劉曉雪，周靖昀，王慧娟

(北京工商大學，北京100048)

0 前言

印度尼西亞(簡稱印尼)位于亞洲東南部，在北緯7°至南緯12°之間，是東南亞地區(qū)的重要國家。其戰(zhàn)略位置顯著，是連接亞洲和大洋洲、太平洋和印度洋的交通樞紐。由于多年來印尼食糖消費剛性、快速增長，產(chǎn)量增長緩慢甚至徘徊不前，食糖進口量和對外依存度持續(xù)攀升。根據(jù) Licht數(shù)據(jù)計算，2016/17年榨季和 2018/19年榨季對外依存度約為70%。印尼2016～2020年都是全球第一大食糖進口國。從印尼本國來看，自2003年以來，努力振興糖業(yè)，以實現(xiàn)食糖直接消費量自給自足。尤其值得一提的是，印尼糖業(yè)專家協(xié)會預計2020年本國食糖產(chǎn)量基本能實現(xiàn)食糖直接消費量自給自足目標，食品工業(yè)消費仍需進口，印尼正討論對食糖進口上調(diào)關(guān)稅。為此，基于印尼食糖產(chǎn)需形勢變化，探討其食糖進口和政策調(diào)整狀況，就具有重要的現(xiàn)實意義。從研究文獻來看，除了璞文輝(2010)[1]外，國內(nèi)也鮮少有系統(tǒng)、全面、客觀梳理印尼糖業(yè)產(chǎn)供銷全面狀況的研究論文，研究也具有一定的理論意義。

1 印尼食糖產(chǎn)需形勢變化

1.1 1995/96年榨季前印尼食糖產(chǎn)需由自給自足到少量短缺

印尼制糖業(yè)的起源可以追溯到17世紀。印尼蔗區(qū)主要分布在爪哇島，爪哇島蔗區(qū)土地肥沃、雨量充沛，灌溉條件好，其次是蘇門答臘、加里曼丹和蘇拉威西等島嶼[2]。在上世紀30年代，制糖業(yè)發(fā)展到鼎盛時期，當時全印尼有179家糖廠，年產(chǎn)蔗糖可以達到300多萬t[3]，是全球主要的食糖出口國。30年代后因糖廠老化、進口糖價格更便宜、戰(zhàn)爭、土地資源減少和其他農(nóng)作物競爭土地資源使得食糖產(chǎn)量逐年減少，印尼糖廠迅速減至35家，年產(chǎn)量只有50萬t。自30年代至90年代，印尼食糖產(chǎn)量發(fā)展呈現(xiàn)“馬鞍形”曲線。

從印尼食糖產(chǎn)需形勢來看，經(jīng)歷了自給自足、產(chǎn)需缺口較小、產(chǎn)需缺口持續(xù)擴大至500萬t以上的發(fā)展歷程。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部(USDA)的數(shù)據(jù)，可以將1995/96年榨季之前的時間劃分為2個時期，一是在 1965/66年榨季以前的自給自足階段，印尼食糖產(chǎn)量大于食糖直接消費和工業(yè)消費的總量；二是1965/66～1995/96年榨季的產(chǎn)不足需階段(少量短缺)。雖然80年代到90年代早期是印尼食糖產(chǎn)量的高峰期，基本穩(wěn)定在年產(chǎn)量 140萬 t以上，1990～1994年食糖產(chǎn)量逐漸恢復，分別為211萬、225萬、230萬、248萬、245萬t[3](見圖1)，但食糖產(chǎn)量無法滿足包括直接消費和工業(yè)消費在內(nèi)的整體消費量，產(chǎn)需缺口較小，基本維持在50萬t以下。

1.2 1995/96年榨季后印尼食糖產(chǎn)需形勢

這一階段，食糖產(chǎn)需缺口明顯增大。1995/96年榨季印尼食糖產(chǎn)需缺口達到了81萬t，產(chǎn)需缺口是 1994/95年榨季的一倍多。隨著土地和勞動成本增加以及國內(nèi)食糖消費需求快速增加，在 1995/96年榨季后印尼食糖產(chǎn)需缺口不斷擴大，每年至少要從國外進口90萬t食糖來滿足國內(nèi)需求。隨著2003年開始振興糖業(yè)，自 2004/05年榨季開始，印尼食糖產(chǎn)量再次回升到200萬t以上，2010年達到239萬t，但由于2010年食糖總消費量(包括直接消費和工業(yè)消費)已接近500萬t，產(chǎn)需缺口擴大到260萬～270萬t左右。2015/16年榨季食糖消費進一步增長到680萬t，食糖產(chǎn)需缺口擴大到400萬t。2016/17年榨季以來，印尼食糖消費在700萬t以上，食糖產(chǎn)量約為230萬～250萬t，產(chǎn)需缺口擴大到500萬t以上(見圖 2)。印尼食糖消費量的增長，主要是食品和飲料工業(yè)消費需求持續(xù)擴大而帶來的。

本文第二部分著重將 1995/96年榨季以來的生產(chǎn)、消費、對外依存度狀況進行重點分析。

圖1 1995/96年榨季前后主要榨季(1965/66～2019/20年榨季)的食糖產(chǎn)量

圖2 2005/06～2019/20年榨季印尼食糖產(chǎn)需差額

2 1995/96年榨季以來印尼食糖生產(chǎn)和消費變化

2.1 印尼甘蔗和食糖生產(chǎn)狀況

2.1.1 印尼甘蔗與食糖生產(chǎn)區(qū)域布局大體穩(wěn)定

按照島嶼劃分，印尼甘蔗生產(chǎn)以瓜哇島為主，其次蘇門答臘島，再次蘇拉威西島和米納哈薩半島。

2019年，爪哇島作為第一大食糖生產(chǎn)區(qū)，甘蔗收獲面積占全國總收獲面積的60%。爪哇島基礎設施快速發(fā)展，與玉米和水稻等利潤率更高的其他糧食作物競爭，是該島甘蔗種植面積不斷下降的主要原因。在林業(yè)和環(huán)境部管理國有土地(Perhutani)控制下，爪哇島出現(xiàn)了新的生產(chǎn)區(qū)域，但開發(fā)造成的土地損失超過新增區(qū)域。

