蒙慧 胥壯壯

摘 要：構(gòu)建紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，具有深厚的理論根基、實(shí)踐根基和制度根基。構(gòu)建紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的原則性要求包括：“一套機(jī)構(gòu)”是組織原則，“紀(jì)法貫通”是程序要求，“銜接配套”是制度規(guī)定。今后，應(yīng)規(guī)范紀(jì)委監(jiān)委組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)配備，建立紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法銜接機(jī)制，完善以《監(jiān)察法》為中心的配套制度體系，進(jìn)一步健全和完善紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;紀(jì)委;監(jiān)委;合署辦公

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，構(gòu)建紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制則是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)完善國(guó)家監(jiān)督體系、深入開展反腐敗斗爭(zhēng)、提升黨和國(guó)家治理能力具有重大意義。當(dāng)前，構(gòu)建紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制尚處于初步探索階段，許多工作有待開展。本文從探討紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的根基入手，深入研究這一體制構(gòu)建的基本框架和主要策略，以期為新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革特別是國(guó)家監(jiān)察體制改革提供理論參考。

一、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的根基

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，要求新成立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)采取合署辦公的形式。伴隨監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)到推廣的進(jìn)程，中央及地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委均進(jìn)行資源整合并紛紛建立起合署辦公體制。紀(jì)委監(jiān)委之所以能合署辦公，是因?yàn)檫@一舉措具有豐厚的理論根基、實(shí)踐根基和制度根基。

1.理論根基：紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間存在融合性

我國(guó)現(xiàn)行的政治體制包含黨政兩套體系，分別為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家政權(quán)，二者相互融合，構(gòu)成我國(guó)權(quán)力體系。紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)雖然分別隸屬黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家政權(quán)兩套不同的權(quán)力體系，但在內(nèi)容、執(zhí)行等方面存在融合性，為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的構(gòu)建奠定了理論根基。

其一，權(quán)力屬性具有融合性。紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一性源于權(quán)力的“人民性”。一方面，在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨，而且是領(lǐng)導(dǎo)黨，這一地位的形成是歷史和人民的選擇。與“西方國(guó)家只是將政黨作為一種選舉工具，直接目的是奪取或者維持政權(quán)，最終目的是服務(wù)和服從于一定階級(jí)或特定利益集團(tuán)的利益”①不同，中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，“強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持整個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)不分民族的利益”②，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，其權(quán)力屬性具有“人民性”。另一方面，國(guó)家政權(quán)實(shí)質(zhì)上是人民權(quán)力的讓渡，由人民選舉產(chǎn)生人大代表，組成各級(jí)人大，由人大產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)，授予其行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)以及監(jiān)察權(quán)。這些機(jī)關(guān)就其本質(zhì)屬性而言，也具有“人民性”。總之，兩大權(quán)力屬性的融合性為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公奠定了良好的基礎(chǔ)。

其二，權(quán)力內(nèi)容具有融合性。紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)共同致力于監(jiān)督工作，前者由監(jiān)督權(quán)、執(zhí)紀(jì)權(quán)與問責(zé)權(quán)組成，后者涵蓋監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與處置權(quán)三大職權(quán)，彼此之間一一對(duì)應(yīng)，既有共性，也存在差異，相互融合。一方面，二者根據(jù)自身的機(jī)關(guān)性質(zhì)明確相應(yīng)的監(jiān)督內(nèi)容，采取不同的監(jiān)督方式，但是其目標(biāo)要求具有一致性，都是懲前毖后、治病救人、抓早抓小、防微杜漸;另一方面，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委調(diào)查手段相融合，談話、查封、扣押（扣留、封存）、鑒定等是紀(jì)委監(jiān)委共同適用的審查調(diào)查措施。此外，監(jiān)委處置權(quán)與紀(jì)委問責(zé)權(quán)具有相似之處，二者均對(duì)履職不力、失職失責(zé)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)。紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)權(quán)力內(nèi)容的融合性反映了紀(jì)委監(jiān)委工作范圍存在重合，采取合署辦公體制則是適應(yīng)權(quán)力內(nèi)容融合性的有效選擇，有利于突出工作重點(diǎn)，提升監(jiān)督效率。

