里[11]），園區(qū)數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)產(chǎn)業(yè)門類較多，制造業(yè)水平不高，土地績效水平有待提升。

3 大都市周邊城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制探索

上海中心城周邊小城鎮(zhèn)在大都市建設推進中，受城市功能輻射影響，是人口疏散和用地蔓延的主陣地，也是城市化進程中城鄉(xiāng)空間融合碰撞突出的區(qū)域，類似九亭鎮(zhèn)的還有中心城周邊的羅店、安亭、南翔、江橋、浦江、周浦、康橋等中心鎮(zhèn)，面向2035發(fā)展規(guī)劃，如何由鎮(zhèn)級走向中等城市標準進行設施建設和服務配置，是這輪國土空間規(guī)劃中需要積極探索的。

3.1底線思維，實現(xiàn)自然資源管控

3.1.1約束人口規(guī)模，堅持品質提升導向

規(guī)劃堅持品質提升導向，嚴格落實人口規(guī)模要求。從區(qū)域一體化和功能聯(lián)動角度入手，重點加強與區(qū)域發(fā)展格局的銜接，根據(jù)人口規(guī)模確定合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，有效調整人口密度和人均建設用地水平，形成九亭城鎮(zhèn)生活組團、九亭高科技園區(qū)組團、久富工業(yè)區(qū)組團、臨港科技城組團、東南生活組團五大功能組團，持續(xù)優(yōu)化人口結構和人口布局（見圖3）。

規(guī)劃注重公共服務設施、城市基礎設施的品質與均衡性提升，解決發(fā)展中的不平衡、不充分問題。通過進一步健全公共服務體系，提升設施能級，將外來常住人口納入公共服務體系的保障對象范疇，保障各類居民的消費、文化需求。完善鎮(zhèn)域內部道路交通體系，提升現(xiàn)狀路網(wǎng)的通暢度，調整各等級道路的比例，加強與軌道交通、有軌電車的公交接駁，建設全面覆蓋城鄉(xiāng)空間的公共交通網(wǎng)絡。

3.1.2“四線”精準管控，厘清發(fā)展圖底關系

在總量鎖定背景下，規(guī)劃加強底線管控，深入落實新一輪區(qū)總規(guī)對九亭的“四線”管控要求，在單元規(guī)劃層面內容進行優(yōu)化微調，實現(xiàn)精準落圖（九亭無歷史文化保護線，實際劃定“三線”），厘清面向2035年的發(fā)展圖底，實現(xiàn)圖數(shù)一致。

劃定城市開發(fā)邊界線，鎖定城市擴張范圍。大都市郊區(qū)城鎮(zhèn)的城市開發(fā)邊界線劃定有利于管控城鎮(zhèn)區(qū)無序擴張發(fā)展，促進城市集中建設區(qū)功能布局、空間形態(tài)和人居環(huán)境優(yōu)化[12]，本規(guī)劃深入銜接地區(qū)發(fā)展需求，對城市開發(fā)邊界進行了微調。開發(fā)邊界外拆除的低效工業(yè)用地部分納入開發(fā)邊界內，規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，為未來城鄉(xiāng)發(fā)展注入新的空間。評估核定3.64平方公里負增長用地，并平衡減量化任務，實現(xiàn)以減定增空間。

按圖斑管控劃定基本農田保護線，嚴格耕地保護。新一輪規(guī)劃中將圖斑落實到村行政范圍。堅守耕地紅線，保護基本農田質量有所提高，總體布局穩(wěn)定。有序開展土地整治，并實現(xiàn)新增建設用地占用耕地的指標平衡。結合九亭鎮(zhèn)未來發(fā)展需求，綜合考慮規(guī)劃河道藍線、道路紅線、農民動遷安置房沖突點等問題。