蘇門答臘島是第2大食糖生產(chǎn)區(qū)，甘蔗收獲面積占全國總收獲面積的36%。由于土地向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變，該地區(qū)擴張有所放緩。2019/20年榨季收獲面積估計將減少到41.1萬hm2。較低的總體增長預計將減緩農(nóng)地轉(zhuǎn)換，以及Perhutani土地上甘蔗的繼續(xù)擴張，將使 2020/21年榨季收獲面積增加到 41.5萬 hm2。

此外，蘇拉威西島和米納哈薩半島甘蔗收獲面積分別占收獲面積的2%。

按照省份劃分，這4個島的收獲面積主要分布在10個省，按照收獲面積占比排序依次為東爪哇省(爪哇島)，蘇門答臘(蘇門答臘島)，楠榜省(LAMPUNG) (蘇門答臘島)，中爪哇省(爪哇島)，西爪哇省(爪哇島)，南蘇門答臘省(蘇門答臘島)，蘇拉威西南省(蘇拉威西島)，哥倫打洛省(米納哈薩半島)，北蘇門答臘省(蘇門答臘島)，日惹特區(qū)(爪哇島)。

2.1.2 甘蔗收獲面積先降后升，現(xiàn)在穩(wěn)定在40萬hm2以上

1995～2020年印尼甘蔗收獲面積經(jīng)歷了先下降、后回升、再大致穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。1995～2006年，印尼甘蔗收獲面積經(jīng)歷了先大幅下降后回升的過程；2007～2018年印尼甘蔗收獲面積均在 40萬hm2以上(見圖3)。其中，2011～2014年收獲面積從43.5萬hm2增加到47.3萬hm2，這與中國、歐洲和日本等一些國家對印尼糖業(yè)的投資密不可分。2011年后印尼不斷興建精制糖工廠，飲料和食品工業(yè)數(shù)目也有所增加，工業(yè)需求快速增長，帶動了食糖消費需求上升，進而帶動甘蔗收獲面積和國產(chǎn)甘蔗糖產(chǎn)量增加。2015年后甘蔗收獲面積小幅下滑，基本穩(wěn)定在40萬～45萬hm2的水平。

圖3 1995～2018年甘蔗收獲面積、產(chǎn)量與單產(chǎn)變化

2.1.3 甘蔗產(chǎn)量和單產(chǎn)大幅波動

受收獲面積和單產(chǎn)大幅波動影響，1995～2018年甘蔗產(chǎn)量整體在 2100萬～2948萬 t之間大幅波動，經(jīng)歷了 2個完整周期和 1個未完成的周期。1995～2005年，印尼甘蔗生產(chǎn)經(jīng)歷了“U型”變化，從1995年甘蔗產(chǎn)量2900萬t大幅跌至最低位(1999年的 2350萬 t)，2005年回升至 2930萬t。2006～2012年，印尼甘蔗生產(chǎn)經(jīng)歷了“V型”變化，從2006年甘蔗產(chǎn)量2920萬t跌至2011年的2400萬t，2012年回升至2870萬t。2013～2018年，印尼糖業(yè)盡管獲得多方投資，但隨后幾年由于雨水量較高，厄爾尼諾、拉尼娜氣候嚴重，蔗農(nóng)生產(chǎn)費用負擔加大等多方面因素[4]，導致甘蔗產(chǎn)量有所下降，甘蔗產(chǎn)量由2840萬t下滑至2174萬t。單產(chǎn)從2012年的64.84 t/hm2降到了2018年的52.19 t/hm2。

2.1.4 食糖產(chǎn)量增長緩慢甚至多年份產(chǎn)量徘徊不前

⑴印尼食糖生產(chǎn)類型。印尼國內(nèi)食糖包括本地甘蔗壓榨的白糖、專供煉糖廠生產(chǎn)所需的原糖、專供當?shù)氐氖称泛惋嬃闲袠I(yè)的精制糖。國內(nèi)甘蔗壓榨生產(chǎn)的白糖，主要供人們直接消費。精制糖是由進口原糖制成的，通常用于食品和飲料工業(yè)的加工。印尼政府允許制糖廠進口原糖加工成精制糖，用于食品和飲料行業(yè)，用進口原糖生產(chǎn)的精制糖不得在零售市場上直接銷售給居民[3]。如果當?shù)厥袌鰶]有特定規(guī)格的精制糖，食品和飲料公司也可以進口。當認為有必要時，印尼政府允許糖廠進口原糖以填補閑置產(chǎn)能。

⑵糖廠數(shù)量。印尼現(xiàn)有56家糖廠，老化問題突出，大約有40家超過100年歷史。只有6家在2019年運營的糖廠成立不到25年[5]。整個行業(yè)的5年平均產(chǎn)糖率僅為 7.56%。印尼種植園白糖生產(chǎn)主要集中在每年5～11月份。有11家糖廠將進口原糖加工成精制糖，總加工能力501萬t。這些精煉廠的運轉(zhuǎn)能力因印尼政府簽發(fā)原糖進口許可證而異。運行能力在2019/20年榨季達到79.75%，比2018/19年的77.23%有所增加。2020年新冠疫情爆發(fā)致使匯率下降了20%以上，并減少了食品和飲料行業(yè)的消費，預計將對精煉廠的生產(chǎn)能力造成負面影響。