其三，權(quán)力運(yùn)行具有融合性。權(quán)力的最終落腳點(diǎn)在于運(yùn)行，紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的融合性使得紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的構(gòu)建具備了可能性。在權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)上，中央和地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委為紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行提供了組織結(jié)構(gòu)，共同遵循下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)的運(yùn)行邏輯;在權(quán)力運(yùn)行制衡上，紀(jì)律檢查權(quán)的作用對(duì)象包含監(jiān)委中的黨員，監(jiān)察權(quán)的作用對(duì)象亦涵蓋紀(jì)委中履行公權(quán)力的公職人員，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委監(jiān)委間的相互監(jiān)督，改變了過(guò)去紀(jì)律檢查權(quán)與行政監(jiān)察權(quán)之間單項(xiàng)監(jiān)督的不對(duì)等局面;在權(quán)力運(yùn)行依據(jù)上，紀(jì)律檢查權(quán)依照黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行，監(jiān)察權(quán)則依照相關(guān)國(guó)家法律運(yùn)行，法的空缺性以及法的開放結(jié)構(gòu)使得黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系③，共同推動(dòng)與保障反腐敗工作法治化，以權(quán)力運(yùn)行依據(jù)的“紀(jì)法銜接”推動(dòng)合署辦公體制的構(gòu)建。

總之，紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間的融合性為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公提供了理論根基。另外，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公也在一定程度上推動(dòng)了紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間更加充分、有效融合。

2.實(shí)踐根基：原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公積累了經(jīng)驗(yàn)

紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制之所以能夠構(gòu)建，除紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)的融合性所提供的理論基礎(chǔ)外，1993年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以來(lái)積累的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為構(gòu)建這一體制奠定了基礎(chǔ)。

其一，形成了較為完善的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置思路。1993年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以來(lái)，較為完善的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)基本配置完成，形成了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與派駐機(jī)構(gòu)相結(jié)合的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的總思路。在此期間，特別是黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整所形成的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置思路為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公順利推進(jìn)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層面，通過(guò)協(xié)調(diào)綜合類及業(yè)務(wù)類兩類機(jī)構(gòu)的比例，形成更加完善的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)格局，主要表現(xiàn)在將職責(zé)相近的辦公廳與監(jiān)察綜合室整合為辦公廳，將黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室整合為黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室。在整合的同時(shí)，增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察室，使紀(jì)檢監(jiān)察室數(shù)量經(jīng)過(guò)兩次機(jī)構(gòu)調(diào)整由8個(gè)增至12個(gè)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門數(shù)量和人員力量占總數(shù)的70%④，最終實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更加聚焦自身的主責(zé)、主業(yè)，為紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置重心提供了方向指引。在派駐機(jī)構(gòu)層面，2015年3月，中央紀(jì)委首次向黨的工作部門、全國(guó)人大機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，在中央層面實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)中央機(jī)關(guān)的監(jiān)督全覆蓋，彌補(bǔ)了過(guò)去派駐監(jiān)督范圍過(guò)窄的不足，為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公后派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了基本思路。

其二，形成了較為完善的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一方面，形成了“信訪—調(diào)查—審理”相銜接的辦案機(jī)制。根據(jù)問題線索從受理到審理的流轉(zhuǎn)過(guò)程，設(shè)置信訪室、案件管理室、紀(jì)檢監(jiān)察室與案件審理室。信訪室負(fù)責(zé)受理黨組織、黨員與行政監(jiān)察對(duì)象違紀(jì)行為的檢舉、控告，紀(jì)檢監(jiān)察室負(fù)責(zé)對(duì)問題線索進(jìn)行調(diào)查，案件審理室負(fù)責(zé)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審理，由此形成了“信訪—調(diào)查—審理”相銜接的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制有利于彰顯紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，并為推動(dòng)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公后紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)提供了思路。另一方面，構(gòu)建了自我監(jiān)督機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，在行使職權(quán)的過(guò)程中，必須實(shí)現(xiàn)“打鐵必須自身硬”的總要求。為此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門的自我監(jiān)督機(jī)構(gòu)——紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室（以下簡(jiǎn)稱干部監(jiān)督室），開辟了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專門進(jìn)行自我監(jiān)督的組織路徑，從而形成了監(jiān)督與自我監(jiān)督相呼應(yīng)的更為完整的權(quán)力運(yùn)行格局，為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公后紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行提供了相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.制度根基：黨規(guī)國(guó)法為合署辦公提供了制度遵循

前述原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公所形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的有效性，但是有效性僅證實(shí)了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的效能，而合署辦公體制作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式，需要在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律層面具備合法性，保證紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的合法、科學(xué)構(gòu)建。