劃定生態(tài)保護紅線，錨固地區(qū)生態(tài)格局。通過生態(tài)保護紅線進一步錨固整體生態(tài)格局，實施不同等級的管控要求與管控力度。落實區(qū)總規(guī)明確的三類生態(tài)空間，包括市級近郊環(huán)城林帶、市級生態(tài)間隔帶、區(qū)級生態(tài)廊道到用地圖斑層，規(guī)劃通過甄別現(xiàn)狀建設用地與規(guī)劃生態(tài)空間，克服矛盾圖斑，優(yōu)化生態(tài)空間布局，實現(xiàn)市級生態(tài)廊道和市郊綠環(huán)的效應提升。四類生態(tài)空間，包括城市開發(fā)邊界內的主要大型綠地公園及主干河道兩側的生態(tài)涵養(yǎng)林地，規(guī)劃充分利用低效用地拆除復墾，實現(xiàn)大型公共綠地空間的布局，梳理河道兩側用地，布局河道綠地，保障生態(tài)空間規(guī)模。

3.2存量思維，探尋更新發(fā)展路徑

3.2.1立足發(fā)展成果，找準長遠戰(zhàn)略目標

根據(jù)上海市“卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”和松江區(qū)建設“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的現(xiàn)代化目標背景，九亭是承接上海中心城和松江新城的重要節(jié)點，依托于“松江對接上海的東大門、上海市中心輻射西南城郊的橋頭堡”的優(yōu)越區(qū)位條件，以及相對雄厚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面將順應G60科創(chuàng)走廊發(fā)展引導，建設“九科綠洲”，踐行“產(chǎn)城深度融合示范區(qū)，城市有機更新實踐區(qū)”，通過產(chǎn)城融合、城市更新、生態(tài)修復，打造“科創(chuàng)之谷、人文之芯、生態(tài)之洲”；在城市建設方面，定位形成服務虹橋地區(qū)的配套基地，并打造服務周邊四個鎮(zhèn)的地區(qū)公共中心，形成宜居宜業(yè)的新市鎮(zhèn)，實現(xiàn)由現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)向中等規(guī)模城市的轉變。

3.2.2集約節(jié)約用地，盤活存量空間資源

集約節(jié)約利用土地是存量時期規(guī)劃編制的重要方向。大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃重點聚焦建設用地減量和存量用地提質增效，從而為未來發(fā)展騰挪用地指標、創(chuàng)造發(fā)展空間[13]。

規(guī)劃從多個方面入手盤活存量空間。城市開發(fā)邊界外，根據(jù)全鎮(zhèn)規(guī)劃用地負增長目標開展現(xiàn)狀土地整治，對低效存量用地實施減量。減量化的重點對象包括規(guī)劃生態(tài)廊道區(qū)域內的低效工礦倉儲用地，規(guī)劃撤并農村居民點用地（優(yōu)先拆并生態(tài)敏感區(qū)及環(huán)境干擾嚴重的宅基地），以及撤并村的配套公共服務設施等其他建設用地，實現(xiàn)九亭鎮(zhèn)內淀浦河市級生態(tài)廊道上分布的建設用地由436.6公頃減量到198.4公頃。城市開發(fā)邊界內，開展現(xiàn)狀用地評估，聚焦產(chǎn)業(yè)社區(qū)內績效較差的企業(yè)、零星宅基地等，高效利用土地，盤活存量空間，保障重點建設項目用地有效供給，實現(xiàn)用地提質增效（見圖4）。

3.2.3調整經(jīng)濟結構，謀劃科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)格局

在長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略、上海建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心、G60科創(chuàng)走廊蓬勃發(fā)展的新形勢下，九亭鎮(zhèn)需要重新審視面向2035年的產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級轉變發(fā)展方式，通過植入或更新產(chǎn)業(yè)空間，提高產(chǎn)業(yè)空間利用效率[14]。九亭位于上海近域圈層（15～30公里圈層），搶抓緊鄰長三角一體化發(fā)展機遇，規(guī)劃布局具有戰(zhàn)略性、標志性、引領性的產(chǎn)業(yè)功能平臺和總部集群，打造高質量發(fā)展的新引擎、創(chuàng)新型發(fā)展的新樣板，融入虹橋整體發(fā)展格局，積極承接生態(tài)商務、商業(yè)貿易等生產(chǎn)服務功能。整合現(xiàn)有優(yōu)質資源和產(chǎn)業(yè)基礎，規(guī)劃明確以大健康產(chǎn)業(yè)為引領、以智能制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)體系，加快發(fā)展生物醫(yī)藥，瞄準智能制造、人工智能等重點領域，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)和生活性服務業(yè)，這是九亭科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)格局的長遠發(fā)展目標（見圖5）。