⑶印尼食糖產(chǎn)量。多年來印尼食糖產(chǎn)量緩慢增長，受天氣、生產(chǎn)效率低、比較效益等因素影響，有些年份甚至出現(xiàn)顯著下滑或徘徊不前。具體來看，1995/96～2019/20年榨季，如果以1995/96年榨季為基期，25年間年均增長率為 0.58%，整體呈現(xiàn)“U型”變化，2008/09年榨季后在250萬t上下震蕩。具體來看，1995/96～2008/09年榨季，食糖產(chǎn)量從209萬t大幅下滑到1998/99年榨季的149萬t，后在糖業(yè)振興計劃下，食糖產(chǎn)量在 2008/09年榨季達到290萬t。2009/10年榨季后，食糖產(chǎn)量基本在250萬t上下、在265萬～280萬t之間波動。

2.2 印尼食糖消費剛性增長

根據(jù)USDA和Licht的數(shù)據(jù)，從印尼食糖消費量來看，1995/96年榨季以來，總體呈現(xiàn)剛性增長，經(jīng)歷了1995/96～2002/03年榨季的平穩(wěn)增長階段和2003/04～2019/20年榨季的快速增長階段。從1995/96年榨季的290萬t增長到2019/20年榨季的700萬t左右。以1995/96年榨季為基期，25年間消費量年均增速高達3.8%，遠超生產(chǎn)增速(0.58%)。分階段來看，1995/96～2003/04年榨季在280萬～340萬t波動，增速為2.3%；2003/04～2019/20年榨季從340萬t快速增至700萬t以上，增速為4.7%。

圖4 印尼每人年均的食糖消費量

印尼糖協(xié)的數(shù)據(jù)表明，2005～2009年印尼食糖年均總消費量穩(wěn)定在410萬t左右，其中年均直接消費量達到273萬t，占總消費量約66.4%；年均工業(yè)消費量達到137萬t，占總消費量約33.2%；其他為非食品消費，約占總消費量的0.4%。近10年來，印尼國內(nèi)對食糖消費的總需求量日益增加(見圖2)，一方面是工業(yè)消費增加帶動了食糖消費需求的上升，工業(yè)消費需求主要反映在軟飲料和其他工業(yè)消費方面；另一方面，印尼人大多數(shù)喜吃甜食，Licht數(shù)據(jù)顯示，2010/11～2019/20年榨季，印尼年人均食糖消費量逐年遞增(見圖4)，由22.42 kg/年上升到29.15 kg/年，增長了30%；從印尼每年人均食糖消費量與世界平均消費水平來看，2011/12榨季，印尼人均食糖消費略低于世界平均食糖消費，2012/13榨季開始，印尼人均食糖消費均高于世界平均食糖消費水平，并且差距逐漸擴大。

3 印尼食糖貿(mào)易形勢變化

3.1 食糖進口量和對外依存度變化

從進口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來看，印尼食糖進口包括原糖和白糖，以原糖為主，原糖進口后由國內(nèi)糖廠精煉并分配給國內(nèi)食品和飲料行業(yè)。UN Comtrade 2018年數(shù)據(jù)顯示，2018年印尼食糖進口總量為503.84萬t，其中進口原糖493.74萬t，進口白糖10.1萬t，分別占總進口量的98%和2%。

隨著收入和經(jīng)濟增長推動印尼這一全球第4人口大國的食品消費增長，根據(jù)可獲得的進口數(shù)據(jù)來看，印尼食糖進口量經(jīng)歷了3個階段的變化(圖5)：第一階段是1989～1994年的低進口階段，食糖年進口量在33萬t以內(nèi)。第二階段是1995～2008年食糖進口呈“M型”變化，1995～2002年食糖進口量先增后降階段，最高增至 218.71萬 t(1999年)，后下滑到97.1萬t，2003～2008年食糖進口量先增后降，最高增至297.28萬t (2007年)，后下滑到2008年的101.99萬t。第三階段是2009～2020年食糖進口量的快速增長階段，從2009年的139.32萬t上升到2018年的503.84萬t，增長了2.62倍。近10年白糖進口量穩(wěn)定在 20萬 t以下，原糖進口量自2015/16年榨季就達到了450萬t以上，并且進口量逐年增多。印尼食糖進口貿(mào)易的飛速發(fā)展，與國內(nèi)需求量增多、糖廠產(chǎn)糖率降低，使蔗農(nóng)失去種植信心與動力，國內(nèi)產(chǎn)量徘徊甚至下降有關(guān)。自2016/17年榨季印尼取代中國成為全球最大的食糖進口國。

圖5 1989～2018年印尼食糖進口量

2020年，印尼政府通過實施社交隔離措施以盡量減少新冠疫情傳播，迫使人們在家進行日常活動。這些措施估計將減少食品和飲料行業(yè)的精制糖消費，因為生產(chǎn)的餅干和零食減少，以及零售面包店和餐館關(guān)閉。由于消費需求受疫情影響和前期庫存的存在，2020年政府向精煉廠分配了總計 300萬t原糖進口，低于2019年的330萬t。截至2020年2月20日，政府已向精煉廠發(fā)放150萬t原糖進口許可，以滿足2020年上半年的需求。