其一，黨內(nèi)法規(guī)明確了合署辦公的范圍及形式。黨內(nèi)法規(guī)作為國(guó)家法律的有效補(bǔ)充，為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的構(gòu)建提供了法律依據(jù)。《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第5條規(guī)定，根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公;合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。這一規(guī)定既明確了合署辦公的范圍為職責(zé)相近的黨和國(guó)家機(jī)關(guān)，又強(qiáng)調(diào)了合署辦公單位仍由黨委主管。如前所述，紀(jì)委監(jiān)委職責(zé)相近，二者之間采取合署辦公體制符合黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》通過(guò)后，合署辦公成為黨政機(jī)構(gòu)改革的重要形式。為確保黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)，也為進(jìn)一步規(guī)范合署辦公單位黨的領(lǐng)導(dǎo)，2019年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，規(guī)定與黨的機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的單位一般不設(shè)黨組。這說(shuō)明，在黨政合署辦公單位中，黨的工作機(jī)關(guān)實(shí)際上發(fā)揮了黨組的作用，即在合署辦公單位中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為紀(jì)委在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制中作用的發(fā)揮作出了更為具體的規(guī)定。

其二，國(guó)家法律在憲法層面明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。我國(guó)現(xiàn)行憲法以1982年憲法為基本遵循，在延續(xù)“以歷史敘事的方式在憲法序言中寫明黨的領(lǐng)導(dǎo)”⑤的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在總綱中指明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，“深化了人們對(duì)我國(guó)國(guó)體的認(rèn)識(shí)，是對(duì)我國(guó)國(guó)體的重構(gòu)”⑥。同時(shí)，又在此基礎(chǔ)上增設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”內(nèi)容，重塑了我國(guó)人民代表大會(huì)制度下的“一府兩院”國(guó)家機(jī)關(guān)架構(gòu)，形成“一府一委兩院”新格局，從國(guó)體與政體角度進(jìn)一步深化了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)識(shí)：一方面，從國(guó)體視角強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，更加強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)黨雙重身份，進(jìn)一步推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會(huì)制度的融合;另一方面，通過(guò)設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，在憲法層面確保了黨對(duì)反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化和法治化。合署辦公作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織形式之一，運(yùn)用于紀(jì)檢監(jiān)察工作這一重要領(lǐng)域，符合憲法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步規(guī)范的要求，為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家政權(quán)有效融合提供保障。

二、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的框架設(shè)計(jì)

紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公依然屬于黨政合署辦公，但是“合署的權(quán)力類型和機(jī)構(gòu)類型發(fā)生了變化，權(quán)力關(guān)系不是政黨與政府之間的關(guān)系，而是執(zhí)政黨與政權(quán)之間的關(guān)系”⑦。監(jiān)察體制改革啟動(dòng)后，中央對(duì)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的構(gòu)建提出了原則性要求，即框架性設(shè)計(jì)。按照中央的要求，全國(guó)各地在實(shí)踐中也進(jìn)行了積極探索。

1.“一套機(jī)構(gòu)”是紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的組織原則

組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是紀(jì)委監(jiān)委合署辦公面臨的首要問題，對(duì)此，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公依然實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，對(duì)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出了原則性規(guī)定。

一方面，形成懲治與預(yù)防、監(jiān)督與自我監(jiān)督相結(jié)合的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)格局。過(guò)去，由于行政監(jiān)察權(quán)對(duì)紀(jì)律檢查權(quán)的依附性，形成了紀(jì)檢監(jiān)察室綜合履職的機(jī)構(gòu)布局，但是存在權(quán)力過(guò)分集中的問題。監(jiān)察體制改革后，鑒于監(jiān)察權(quán)權(quán)力類型的改變，紀(jì)檢監(jiān)察室實(shí)行職責(zé)分散、機(jī)構(gòu)分設(shè)。監(jiān)督檢查室承擔(dān)對(duì)聯(lián)系地區(qū)（部門）的日常監(jiān)督，審查調(diào)查室承辦涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索的初步核實(shí)和立案審查調(diào)查，案件監(jiān)督管理室（以下簡(jiǎn)稱案管室）負(fù)責(zé)對(duì)問題線索集中統(tǒng)一管理，不僅負(fù)責(zé)對(duì)線索流轉(zhuǎn)及處置進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而且負(fù)責(zé)對(duì)問題線索進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。

另一方面，賦予派駐機(jī)構(gòu)更廣泛的權(quán)限。為規(guī)范紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置，2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)既要依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，又要依照憲法和監(jiān)察法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)。這一規(guī)定賦予派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察權(quán)限，在派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)上體現(xiàn)了紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)察權(quán)的融合。不僅如此，為發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)一線監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，各地還挖掘了派駐機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能，增加了其合作職責(zé)。如監(jiān)察體制改革后，山西省通過(guò)建立“派駐機(jī)構(gòu)、巡視巡察機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，暢通問題線索移送渠道”⑧，為派駐機(jī)構(gòu)對(duì)巡視巡察機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助搭建了工作平臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。