3.3生態(tài)思維，重構綠色空間體系

3.3.1關注郊野地區(qū)，落實區(qū)域生態(tài)修復

優(yōu)質的鄉(xiāng)村環(huán)境將重構城鄉(xiāng)關系和美麗家園，實施鄉(xiāng)村生態(tài)修復是構建新型城鄉(xiāng)關系的關鍵[15]。在生態(tài)廊道修復上，通過工業(yè)用地整治與宅基地歸并，大大緩解生態(tài)廊道被侵蝕的問題，利用現(xiàn)狀良好的林地資源、空間資源，規(guī)劃九科綠洲中心公園，占地面積約為1500畝，滿足市民對于開放空間和綠化用地的需求。通過大型生態(tài)空間建設，生態(tài)廊道與近郊綠環(huán)形成景觀環(huán)境基底和市民公共活動的開發(fā)空間。實現(xiàn)生態(tài)廊道內建設用地占比從67%減少到28%，并建設花卉景觀公園、生態(tài)科普園區(qū)、休閑都市水岸等設施。

在土地綜合整治方面，國土空間規(guī)劃層面加強了林地補充，結合低效工業(yè)用地的減量拆除進行生態(tài)修復，布局林地圖斑，指導后期的生態(tài)環(huán)境工程建設。規(guī)劃進一步落實河道水域用地，解決藍線專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃重疊區(qū)域中的線位沖突問題，規(guī)劃新增水域面積，將水面率從現(xiàn)狀5.20%提升為6.41%，通過建設用地減量、林水生態(tài)建設、公園綠道建設，重塑生態(tài)空間格局（見圖6）。

3.3.2優(yōu)化鎮(zhèn)區(qū)布局，完善生態(tài)空間供給

城鄉(xiāng)空間規(guī)劃能引導區(qū)域輻射提升與新型城鎮(zhèn)化建設[16]，為了滿足九亭地區(qū)人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，提升人均公共綠地水平，規(guī)劃充分利用了河道和社區(qū)的分布特點，形成點、線、面結合的公共開放空間體系，打造由地區(qū)公園、社區(qū)公園、口袋公園等構建的豐富公園層次，并依托縱橫的水網(wǎng)和重要道路，布局綠化景觀帶，形成連續(xù)的生態(tài)景觀網(wǎng)絡。通過補綠，鎮(zhèn)域人均公共綠地由3.2平方公里提升到7.2平方公里，規(guī)劃3處地區(qū)公園、17處社區(qū)公園、若干口袋公園。在地區(qū)公園2千米、社區(qū)公園500米的服務半徑之下，各級公園可實現(xiàn)對九亭地區(qū)常住人口的全覆蓋（見圖7）。

3.4人本思維，塑造和諧宜居城鎮(zhèn)

3.4.1推動城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)農民集中居住

通過土地整理，拆村并點、引導農民集中居住推進城鄉(xiāng)土地資源綜合利用[17] 。作為上海近郊重要居住功能片區(qū)，九亭鎮(zhèn)經(jīng)過近20年的商品住宅房開發(fā)，成為城鄉(xiāng)空間碰撞活躍區(qū)域。現(xiàn)狀的農村居民點用地規(guī)模276.2公頃，其中宅基地歸并的集中安置小區(qū)218.6公頃，本輪規(guī)劃對零散分布的57.6公頃農村居民點實施集中安置，達到提升區(qū)域環(huán)境、提高農村居住水平的目標，并根據(jù)九亭鎮(zhèn)安置標準實施進鎮(zhèn)集中安置；同時開展存量農民別墅安置小區(qū)的社區(qū)微更新項目，改變現(xiàn)狀雜亂無章的面貌，全面提升社區(qū)品質，加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來至2035年，全鎮(zhèn)無經(jīng)營性居住用地增量，僅針對規(guī)劃減量的農村宅基地新增農民安置房布局，引導農民進鎮(zhèn)集中居住，另配置少量公共租賃房，滿足本地就業(yè)人才的基本居住需求。