由于印尼食糖進口量急劇攀升，食糖對外依存度快速增長，整體呈現(xiàn)波動上升態(tài)勢。Licht數(shù)據(jù)表明，從2005/06年榨季的45%增長到2009/10年榨季的 58.06%，2012/13年榨季的 61.46%，2016/17年榨季快速增至70%以上。對外依存度高達60%以上意味著本國市場高度依賴國際市場，受國際市場的影響比較大。

3.2 食糖進口來源國變化

進口來源國來看(見表 1)，2010年 1月 1日東盟自貿(mào)區(qū)正式全面啟動，自東盟自貿(mào)區(qū)成立后，泰國一直穩(wěn)居印尼食糖進口來源國首位，巴西和澳大利亞穩(wěn)居前3名。從原糖進口來源國來看，泰國位居第一，巴西和澳大利亞穩(wěn)居前 3位。由 UN Comtrade 2018年數(shù)據(jù)可知，進口原糖和白糖的數(shù)量分別占總進口量的98%和2%，進口原糖的主要來源國和占比情況與進口食糖基本一致，原糖進口主導印尼食糖進口的總體狀況。從白糖進口來源國來看，泰國位居首位，韓國、馬來西亞、澳大利亞等國家也對印尼出口白糖。

2018年，印尼從泰國進口食糖的占比高達80.3%(見表 1)。其中，自泰國進口原糖占比約為80.1%，自泰國進口白糖占比約為92.1%。泰國在印尼食糖進口來源國中占絕對優(yōu)勢，主要是因為泰國具有運費便宜的貨運優(yōu)勢，而且泰國出口的食糖可滿足印尼的規(guī)格要求，即ICUMSA(國際統(tǒng)一糖分析方法委員會)要求的原糖色值標準最低為 1200 IU(IU為一種衡量等級和質(zhì)量的色值標準)，其中，精制糖最高為45 IU，同時，印尼從東盟進口食糖實行 優(yōu)惠關(guān)稅政策。

表1 印尼食糖進口主要來源國

3.3 貿(mào)易方式

印尼主管貿(mào)易的政府部門是貿(mào)易部[5]，其職能包括制定貿(mào)易政策、進口許可證的申請管理和指定進口商和分派配額等事務。2000年以前，食糖進口存在限制。印尼政府規(guī)定，只有煉糖廠商才能進口原糖，只有食品和飲料業(yè)才可進口白糖。2000年后，對白糖和原糖分別征收25%和20%的進口稅。2007年底，印尼貿(mào)易部宣布了進出口單一窗口制度，極大簡化了管理程序。2009年印尼貿(mào)易部大力推行網(wǎng)上辦理進口許可證，目前大部分工作已經(jīng)完成，辦理進口許可證過程更加簡便。2015年7月，印尼貿(mào)易部頒布了2015年第48號貿(mào)易部長條例，對原進口有關(guān)條例進行修訂，要求進口商在產(chǎn)品抵港前辦理進口許可證，有關(guān)條例于2016年1月1日實施。2017年 10月，印尼政府根據(jù)總統(tǒng)佐科簽署的總統(tǒng)令創(chuàng)建了全國單一網(wǎng)上提交系統(tǒng)，實現(xiàn)了一站式服務，改善營商環(huán)境。

印尼政府對食糖進口實行總量控制，按需進口，分批進行。進口管理包括配額和進口許可，存在進口數(shù)量限制。自2002年政府為防止食糖走私而出臺限制食糖進口的政策以來，印度尼西亞每年都在印尼政府部長級會議上根據(jù)國內(nèi)食糖和消費量來決定進口數(shù)量和公布各種類型的食糖進口配額，通過印尼進口許可制度來具體實施。2010年，印尼開始實施新的進口許可制度，將現(xiàn)有的許可證分為2種，即一般進口許可證和制造商進口許可證。一般進口許可證(API-U)主要是針對在進口成品或第三方交易進口的進口商。制造商進口許可證(API-P)主要是針對進口供自己使用或在生產(chǎn)過程中使用的進口商。印尼食糖進口采取制造商進口許可證，主要針對食糖進口后供自己使用和消費的進口商，不能將進口食糖直接用作流通，防止沖擊國內(nèi)食糖市場，以穩(wěn)定國內(nèi)生產(chǎn)預期。API-P進口商在進口前，必須獲得工業(yè)部的進口建議，以獲得貿(mào)易部的進口許可證。進口原糖和精制糖的許可證有效期最長為自簽發(fā)之日起6個月。印尼食糖進口配額的發(fā)放采取年初根據(jù)產(chǎn)需狀況確定總體數(shù)量，按需進口，分批次發(fā)放配額，2016年前后，由每季度發(fā)放一次變?yōu)槊堪肽臧l(fā)放一次，以避免國內(nèi)食糖供應短缺導致食糖精煉廠停業(yè)的情況再次發(fā)生。

印尼是食糖的主要進口國，但是食糖走私現(xiàn)象很少。為打擊食糖走私[6]，2002年印度尼西亞政府出臺了限制食糖進口的政策，根據(jù)食糖進口政策，政府結(jié)合國內(nèi)食糖的生產(chǎn)和消費情況，把食糖進口配額分為若干類，主要是原糖和白糖，分別從泰國和澳大利亞2國進口，原糖進口配額提前6個月向工業(yè)制糖企業(yè)發(fā)放。為了保護國內(nèi)食糖市場，每年5～11月份國內(nèi)制糖時期一般不允許進口白糖。自2002年政府為阻止食糖走私而出臺限制食糖進口的政策以來，印度尼西亞每年都要根據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)和消費情況公布各種類型的食糖進口配額。