紀(jì)委監(jiān)委組織機(jī)構(gòu)架構(gòu)及職責(zé)的重構(gòu)雖然推動(dòng)了多元組織的合署以及多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是也存在一些問題。一是干部監(jiān)督室職責(zé)有待進(jìn)一步落實(shí)。目前，各地在實(shí)踐中存在直接將紀(jì)檢監(jiān)察干部相關(guān)違紀(jì)違法線索移送干部監(jiān)督部門的做法。這一做法在法律及黨內(nèi)法規(guī)層面缺乏制度支撐，有違《監(jiān)察法》及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》）對(duì)案管部門統(tǒng)籌管理問題線索的要求。二是各地派駐紀(jì)檢監(jiān)察組被賦予的監(jiān)察權(quán)只是部分監(jiān)察權(quán)，主要是監(jiān)察權(quán)中的監(jiān)督權(quán)，由此往往會(huì)引發(fā)一些問題。例如，由于沒有調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，監(jiān)察權(quán)的核心作用即調(diào)查沒有被派駐機(jī)構(gòu)落實(shí)，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的權(quán)威性以及派駐監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)不容易發(fā)揮。

2.“紀(jì)法貫通”是紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的程序要求

紀(jì)委監(jiān)委合署辦公后，二者聯(lián)合辦案成為常態(tài)，如何推動(dòng)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法高效銜接，成為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建面臨的關(guān)鍵問題。對(duì)此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，持續(xù)深化監(jiān)察體制改革，需要促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通。這一重要論述為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的程序性內(nèi)容提出了目標(biāo)要求，即“紀(jì)法貫通”。

其一，規(guī)范問題線索流轉(zhuǎn)。問題線索是紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法最重要的依據(jù)。目前，全國(guó)各地已形成了線索受理、線索移送以及結(jié)果反饋的流轉(zhuǎn)路徑。此外，各地積極探索保障線索有效流轉(zhuǎn)的方式，如召開由案管室主任、分管線索管理的副主任、線索管理處處長(zhǎng)和經(jīng)辦人員參加的案管室專題會(huì)⑨，或者建立“由案件監(jiān)督管理部門牽頭，信訪室、紀(jì)檢監(jiān)察室參加的問題線索會(huì)商小組”⑩，以集體會(huì)商的形式對(duì)線索性質(zhì)進(jìn)行預(yù)判，并對(duì)分流給哪個(gè)部門提出意見。然而，線索在從接收到了結(jié)的過(guò)程中，除了正向傳遞，還包括反向傳遞，如在監(jiān)督檢查過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員如果發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)違法和犯罪等問題，需將線索及時(shí)“回流”到案管室進(jìn)行重新分配。在這一過(guò)程中，工作人員需要履行哪些程序，國(guó)家法律層面應(yīng)給予制度性安排。

其二，推動(dòng)紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查相銜接。立案模式的選擇關(guān)系紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查銜接的整體走向，是推動(dòng)紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查相銜接的重要一環(huán)。在現(xiàn)有工作流程下，對(duì)于同時(shí)擁有黨員和公職人員身份，且既違反黨內(nèi)法規(guī)又違犯《監(jiān)察法》等國(guó)家法律的情況，存在誰(shuí)先立案以及如何銜接的問題?！氨本┦懈鶕?jù)監(jiān)察對(duì)象身份、案件性質(zhì)的不同，分別采取同步立案、先執(zhí)紀(jì)審查后依法調(diào)查、先監(jiān)委依法調(diào)查后由其他紀(jì)檢組織執(zhí)紀(jì)審查等不同模式”B11，其他省份也對(duì)這三種對(duì)接模式進(jìn)行了探索，形成了黨紀(jì)、政務(wù)同步立案，先黨紀(jì)立案后政務(wù)立案以及先政務(wù)立案后黨紀(jì)立案三種立案對(duì)接模式，在立案環(huán)節(jié)確保了紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法間的“紀(jì)法貫通”。究竟選擇哪種立案模式，由于當(dāng)前我國(guó)對(duì)職務(wù)違法“沒有權(quán)威的官方解釋，在學(xué)理上也沒有明確的概念”B12，所以，一些地方工作人員很難作出決定。

