庫叔說

改革開放以來，中國農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億減少到2019年末的551萬，減貧成就舉世矚目。

2020年是脫貧攻堅(jiān)決勝之年，千百年來困擾中華民族的絕對(duì)貧困問題即將歷史性地劃上句號(hào)。

成就顯著，過程艱辛。

幾十年中，數(shù)億中國農(nóng)民到底是如何擺脫貧困的？

為什么幾乎等于“白給房子”的易地搬遷，許多人“不領(lǐng)情”？為什么教育扶貧中的入學(xué)率，一定要強(qiáng)調(diào)百分百？

為什么有些人脫貧后又迅速返貧？全體脫貧后，我國農(nóng)村又將如何發(fā)展？中國為世界貢獻(xiàn)了哪些經(jīng)驗(yàn)？

帶著這些問題，我跟武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰好好聊了一下。

01

中國農(nóng)民是怎么脫貧的？

過去，中國農(nóng)村的貧困主要是由于彼時(shí)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都很低。

新中國成立初期，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)國家，中國人多地少，再加上城市并不對(duì)農(nóng)民敞開落戶的大門，絕大多數(shù)農(nóng)民只能被束縛在土地上，難以獲得其他發(fā)展機(jī)會(huì)。經(jīng)過多年的工業(yè)化，以及改革開放以來的市場(chǎng)化和全球化，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迅速提高，貧困人口也開始大幅度減少。舉個(gè)簡單的例子，在全國勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸形成的過程中，農(nóng)民由之前的不允許進(jìn)城，發(fā)展為可以進(jìn)城，稱呼從“盲流”發(fā)展到“農(nóng)民工”，再到今天的“新工人”、“新市民”?？梢哉f，他們進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)的體制機(jī)制障礙都被掃除，獲得了廣泛的發(fā)展機(jī)會(huì)和收入機(jī)會(huì)。無論是工地工人，還是外賣專員，這些農(nóng)民都可以獲得基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況的基本收入，這也成為他們的主要收入來源。在此背景下，我國農(nóng)村的家庭收入來源，也慢慢變成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”形式，即年輕人進(jìn)城務(wù)工，年紀(jì)較大的父母依舊種地。既有務(wù)工收入又有務(wù)農(nóng)收入，家庭的積蓄就會(huì)慢慢增多，逐漸擺脫貧困。

可以說，當(dāng)前中國反貧困取得成績的根本原因，就是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。1978年，中國人均GDP只有300多美元，到2019年已突破1萬美元，這是中國農(nóng)村貧困發(fā)生率由97.5%大幅度下降到1.7%最堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國還在各項(xiàng)政策的制定上，給予農(nóng)村和農(nóng)民扶持：

*進(jìn)入21世紀(jì)，國家取消農(nóng)業(yè)稅，大幅度增加向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;

*從2002年開始，國家提出要引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（下稱“新農(nóng)合”）;

2009年，作為國家深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的主要戰(zhàn)略部署，以新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的地位得以確立，2017年各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到450元，相對(duì)2002年的人均10元，短短十幾年提高了數(shù)十倍;

*2003年，民政部開始部署農(nóng)村低保建設(shè)工作，2007年，國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財(cái)政每年支出城鄉(xiāng)最低生活保障資金超千億元，2016年，各級(jí)財(cái)政支出農(nóng)村低保金1014.5億元;

*2009年，國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)并很快在全國推廣，目前農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月70元。

2010年2月8日，在安徽合肥市肥東縣撮鎮(zhèn)農(nóng)村合作銀行內(nèi)，農(nóng)民韓靜平（中）展示新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金紀(jì)念存折。

這些面向農(nóng)戶個(gè)人或家庭的社會(huì)保障政策極大緩解了農(nóng)戶家庭的貧困狀況，提高了農(nóng)戶家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其中，新農(nóng)合對(duì)防止農(nóng)戶因病返貧起到很大作用;最低生活保障可以為農(nóng)村缺少收入來源和勞動(dòng)能力的貧弱農(nóng)戶解決溫飽問題;新農(nóng)保則為農(nóng)村老年人提供了難得的現(xiàn)金收入。