3.4 進口關(guān)稅變化

印尼關(guān)稅制度的基本法律是1973年頒布的《海關(guān)法》。自1988年起，財政部每年以部長令的方式發(fā)布一攬子“放松工業(yè)和經(jīng)濟管制”計劃，其中包括對進口關(guān)稅稅率的調(diào)整。印尼進口產(chǎn)品的關(guān)稅分為一般關(guān)稅和優(yōu)惠關(guān)稅2種。為促進進出口貿(mào)易，改善投資環(huán)境，印尼財政部關(guān)稅局2009年宣布，決定在部分港口推行和提供每周7日每日24 h的海關(guān)和港口服務。

2013年4月，世貿(mào)組織秘書處對印度尼西亞做出第 6次貿(mào)易政策審議報告，印尼的關(guān)稅稅率從2006～2012年有所下降。印度尼西亞的簡單平均最惠國適用關(guān)稅從9.5%降到7.8%；農(nóng)產(chǎn)品的簡單平均最惠國適用關(guān)稅稅率從11.4%降到9.5%；非農(nóng)產(chǎn)品的簡單平均最惠國適用關(guān)稅稅率從9.5%降到7.5%。

根據(jù)印尼海關(guān)稅則，近5年印尼糖進口增值稅為10%。進口關(guān)稅有2種情況，一種是有貿(mào)易協(xié)定的國家，如東盟自貿(mào)區(qū)、印尼-澳大利亞貿(mào)易伙伴關(guān)系、商品貿(mào)易互利關(guān)稅關(guān)系，執(zhí)行優(yōu)惠關(guān)稅。泰國、澳大利亞食糖進口關(guān)稅為5%，2020年2月印度食糖進口關(guān)稅調(diào)降至5%。另一種是根據(jù)2017年印尼食糖進口關(guān)稅和增值稅稅則的管理辦法，其他國家執(zhí)行原糖為550盧比/kg、白糖為790盧比/kg(1美元=13260印尼盧比)的規(guī)定(表2)。

表2 2017年印尼食糖進口關(guān)稅和增值稅

4 供需格局變化下印尼的政策調(diào)整和未來市場展望

4.1 供需格局變化下印尼的政策調(diào)整

4.1.1 印尼政府食糖自給自足的努力

基于食糖消費需求剛性快速增長、產(chǎn)不足需的判斷，為了提高國內(nèi)食糖產(chǎn)量以及發(fā)展酒精生產(chǎn)，印尼政府自 2003年就開始啟動了食糖產(chǎn)業(yè)復興計劃，提出了2009年糖業(yè)自給自足目標；后未能實現(xiàn)，再次提出了2014年糖業(yè)自給自足目標；未能實現(xiàn)后再次提出了2019年和2020年糖業(yè)自給自足目標。提高國內(nèi)食糖供給能力的主要措施：通過印尼農(nóng)業(yè)部、工業(yè)部、貿(mào)易部等部門通力合作，完善甘蔗種植及糖生產(chǎn)、加工、貿(mào)易體系；甘蔗生產(chǎn)方面，改善甘蔗種植體系、提高甘蔗種子質(zhì)量，通過提高單產(chǎn)和增加種植面積以提高甘蔗的生產(chǎn)能力；市場方面，監(jiān)測白糖價格異動，以防產(chǎn)品價格出現(xiàn)過度波動時政府能夠給予及時調(diào)控；制糖加工方面，更新陳舊機械設備，吸引外資投資糖廠，提高生產(chǎn)效率；貿(mào)易方面，還通過完善白糖商業(yè)法條例、貿(mào)易政策以改善白糖市場供給分配體系。由于這一階段并未對甘蔗種植實行激勵政策，農(nóng)戶自行選擇種植作物，2009年前未能實現(xiàn)增加供給的目標。2010年以來，為了保證自給自足，一度削減進口量，許多精煉廠被迫停業(yè)。生產(chǎn)現(xiàn)狀看，單產(chǎn)和每公頃甘蔗產(chǎn)糖率較低、種植面積增加難度大，新糖廠投資慢于預期，生產(chǎn)設備陳舊問題仍然突出，印尼政府提供激勵優(yōu)惠政策來吸引投資者，包括對上游糖業(yè)和下游糖業(yè)的生產(chǎn)資本進口免征增值稅，并允許在投資的頭 6年內(nèi)逐年付清5%的所得稅，以改變食糖生產(chǎn)效率較低的問題。蔗農(nóng)面對砍收和運輸費用帶來的生產(chǎn)成本提高，大多不愿多種甘蔗反而轉(zhuǎn)向種植玉米等其他收益更高的農(nóng)作物，導致2014年未能實現(xiàn)白糖自給自足的目標。2014年修訂了 2019年糖業(yè)自給自足計劃，主要通過鼓勵增加甘蔗種植面積提高產(chǎn)量，2014年遭遇拉尼娜等一系列氣候問題的沖擊，再加上蔗農(nóng)偏愛其他作物，甘蔗總面積，特別是爪哇島的甘蔗總面積下降，也未能實現(xiàn)2019年白糖自給自足目標。截至2019年，全國食糖產(chǎn)量僅為200多萬t，遠低于每年接近700萬t的食糖需求量，為此印尼需增建糖廠，以減少對精制糖的依賴。印尼政府準備在爪哇島和爪哇島外建造 12間糖廠，以實現(xiàn)2020年國內(nèi)白糖自給自足目標。印尼農(nóng)業(yè)部持續(xù)激勵投資者進行糖業(yè)投資，改善投資氛圍。2014～2019年間，印尼至少興建了10家新糖廠，其中7家已開始運營。2020～2029年，擬新建 15家糖廠，同時擬增加甘蔗種植面積 100萬 hm2。并將增加新糖廠作為主要方針，以滿足供應工業(yè)用糖需求，實現(xiàn)自給自足。