3.4.2聚焦公共產(chǎn)品，提升資源配置效率

加強區(qū)域統(tǒng)籌，構建地區(qū)公共中心。在上位規(guī)劃引導下，本次國土空間規(guī)劃突出中等規(guī)模城市和中心鎮(zhèn)的定位，在九亭鎮(zhèn)域內規(guī)劃布局地區(qū)級公共中心。該公共中心主要利用騰退的低效工業(yè)用地進行規(guī)劃建設，彌補區(qū)域內大型公共設施的短板，規(guī)劃增設地區(qū)級文化設施、體育設施、醫(yī)療設施和教育設施用地，形成東北四鎮(zhèn)的公共服務中心，促進地區(qū)功能整合，實現(xiàn)上海中心城周邊地區(qū)和松江區(qū)東北部城鎮(zhèn)圈設施共享，提升城市服務水平。

保障均衡發(fā)展，落實15分鐘社區(qū)生活圈。規(guī)劃按照《上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則》（2016年修訂版）進行社區(qū)級公共服務設施補充，實現(xiàn)社區(qū)生活圈保障均衡發(fā)展，在15分鐘步行距離3～5平方公里范圍內實現(xiàn)設施全覆蓋，補充公共設施用地和公共綠地，加大對于體育、教育設施用地的配置，進一步提出社區(qū)微更新引導建議，努力挖掘存量空間潛力，提升居民幸福指數(shù)，實現(xiàn)公共服務設施水平由郊區(qū)小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化城區(qū)轉變。

4對大都市周邊城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的思考

大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃基于現(xiàn)狀的特征、區(qū)位特點和國土空間規(guī)劃傳導性的要求，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃層面更加注重用地精準落圖，牢牢鎖定人口和用地規(guī)模底線，在負增長要求下，以生態(tài)空間錨固城市發(fā)展格局，以城市開發(fā)邊界線引導城市發(fā)展空間，以上位區(qū)總規(guī)和城鎮(zhèn)圈規(guī)劃合理定位城市的功能，按照人口規(guī)模配置公共和市政基礎設施布局，加快推進農民進鎮(zhèn)集中居住，大力發(fā)展公共交通，拓展小城鎮(zhèn)聯(lián)系中心城區(qū)和新城的交通功能，實現(xiàn)由郊區(qū)小城鎮(zhèn)向中等城市功能的轉化。開展土地整治，在現(xiàn)狀用地的底圖上，實現(xiàn)減量提質，以城市精細化管理推進城市功能的大力提升；開發(fā)邊界內利用存量空間開展更新補充公共設施、高等級設施和公共開發(fā)空間，提升城鎮(zhèn)的宜居水平；開發(fā)邊界外實現(xiàn)生態(tài)修復，落實生態(tài)空間布局，全面提升鎮(zhèn)域生態(tài)功能和環(huán)境水平。這輪規(guī)劃是由粗放型走向精細化，由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走向城鄉(xiāng)空間互補，由城鎮(zhèn)空間拓展蔓延走向生態(tài)修復的重要措施，同時也顯現(xiàn)了大都市周邊小城鎮(zhèn)需要進一步完善公共交通供給，提升產(chǎn)業(yè)特色與能級，規(guī)劃建設功能相對完善、城市品質優(yōu)良的中等城市。

5結語

大都市周邊城鎮(zhèn)在總量鎖定和建設用地空間超出天花板的背景下，新一輪國土空間規(guī)劃編制優(yōu)化城市開發(fā)邊界線，制定規(guī)劃管控措施，結合城市精細化管理和生態(tài)修復，優(yōu)化區(qū)域空間布局。面對未來至2035年的發(fā)展空間，需要存量更新，提升土地利用效率，推進農民集中居住，代價相對較大，但這輪國土空間規(guī)劃編制正好是一次契機，以法定程序推進大都市周邊城鎮(zhèn)功能提升，彌補公共服務水平滯后的短板，推動“生態(tài)優(yōu)先，高質量發(fā)展，高品質生活，高水平治理”的規(guī)劃管理目標[18]。面對發(fā)展中的困境，建議今后在市級層面進一步完善市域軌道交通布局，加快大都市周邊城鎮(zhèn)聯(lián)系中心城和新城的交通聯(lián)系，促進優(yōu)質公共設施和特色產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉移，構建大都市市域多中心發(fā)展模式，促進小城鎮(zhèn)向中等規(guī)模城市的構建。

注：

①“四線”指生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、文化保護控制線。

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