02

從“開發(fā)扶貧”到“精準(zhǔn)扶貧”

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和政策的輔助，我國農(nóng)村的貧困原因也從普遍性貧困轉(zhuǎn)變成差異性貧困。現(xiàn)在，農(nóng)村貧困人口大多集中在“老少邊窮”地區(qū)。這些地區(qū)或多或少存在自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、教育水平落后、醫(yī)療條件較差等原因。

針對(duì)這些地區(qū)，早在1984年，中共中央、國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。1986年，國務(wù)院設(shè)立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）。

此后，相關(guān)計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)。1994年出臺(tái)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，2001年出臺(tái)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，2011年出臺(tái)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，逐漸形成了完整系統(tǒng)的扶貧開發(fā)政策。

扶貧開發(fā)也叫“開發(fā)扶貧”，重點(diǎn)是區(qū)域開發(fā)，典型做法是評(píng)選出貧困縣并進(jìn)行重點(diǎn)支持。

支持的方式多種多樣，一般包含修路、修橋以及引進(jìn)技術(shù)等。

交通通暢了，農(nóng)民們就有了更多的機(jī)會(huì)，有了技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也實(shí)現(xiàn)了提質(zhì)升級(jí)，從而更具競(jìng)爭力。比如多山地的陜南地區(qū)，之前受限于交通，農(nóng)產(chǎn)品只能內(nèi)部消化，山路修好后，許多村莊與外部的市場(chǎng)建立了聯(lián)系，盤活了農(nóng)產(chǎn)品資源，迅速擺脫了貧困。

國家為此付出了極大的財(cái)力物力。到2017年，全國共劃定832個(gè)連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，這些地區(qū)在當(dāng)年實(shí)際整合涉農(nóng)財(cái)政資金就超過3000億元。

區(qū)域性的開發(fā)扶貧，極大改變了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，降低了他們進(jìn)入全國市場(chǎng)的門檻，提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，快速減少了農(nóng)村貧困人口。不過，隨著貧困的減少，既有開發(fā)扶貧模式中的一些弊端也慢慢浮現(xiàn)出來。其中，最顯著的問題就是，一些貧困縣不愿意脫貧，還有一些縣爭當(dāng)貧困縣，甚至出現(xiàn)了評(píng)上貧困縣后“舉縣慶賀”的怪象，因?yàn)楸涣腥胴毨Эh就會(huì)有國家財(cái)政扶貧資金和專項(xiàng)政策支持。

我們?cè){(diào)研過湖北的兩個(gè)貧困縣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)條件都不錯(cuò)，真正的貧困戶很少。這兩個(gè)縣為何要當(dāng)貧困縣呢，因?yàn)樗麄兌际切略O(shè)立的縣，縣級(jí)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政收入較少，想通過申報(bào)國家級(jí)貧困縣來獲得國家扶貧資金的投入。為了成功申報(bào)國家級(jí)貧困縣，這兩個(gè)縣都有意壓低農(nóng)民人均收入，虛報(bào)貧困戶比例。

首先，當(dāng)前我國至少存在著三種不同的農(nóng)村。

一是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村地區(qū)，以珠三角和長三角為典型，這些地區(qū)已經(jīng)工業(yè)化，農(nóng)村大多數(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，占全國農(nóng)村總數(shù)不超過10%;

二是廣大的中西部一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，占全國農(nóng)村的70%以上;

三是適合發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，具有區(qū)位條件或旅游資源的農(nóng)村地區(qū)，占全國農(nóng)村5%以下。

其次，占中國農(nóng)村最大比例的中西部農(nóng)村地區(qū)，存在四種差異頗大的農(nóng)戶。

一是舉家進(jìn)城的農(nóng)村富裕農(nóng)戶;

二是以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕戶;

三是留守農(nóng)村的中農(nóng)家庭;