綜上所述，印尼沒有按計劃完成白糖自給自足的目標，主要原因是人口增長使國內(nèi)需求量越來越大，氣候惡劣及印尼制糖業(yè)發(fā)展緩慢，制糖設備老化、技術(shù)落后導致糖廠生產(chǎn)率很低，使蔗農(nóng)失去種植信心與動力。但目前印尼井里汶地區(qū)Karangsuwung糖廠[7]已開榨，該糖廠已進行了技術(shù)改造，估計新榨季食糖產(chǎn)量將增至1.762萬t。印尼糖業(yè)專家協(xié)會預計，2020年印尼食糖產(chǎn)量將達到269萬 t，結(jié)合去年結(jié)余下來的庫存糖(包括進口糖)38.6萬 t，能夠在滿足國內(nèi)食糖直接消費量 260萬t的基礎上出現(xiàn)少量剩余。

4.1.2 生產(chǎn)政策

印尼正在采取的生產(chǎn)政策有：⑴鼓勵種植面積增加。2010年林業(yè)部劃定了巴布亞和蘇拉威西等一些新的種植園區(qū)域，但是由于受土地條件限制及其他經(jīng)濟作物競爭，印尼靠擴大種植面積提高糖產(chǎn)量的空間不大。⑵推廣高產(chǎn)高糖品種甘蔗。⑶采用科學的種植管理技術(shù)來提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。⑷減少產(chǎn)量和糖分損失，通過及時砍收入榨甘蔗以提高產(chǎn)量和出糖率，降低糖分損耗。⑸重視糖業(yè)基礎設施建設。⑹改進營商環(huán)境，吸引大量國外資金投資建廠，如中國、歐洲和日本等一些國家。⑺優(yōu)化貿(mào)易政策，完善白糖商業(yè)法條例和改善白糖市場供給分配體系。⑻提高甘蔗生產(chǎn)的機械化水平。⑼暢通供求信息，精準預測未來印尼食糖需求，及時指導生產(chǎn)?？傮w來看，生產(chǎn)方面正以科技創(chuàng)新為核心，以高產(chǎn)品種、科學種植管理技術(shù)、合理的壓榨安排、提高機械化水平來推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過現(xiàn)代的糖廠設備提高工業(yè)化效率。

4.1.3 價格政策

按照印尼政策的規(guī)定，如果國內(nèi)食糖價格高于或者低于政府制定的參考價，政府將指示 BULOG或者其他國營企業(yè)干預市場。按照新政策規(guī)定，印尼農(nóng)業(yè)部把2017年1月份之前給消費者的食糖價格定在12500盧比/kg。由于此后直至2020年2月印尼政府再也沒有指定食糖參考價，12500盧比/kg的參考價繼續(xù)生效。貿(mào)易部于2020年2月5日發(fā)布“關(guān)于農(nóng)民購買和消費者銷售參考價格”的第7/2020號條例，新法規(guī)維持了MOT第96/2018號法規(guī)中先前規(guī)定的食糖參考價格(表3)。根據(jù)關(guān)于基本商品的第71/2015號總統(tǒng)令，參考價格應確保生產(chǎn)者和消費者都能獲得農(nóng)產(chǎn)品并保持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定[4]。

表3 印尼食糖的參考價格

由于近年缺乏強有力的執(zhí)行措施，加上國內(nèi)市場白糖短缺和需求的激增，導致食糖零售價格飛漲。特別是受疫情影響，人們被迫待在家里，自2020年初以來，種植園白糖庫存較低，以及由于社會疏遠措施導致的恐慌性購買，導致零售價格大幅上漲(見圖 6)。印尼努力維持白糖的最高零售價格在 12500盧比/kg (791美元/t)，但自2019年5月以來，白糖平均零售價格一直保持在最高零售價格之上。2020年4月，與新冠疫情相關(guān)的需求激增將白糖的平均零售價格推至18550盧比/kg (合1174美元/t)的歷史高位，目前的平均零售價比2019年4月上漲了53%。

為穩(wěn)定種植白糖價格，截至2020年3月，GOI已批準進口47.26萬t原糖加工成當?shù)匕滋枪┘彝ブ苯酉M。并額外簽發(fā)55萬t原糖進口許可以應對齋月和開齋節(jié)需求激增對價格帶來壓力。額外進口的白糖應該在2020年6月之前到達，以防止因為國內(nèi)開始壓榨生產(chǎn)后，大量白糖進入市場沖擊白糖價格。在2019年5月～2020年1月期間，印尼的主要原糖供應商是泰國(82%)和澳大利亞(17%)。精制糖由泰國(89%)、韓國(7%)和印度(3%)供應。

2018年，由于產(chǎn)糖成本持續(xù)攀升，糖類產(chǎn)品市場價格上限已達12500盧比/kg，導致政府采購價上浮至10500盧比/kg。為保持糖類市場價格穩(wěn)定，政府決定取消糖類產(chǎn)品所得稅，以確保政府采購價維持在9700盧比/kg(約合0.69美元/kg)水平[5,7]。