其三，促進(jìn)審查調(diào)查與案件審理相銜接。審查調(diào)查與案件審理的銜接主要包含兩種情況。一是按照正常辦案程序進(jìn)行銜接，由審查調(diào)查部門將審查調(diào)查報(bào)告移送給案件審理部門;二是在特殊情況下，案件審理部門提前介入審查調(diào)查工作。關(guān)于前者，《監(jiān)察法》及《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》作出了規(guī)范，明確了案件審理受理?xiàng)l件及人事安排等內(nèi)容;關(guān)于后者，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》及《案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》分別對(duì)案件審理提前介入的條件及程序作出了規(guī)范。然而，僅對(duì)提前介入的條件及程序作出規(guī)范是不夠的，還需對(duì)介入程度、介入范圍、介入重點(diǎn)及職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明。同時(shí)，《案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》在位階上屬于中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)，若在監(jiān)察體制改革背景下繼續(xù)根據(jù)這一黨內(nèi)法規(guī)對(duì)監(jiān)委案件審理提前介入進(jìn)行規(guī)范，則會(huì)產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)作用范圍上的越位和錯(cuò)位問題。

3.“銜接配套”是紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的制度規(guī)定

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在監(jiān)察體制改革新階段，“各項(xiàng)規(guī)則要跟上”，“配套法規(guī)要跟上”。B13這是對(duì)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公制度體系構(gòu)建所提出的明確要求，即制定“銜接配套”的制度保障體系。

其一，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，促進(jìn)配套制度體系的完善。為推動(dòng)合署辦公后監(jiān)委職責(zé)的落實(shí)，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，推動(dòng)以《監(jiān)察法》為中心的監(jiān)察法律體系的完善，為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的構(gòu)建提供了制度保障。然而，完善紀(jì)委監(jiān)委合署辦公法律體系不僅需要中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合制定相關(guān)配套制度，還需要對(duì)《監(jiān)察法》中較為原則性的內(nèi)容進(jìn)行司法解釋。實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)司法解釋這一方式重視不足，導(dǎo)致《監(jiān)察法》中的某些規(guī)定難以充分發(fā)揮作用。例如，《監(jiān)察法》中所規(guī)定的談話、訊問、詢問、查詢和留置等12項(xiàng)措施，除了談話措施，其他的主要適用于監(jiān)委調(diào)查權(quán)的行使。監(jiān)委履行監(jiān)督職責(zé)的方式主要是開展廉政教育和進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，相關(guān)法律需要做好司法解釋工作，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)委監(jiān)督權(quán)的行使。又如，《監(jiān)察法》將監(jiān)察對(duì)象分為“依法履行公職的公職人員”和“依法履行公職的有關(guān)人員”，這樣規(guī)定的目的在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，然而規(guī)定的范圍界定較為寬泛。輔警、協(xié)管員等聘用人員以及人大代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)察員等均屬于“有關(guān)人員”行列，這些群體是否屬于監(jiān)察對(duì)象，相關(guān)法律需要給予解釋。

其二，制定（修訂）相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)。合署辦公后，紀(jì)委監(jiān)委具備了黨的組織機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)構(gòu)雙重屬性，其工作人員不僅需要遵循相關(guān)法律法規(guī)，也需遵循有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。正如有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要準(zhǔn)則。”B14為此，中央積極探索制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，保障紀(jì)委監(jiān)委合署辦公。一是通過(guò)制定（修訂）中央黨內(nèi)法規(guī)，保障紀(jì)委監(jiān)委合署辦公順利進(jìn)行。如對(duì)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則（試行）》進(jìn)行修訂，這一舉措不僅是內(nèi)容的修訂，還包含位階的提級(jí)，即由中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。二是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，如制定《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》。但是，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)范有所欠缺。作為黨內(nèi)法規(guī)“立法法”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，僅規(guī)定了兩類聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的形式，一種是兩個(gè)以上部委聯(lián)合制定，一種是涉及政府職權(quán)范圍的，可以由黨政聯(lián)合制定，兩種形式均未將國(guó)家監(jiān)委納入聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的主體范疇。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步明確黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的主體是包括監(jiān)委的。

三、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的策略

紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的構(gòu)建主要涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)配備、辦案程序以及制度保障等內(nèi)容，上述紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的框架設(shè)計(jì)也基本涉及這些內(nèi)容，為未來(lái)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的進(jìn)一步完善提供了思路。

1.規(guī)范紀(jì)委監(jiān)委組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)配備

目前，為推動(dòng)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建，我國(guó)按照“一套機(jī)構(gòu)”原則設(shè)置了紀(jì)委監(jiān)委組織機(jī)構(gòu)的基本架構(gòu)。今后，我國(guó)需要在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范各部門職責(zé)。