四是老弱病殘家庭。

最后是農(nóng)民個(gè)人生命周期的分化。

年輕力壯時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商比較容易找到機(jī)會(huì)。隨著年齡的增長，這些人開始逐步分化，有能力成功立足，獲得體面生活的就會(huì)全家進(jìn)城;無法獲得體面生活的，就會(huì)返鄉(xiāng)養(yǎng)老，與土地再次結(jié)合。

其實(shí)，這三個(gè)層面的分化，也體現(xiàn)了我國農(nóng)村在現(xiàn)階段不平衡不充分發(fā)展的特點(diǎn)。

因此，鄉(xiāng)村振興在實(shí)施過程中，要注意大多數(shù)農(nóng)村和農(nóng)民首先要解決的仍然是基本保障問題，這個(gè)保障問題的一個(gè)重要因素就是土地。

當(dāng)前中國很多城市向農(nóng)民開放，于是有了許多“新市民”，但鄉(xiāng)村并未完全對(duì)城市開放，最典型的例子就是，農(nóng)民由農(nóng)村戶籍變?yōu)槌鞘袘艏赡鼙容^容易，但由城市戶籍變?yōu)檗r(nóng)村戶籍則基本不可能。此外，城市資本（包括城市市民）也不能到農(nóng)村買農(nóng)民的宅基地和住房。

國家之所以對(duì)城市資本下鄉(xiāng)進(jìn)行限制，是擔(dān)心如果城市資本在農(nóng)村建立起“看星星看月亮”的度假別墅，萬一農(nóng)民進(jìn)城失敗了要退回農(nóng)村，那就失去了在農(nóng)村賴以保底的基本保障”。因此，當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制是一種允許農(nóng)民自由進(jìn)城，但不允許資本自由下鄉(xiāng)的“保護(hù)型城鄉(xiāng)二元體制”。

作為農(nóng)民進(jìn)城的“退路”，以家庭農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營不僅為農(nóng)戶提供了宅基地和住房，使“居者有其屋”，還為農(nóng)民從土地中獲得收入提供了保障。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上的“熟人社會(huì)”也隨之建立起來了。這正是有根的、有身體安全感和精神歸屬感的、有情有義的農(nóng)村生活。

也是因?yàn)檫@個(gè)“退路”的存在，中國成為發(fā)展中國家中唯一沒有大規(guī)模城市貧民窟的國家。只要農(nóng)民可以與土地結(jié)合，就有了基本保障，中國發(fā)展過程中遇到的任何困難就能夠“軟著陸”，從而對(duì)中國的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了很大作用。

除此之外，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村還是我國應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要辦法。當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件比較完善，機(jī)械化程度越來越高，國家還在建設(shè)更完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，十九大報(bào)告也提出要實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。農(nóng)村老年人在城市可能是一個(gè)純消費(fèi)者，但只要與土地結(jié)合起來，他們就可以通過土地獲得收入，獲得勞動(dòng)的意義。

但在“保護(hù)型城鄉(xiāng)二元體制”下，一個(gè)很突出的問題也不能忽視，那就是農(nóng)村中能力強(qiáng)、收入高的農(nóng)民家庭會(huì)選擇進(jìn)城，而城鎮(zhèn)化又是未來一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)，這就必然會(huì)導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。

所以，對(duì)農(nóng)村中缺少進(jìn)城能力的農(nóng)民群體提供基本保障顯得越來越重要。這就需要鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的支農(nóng)資源重點(diǎn)向這些農(nóng)民群體傾斜。農(nóng)村為農(nóng)民提供了基本的生產(chǎn)生活保障，進(jìn)城失敗的農(nóng)民就不愿漂泊在城市，國家則獲得了農(nóng)村這個(gè)穩(wěn)定器與蓄水池。

在2020年，我國將取得脫貧攻堅(jiān)的最后勝利，千百年來困擾中華民族的絕對(duì)貧困問題即將歷史性地劃上句號(hào)。

脫貧只是第一步，更好的日子還在后頭！只要落實(shí)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固好脫貧攻堅(jiān)的成果，就肯定能早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“強(qiáng)富美”的美好愿景。

（摘自瞭望智庫）