4.1.4 貿(mào)易政策

印尼對進口食糖存在明確質(zhì)量標準要求。2008年推出的印尼國家標準(SNI)對進口到印尼的糖制定了質(zhì)量標準，例如，原糖不得低于1200 IU單位，精制糖不得高于45 IU。由于貨運優(yōu)勢，并且泰國有能力滿足印尼的SNI規(guī)格要求，因此，泰國多年來主導了印尼的原糖進口。貿(mào)易部法令No. 57/2004規(guī)定糖是受進口管制的商品，或稱“受管制商品”。No.36/2010《限制投資清單》規(guī)定在面積超過25 hm2的種植園中允許最多不超過95%的外資占有率，并且需要獲得農(nóng)業(yè)部和種植園理事會的推薦，目的是提高國內(nèi)自給自足的能力。第117/2015號法規(guī)限制制糖季節(jié)前一個月、期間和之后2個月的糖進口。這是為了簡化食糖進口程序，提高印度尼西亞食糖工業(yè)競爭力。

圖6 雅加達白糖月平均零售價格

2020年，印尼對于泰國、澳大利亞、印度食糖進口關(guān)稅都實行5%的低關(guān)稅，其他國家的原糖進口關(guān)稅550盧比/kg。

4.1.4.1 印尼-東盟自貿(mào)區(qū)加快進程，印尼自泰國進口關(guān)稅降至5%

作為東盟(ASEAN)貿(mào)易協(xié)定擴大協(xié)議的一部分，2016年后印尼對來自泰國的食糖進口關(guān)稅降至5%，便利的貨運、調(diào)低的關(guān)稅和符合要求的品質(zhì)，使得泰國一直穩(wěn)居印尼食糖第一大進口來源國。

4.1.4.2 印尼-澳大利亞全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系簽訂，澳大利亞食糖進口關(guān)稅調(diào)至5%

2017年2月，澳大利亞總理特恩布爾同到訪的印度尼西亞總統(tǒng)佐科發(fā)表聯(lián)合聲明稱，印尼同意降低澳大利亞部分商品的進口關(guān)稅，并將食糖進口關(guān)稅從10%下調(diào)至5%，與其他東盟國家相同水平。隨著2019年3月4日《印尼-澳大利亞全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的締結(jié)，印尼對澳大利亞降低關(guān)稅的貨物范圍加大，保障力度加強。

4.1.4.3 印尼-印度促棕櫚油和食糖貿(mào)易協(xié)定達成，印度原糖關(guān)稅降到5%

近幾年，印度一直試圖向印尼出口食糖，因為印度在 2017/18年榨季成為第一大食糖生產(chǎn)國，擁有可以大量出口的食糖庫存，而印尼是食用油尤其是棕櫚油的主要生產(chǎn)國，雙方就兩種商品在兩國之間的貿(mào)易進行談判，希望能夠達到互利互惠。2018年印尼已建議根據(jù)印度-東盟自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)達成一項貿(mào)易安排，將精煉棕櫚油和糖的進口關(guān)稅分別調(diào)整至45%和5%以促進貿(mào)易。2020年2月，印尼政府首先將從印度進口原糖的關(guān)稅水平從 10%下降到5%，但并沒將色值要求從1200 IU調(diào)整至600～800 IU。2月20日，印尼政府將原糖進口的ICUMSA色值標準從1200 IU減半至600 IU，修改了原糖進口的色值標準，允許從印度進口原糖(印度糖廠生產(chǎn)的原糖ICUMSA色值為800 IU)，以滿足不斷增長的國內(nèi)消費。

4.1.4.4 印尼可能近期上調(diào)食糖進口關(guān)稅以限制食糖進口

印尼貿(mào)易部表示，為保護國內(nèi)糖業(yè)生產(chǎn)，印尼近期正討論上調(diào)原糖和白糖進口關(guān)稅以限制食糖進口。目前政府尚未決定具體上調(diào)幅度。據(jù)印尼糖協(xié)稱，估計原糖進口關(guān)稅的上調(diào)幅度達到30%，從550盧比/kg上調(diào)到 715盧比/kg，白糖進口關(guān)稅上調(diào)幅度達到50%，從790盧比/kg上調(diào)至1185盧比/kg[8]。

4.1.4.5 印尼對進口糖規(guī)格給出了更大的靈活性

為了緩解食糖進口壓力，穩(wěn)定國內(nèi)食糖價格，2020年2月17日，貿(mào)易部發(fā)布了《第14/2020號管理辦法》，對食糖規(guī)格提出了更大的靈活性，該條例對允許和禁止進口糖進行了定義(表4)。

4.1.4.6 進口果糖糖漿實行保障關(guān)稅和含糖、人工加糖飲料征稅的提議

4.1.4.6 進口果糖糖漿實行保障關(guān)稅和含糖、人工加糖飲料征稅的提議

進口果糖糖漿對于食糖消費具有明顯的替代性。2020年5月19日，WTO保障措施委員會發(fā)布印尼代表團提交的保障措施通報，印尼保障措施委員會對進口果糖糖漿做出保障措施裁決，建議對涉案產(chǎn)品征收為期三年的保障措施稅。第一年為24%，第二年為22%，第三年為20%。涉案產(chǎn)品的印尼稅號為1702.60.20。

對含糖和人工加糖飲料征稅可能影響食糖消費。印度尼西亞財政部長Sri Mulyani Indrawati提議對含糖飲料征稅，以控制這些產(chǎn)品的消費。在議會財政委員會的聽證會上，提議對瓶裝茶、咖啡、碳酸軟飲料和能量飲料等含糖和人工加糖飲料征收1500～2500盧比/L(約合0.11～0.18美元)的消費稅。理由是關(guān)注健康和增加收入，由于印尼糖尿病和肥胖癥的患病率在過去十年中穩(wěn)步上升，他們的目標是減少含糖飲料的消費。同時通過對甜味劑征稅，預計每財年能獲得6.25萬億盧比額外收入。