其一，規(guī)范案管部門與干部監(jiān)督部門職責(zé)，確保紀(jì)委監(jiān)委自我監(jiān)督效用的落實(shí)。案管部門與干部監(jiān)督部門自我監(jiān)督職責(zé)的規(guī)范，主要是明確二者之間的分工并推動(dòng)履職的銜接協(xié)調(diào)。一方面，通過(guò)規(guī)范案管部門與干部監(jiān)督部門對(duì)于問題線索的接收程序，厘清二者落實(shí)自我監(jiān)督職責(zé)的差異?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》明確規(guī)定，案管部門對(duì)問題線索進(jìn)行統(tǒng)一管理并對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，而紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法類線索屬于問題線索中的特殊線索。應(yīng)當(dāng)以問題線索是否涉及紀(jì)檢監(jiān)察干部為界限，啟動(dòng)兩套問題線索接收程序，一般類線索由案管部門接收，特殊類線索由干部監(jiān)督部門接收。要將這一界定上升到黨內(nèi)法規(guī)層面，為二者自我監(jiān)督職責(zé)的落實(shí)提供制度保障。另一方面，可以在案管部門與干部監(jiān)督部門之間構(gòu)建線索移送機(jī)制。如前所述，線索流轉(zhuǎn)不僅包括線索接收，還包含線索“回流”，針對(duì)“回流”過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法線索，應(yīng)設(shè)置專門線索移送機(jī)制，從而推動(dòng)二者之間的合作。

其二，規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)間聯(lián)系。為進(jìn)一步發(fā)揮派駐監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，解決當(dāng)下面臨的問題，需要從以下兩方面著手。一是要依據(jù)駐在單位工作性質(zhì)與工作內(nèi)容，探索賦予派駐機(jī)構(gòu)相應(yīng)的調(diào)查手段與職責(zé)權(quán)限。但是，這并不意味著派駐機(jī)構(gòu)可以適用所有調(diào)查手段，涉及嚴(yán)重職務(wù)違法及職務(wù)犯罪的問題線索，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其移送案管部門。因此，派駐機(jī)構(gòu)不能使用留置等強(qiáng)制性措施。二是要構(gòu)建信息共享機(jī)制與協(xié)作機(jī)制。加大派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)督檢查室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室之間的人員及信息交流，以人員交流破解監(jiān)督力量不足的問題，以信息交流推動(dòng)監(jiān)督檢查室與黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室及時(shí)了解監(jiān)督的具體問題，促進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)以整體性思維落實(shí)監(jiān)督職責(zé)。

2.建立紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法銜接機(jī)制

紀(jì)委與監(jiān)委的辦案程序主要包括線索處置、立案審查調(diào)查、案件審理等環(huán)節(jié)，要從這些程序著手，規(guī)范紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法工作銜接機(jī)制。

其一，保障線索精準(zhǔn)分流與動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)。問題線索貫穿紀(jì)委監(jiān)委辦案全過(guò)程，其分流精準(zhǔn)與否以及流轉(zhuǎn)順暢與否關(guān)系辦案效率及質(zhì)量的高低。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)線索受理、移送以及結(jié)果反饋工作辦法”，主要解決以下三個(gè)問題。一是科學(xué)設(shè)計(jì)集體會(huì)商分流線索制度。筆者認(rèn)為，應(yīng)采取“經(jīng)辦人提議—集體決定—領(lǐng)導(dǎo)審批”的方式，即線索在案管部門登記后，由經(jīng)辦人提出處理意見，交線索會(huì)商小組研究后，提出分流處理的傾向性意見，報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審批，再交由承辦部門進(jìn)行處理。其中，會(huì)商小組的形成可以根據(jù)問題線索的復(fù)雜性來(lái)確定。對(duì)于簡(jiǎn)單的線索，由案管部門內(nèi)部成員組成會(huì)商小組即可，而對(duì)于重要檢舉事項(xiàng)或復(fù)雜事項(xiàng)，可以采取“案管部門牽頭，多部門參與”形式。二是明確規(guī)定動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)線索程序。問題線索往往具有廣泛聯(lián)系性、初期指向不確定等特點(diǎn)，這使線索的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)成為常態(tài)，需要建立與之配套的線索流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確具體程序、流轉(zhuǎn)時(shí)限等，案管部門也應(yīng)當(dāng)對(duì)“回流”線索進(jìn)行特殊接收和分配。三是建立問題線索數(shù)據(jù)庫(kù)。依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，分析線索來(lái)源、涉及人員職務(wù)構(gòu)成、所在地分布、重大（典型）線索成因等，為日常監(jiān)督、巡視巡察和審查調(diào)查提供方向。

其二，完善紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查銜接機(jī)制。紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查銜接機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)是黨紀(jì)立案與政務(wù)立案銜接模式的選擇，如前所述，各地在實(shí)踐中對(duì)黨紀(jì)、政務(wù)先后立案與同步立案均進(jìn)行了有益探索，但是需要進(jìn)一步明確不同對(duì)接模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)，尤其應(yīng)當(dāng)明確“先后立案”以及“同步立案”的優(yōu)勢(shì)與弊端。“先后立案”的優(yōu)勢(shì)在于辦案針對(duì)性、集中性強(qiáng)，弊端在于辦案時(shí)間會(huì)有所延長(zhǎng)，故此模式較適用于黨員干部有嚴(yán)重違紀(jì)行為或嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪行為。當(dāng)黨員干部嚴(yán)重違紀(jì)行為線索較為明朗而職務(wù)違法行為線索模糊時(shí)，為保證辦案效率與質(zhì)量，應(yīng)由紀(jì)委優(yōu)先介入案件;當(dāng)黨員干部的行為涉嫌職務(wù)犯罪，為防止相關(guān)責(zé)任人潛逃或自殺等意外狀況的發(fā)生，監(jiān)委應(yīng)優(yōu)先介入案件，并在必要時(shí)采取留置措施。若案件責(zé)任人身份較為特殊，如涉及國(guó)家重大機(jī)密，則其行為只要涉嫌職務(wù)違法就應(yīng)當(dāng)由監(jiān)委優(yōu)先介入，以防止意外狀況的發(fā)生?！巴搅浮钡膬?yōu)勢(shì)在于有利于提升辦案效率，但對(duì)于黨員干部涉嫌嚴(yán)重違法或職務(wù)犯罪的案件，紀(jì)委監(jiān)委同時(shí)介入不利于對(duì)重點(diǎn)問題進(jìn)行優(yōu)先突破，故該模式適用于黨員干部涉嫌違紀(jì)違法的案件。B15

其三，進(jìn)一步完善案件審理環(huán)節(jié)。“提前介入審理，是指案件審理部門和案件審理人員報(bào)經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，在審查調(diào)查過(guò)程中對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行初步審核的程序”B16，是紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常采取的方式。然而，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)僅在提前介入時(shí)機(jī)及程序方面進(jìn)行了規(guī)范，需要進(jìn)一步厘定案件審理提前介入的范圍及任務(wù)。一方面，應(yīng)當(dāng)明確提前介入的范圍。提前介入審理并不是直接介入審查調(diào)查環(huán)節(jié)，也不是對(duì)審查調(diào)查情況進(jìn)行全面核實(shí)，而是對(duì)已有審查調(diào)查情況進(jìn)行初步了解，并在此基礎(chǔ)上提出審核意見，推動(dòng)審查調(diào)查深入有序開展。另一方面，應(yīng)當(dāng)明確提前介入審理的任務(wù)。提前介入審理是為審查調(diào)查發(fā)揮建設(shè)性作用，而非主導(dǎo)性作用。因而，其主要任務(wù)是提前了解案件事實(shí)及證據(jù)，向?qū)彶檎{(diào)查部門提出建議，促進(jìn)審查調(diào)查效率的提升。此外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂《案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》，由中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合制定，以此適應(yīng)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的現(xiàn)實(shí)要求。

3.完善以《監(jiān)察法》為中心的配套制度體系

配套制度體系既是紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制構(gòu)建的合法性依據(jù)，也是其運(yùn)轉(zhuǎn)是否順暢、高效的依托，需要進(jìn)一步完善以發(fā)揮制度引導(dǎo)功能。