4.2 未來市場展望

表4 對進口糖的規(guī)定

從食糖生產(chǎn)方面，印度尼西亞 75%的地區(qū)在2019年11月下旬開始雨季，雨季開始時間晚于30年平均每年 10月的發(fā)生時間。2019年的旱季將阻礙甘蔗生長，可能導致每公頃產(chǎn)量下降10%，預計2020/21年榨季甘蔗產(chǎn)量減少到2700萬t，食糖產(chǎn)量將達到269萬t，預計國內(nèi)食糖直接消費量為260萬t，2020/21年榨季印尼食糖可能在滿足直接消費后出現(xiàn)少量剩余。

從食糖消費角度，由于采取了預防新冠肺炎疫情傳播的相關(guān)措施，如自我隔離、保持一定的社交距離，將使食品和飲料行業(yè)在 2019/20年榨季對精制糖的需求減少到13.5萬t原糖當量。預計2020/21年榨季精制糖產(chǎn)量將小幅反彈至 15萬 t(原糖值)，前提是 2020/21年榨季下半年期間，全球范圍內(nèi)疫情緩解，經(jīng)濟迅速恢復。

從食糖庫存角度，較低的食品和飲料行業(yè)消費和進口預計將減少2019/20年榨季期末庫存至141.5萬t。預計2020/21年榨季期末庫存進一步降至91.5萬t，原因是預計種植園白糖產(chǎn)量將下降，而消費量將增加。

5 結(jié)論和啟示

本文重點梳理了印尼近 50年來食糖產(chǎn)量、消費、貿(mào)易及政策的發(fā)展情況，結(jié)合產(chǎn)需格局變化下貿(mào)易和政策的調(diào)整，得出幾個主要結(jié)論和啟示。

第一，印尼基于總量平衡思路按需進口食糖，通過關(guān)稅配額和進口許可限制食糖進口數(shù)量，實現(xiàn)了市場供需平衡。

第二，印尼食糖產(chǎn)需形勢經(jīng)歷了自給自足、產(chǎn)需缺口較小、產(chǎn)需缺口持續(xù)擴大至 500萬t以上的發(fā)展歷程，對外依存度從45%增至70%左右。

第三，食糖產(chǎn)量增長緩慢甚至很多年份產(chǎn)量徘徊不前，且高度集中在爪哇島和蘇門答臘島。近25年間食糖產(chǎn)量年均增速為0.58%，整體呈現(xiàn)“U型”變化、之后在250萬t上下波動。

第四，近25年間印尼食糖消費年均增速3.8%，尤其是 2003/04年榨季以來食糖消費年均增速高達4.7%，工業(yè)消費快速增長帶動食糖需求快速攀升。人均消費從 1995/96年榨季的 17.73kg增加到2018/19年榨季的29.15kg，增長98%。

第五，印尼食糖進口以原糖為主，泰國、澳大利亞和巴西是主要進口來源國。

第六，印尼國內(nèi)甘蔗壓榨的白糖用于居民直接消費，進口原糖生產(chǎn)的精制糖主要用于食品和飲料行業(yè)，不得在零售市場上直接銷售給居民。進口食糖還存在時間限制，限制制糖季節(jié)前一個月、期間和之后兩個月的糖進口。有效防范了進口糖對國內(nèi)生產(chǎn)的沖擊。

第七，印尼糖業(yè)存在的主要問題是單產(chǎn)和產(chǎn)糖率低，拉尼娜和厄爾尼諾嚴重,面積增加有限和糖廠生產(chǎn)效率不高。為此，生產(chǎn)方面正以科技創(chuàng)新為核心，以高產(chǎn)高糖品種、科學種植管理技術(shù)、合理的壓榨安排、提高機械化水平來推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過現(xiàn)代的糖廠設備更新提高工業(yè)化效率。

第八，2020年印尼甘蔗壓榨的白糖產(chǎn)量有望滿足國內(nèi)食糖直接消費量，食糖自給自足目標下印尼正討論上調(diào)食糖進口關(guān)稅。

第九，中印應以“一帶一路”為契機著重加強甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)技術(shù)的戰(zhàn)略合作。印尼是中國“一帶一路”沿線東南亞地區(qū)的重要支點國家。2001年雙方確定將農(nóng)業(yè)、能源和礦產(chǎn)品開發(fā)及基礎設施建設作為經(jīng)貿(mào)合作的重點領域，2011年兩國簽署擴大和深化雙邊經(jīng)貿(mào)合作的協(xié)議。在基礎設施領域，中國的“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想與印尼的“海上高速公路”計劃高度契合。中國和印尼同屬食糖進口大國，可以“一帶一路”為契機加強糖料和食糖產(chǎn)業(yè)技術(shù)的合作，在貿(mào)易政策上協(xié)調(diào)，增強中國現(xiàn)代高產(chǎn)高糖甘蔗品種、甘蔗產(chǎn)業(yè)技術(shù)和種植模式走出去步伐，推廣到印尼糖業(yè)，提升印尼甘蔗單產(chǎn)和產(chǎn)糖率，有條件的企業(yè)更換生產(chǎn)線時可以輸出設備到印尼，我國已經(jīng)形成了制糖精深加工、多元高值產(chǎn)品、副產(chǎn)物綜合利用技術(shù)，條件成熟時可以將多元高值產(chǎn)品和副產(chǎn)物利用技術(shù)推廣到印尼。加強中國和印尼的糖業(yè)展會交流，以實現(xiàn)技術(shù)輸出和合作共贏的目的。