其一，對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂或作出解釋說(shuō)明。監(jiān)察法律體系的完善離不開監(jiān)察體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為監(jiān)察體制改革實(shí)踐探索提供制度保障的原則，通過(guò)司法解釋，對(duì)《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察手段、監(jiān)察對(duì)象以及立案公布的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解釋說(shuō)明。在監(jiān)察手段方面，將“談話”、調(diào)取證據(jù)資料等列入監(jiān)委履行監(jiān)督職責(zé)的手段，并規(guī)定二者的適用情形，如具體規(guī)定“教育提醒談話、誡勉談話、任前廉政談話、信訪談話、談話函詢以及組織調(diào)查談話”B17的適用情形。在監(jiān)察對(duì)象方面，對(duì)“依法履行公職的有關(guān)人員”進(jìn)行界定，防止出現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象寬泛性引發(fā)的監(jiān)察權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)。一是將協(xié)警、協(xié)管員等聘用人員納入監(jiān)察對(duì)象范疇，不能因其不在編制內(nèi)就可以不受監(jiān)督，確保監(jiān)察全覆蓋。二是明確普通教師、醫(yī)生等不屬于監(jiān)察對(duì)象，只有在其涉及公權(quán)力的使用時(shí)才可以成為監(jiān)察對(duì)象，防止出現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象寬泛性引發(fā)的監(jiān)察權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范對(duì)人大代表、政協(xié)委員以及特約監(jiān)察員的監(jiān)督，這三類人員并非專職對(duì)監(jiān)委進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)其本職工作涉及行使公權(quán)力時(shí)，才對(duì)其本職身份進(jìn)行監(jiān)督。

其二，對(duì)中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行規(guī)范。中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)文在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公制度體系中占有較大比重，主要包含聯(lián)合制定相關(guān)法規(guī)和聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)兩種形式。一方面，應(yīng)當(dāng)修訂《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)提供合法性依據(jù)。目前，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然明確黨政機(jī)關(guān)可以聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，但其所規(guī)定的“政”僅為狹義的“政”，是指涉及政府職權(quán)范圍的，可以由黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，并未賦予國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的合法性，應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行修訂，將國(guó)家監(jiān)委納入黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的主體范疇。另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)文所公布的內(nèi)容，從而更加清晰地界定黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)兩種性質(zhì)。在聯(lián)合發(fā)文形式下，如何判定文件性質(zhì)主要根據(jù)文件內(nèi)容更側(cè)重監(jiān)委職責(zé)還是更側(cè)重紀(jì)委職責(zé)，即需要判定主辦機(jī)關(guān)。然而，合署辦公體制下，紀(jì)委監(jiān)委職責(zé)具有融合性，僅僅根據(jù)文件內(nèi)容難以確定文件性質(zhì)，需要在發(fā)布的同時(shí)公布發(fā)文字號(hào)，以更加直觀的形式幫助判斷文件性。此舉有利于在厘清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，保障制度層面的“紀(jì)法銜接”。

注釋

①楊彬彬：《黨的政治建設(shè)與黨政關(guān)系調(diào)適》，《社會(huì)主義研究》2019年第5期。

②《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，2012年，第413頁(yè)。

③夏偉：《監(jiān)察體制改革“紀(jì)法銜接”的法理闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑》，《南京師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期。

④中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委研究室編：《改革開放40年紀(jì)檢監(jiān)察工作紀(jì)事》，中國(guó)方正出版社，2018年，第411頁(yè)。

⑤王秀哲：《黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲及黨依憲執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)》，《理論探討》2019年第1期。

⑥范進(jìn)學(xué)：《2018年修憲與中國(guó)新憲法秩序的重構(gòu)》，《法學(xué)論壇》2018年第3期。

⑦莊德水：《監(jiān)察委員會(huì)有效運(yùn)行的結(jié)構(gòu)化邏輯分析》，《理論與改革》2019年第1期。

⑧白廣磊：《系列報(bào)道之六 監(jiān)委怎樣發(fā)揮監(jiān)督作用：履行好監(jiān)督調(diào)查處置三項(xiàng)職責(zé)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第23期。

⑨湖北省紀(jì)委監(jiān)委案件監(jiān)督管理室：《問題線索如何規(guī)范管理高效處置》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月2日。

⑩《杭州下城：加快紀(jì)檢監(jiān)察和檢察院兩個(gè)舉報(bào)系統(tǒng)的融合》，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)，http：//www.ccdi.gov.cn/gzdt/jctzgg/201802/t20180207_163569.html，2018年2月7日。

B11《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作學(xué)習(xí)參考》，中國(guó)方正出版社，2017年，第39頁(yè)。

B12朱福惠：《國(guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期。

B13習(xí)近平：《在新的起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革》，《求是》2019年第5期。

B14秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

B15蒙慧、胥壯壯：《監(jiān)察體制改革背景下“兩委”合署辦公問題研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。

B16《紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查程序圖解》，中國(guó)方正出版社，2018年，第143頁(yè)。

B17江國(guó)華：《中國(guó)監(jiān)察法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018年，第106頁(yè)。

責(zé)任編輯：文 武