一、支持員工制家政服務(wù)企業(yè)的政策意圖與企業(yè)回應(yīng)

一直以來(lái)，員工制問(wèn)題都是家政服務(wù)行業(yè)的一個(gè)熱點(diǎn)話(huà)題，政府部門(mén)也出臺(tái)了許多相關(guān)政策支持員工制家政服務(wù)企業(yè)。

2011年9月18日，《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于員工制家政服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅的通知》中提出，員工制家政服務(wù)員要同時(shí)滿(mǎn)足以下三個(gè)方面的要求：1.依法與家政服務(wù)企業(yè)簽訂半年及半年以上的勞動(dòng)合同或服務(wù)協(xié)議，且在該企業(yè)實(shí)際上崗工作;2.家政服務(wù)企業(yè)為其按月足額繳納了企業(yè)所在地人民政府根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn);3.家政服務(wù)企業(yè)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)向其實(shí)際支付不低于企業(yè)所在地適用的經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工資。

在上述通知發(fā)布一個(gè)月之前，即2011年8月18日，北京市制定了《北京市員工制家政服務(wù)企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》，其中最重要的一條認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是家政服務(wù)企業(yè)“與家政服務(wù)員全員簽訂勞動(dòng)合同并按規(guī)定為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)”。

2019年國(guó)務(wù)院辦公廳30號(hào)文《關(guān)于促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴(kuò)容的意見(jiàn)》中對(duì)員工制家政服務(wù)企業(yè)做出了新的界定，明確了四個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：1.直接與消費(fèi)者（客戶(hù)）簽訂服務(wù)合同，與家政服務(wù)人員依法簽訂勞動(dòng)合同或服務(wù)協(xié)議;2.繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（已參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)均認(rèn)可為繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)）;3.直接支付或代發(fā)家政服務(wù)人員不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)報(bào)酬;4.對(duì)家政服務(wù)人員進(jìn)行持續(xù)培訓(xùn)管理。

相較而言，國(guó)務(wù)院辦公廳30號(hào)文對(duì)員工制家政服務(wù)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是最寬松的，特別是在對(duì)勞動(dòng)合同和社會(huì)保險(xiǎn)的要求上降低了門(mén)檻。

從制定政策的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，政策支持員工制家政服務(wù)企業(yè)的發(fā)展是因?yàn)榧艺?wù)市場(chǎng)中普遍存在誠(chéng)信缺失、技能不足、勞動(dòng)權(quán)益沒(méi)有保障等問(wèn)題，而員工制家政服務(wù)企業(yè)則依托勞動(dòng)合同或服務(wù)協(xié)議、勞動(dòng)報(bào)酬發(fā)放、日常管理培訓(xùn)等抓手在家政服務(wù)企業(yè)和家政服務(wù)員之間建立了更加緊密的關(guān)系，借此實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理和人員技能、素質(zhì)提升，破除行業(yè)發(fā)展的頑疾。

但是站在企業(yè)經(jīng)營(yíng)的立場(chǎng)上，家政服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者卻認(rèn)為員工制推行的成本高，絕大多數(shù)家政服務(wù)企業(yè)都難以承擔(dān)。在國(guó)務(wù)院辦公廳30號(hào)文之前的界定下，家政服務(wù)企業(yè)實(shí)行員工制的成本包括社保成本、培訓(xùn)費(fèi)用、招聘成本、解決糾紛的成本、節(jié)假日工資、病假產(chǎn)假工資等，而在新的界定下，如果簽訂服務(wù)協(xié)議，企業(yè)除了培訓(xùn)、招聘、糾紛解決等成本之外，支付最低工資對(duì)現(xiàn)金流的要求比較高，同時(shí)代發(fā)工資還面臨著被認(rèn)定為事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生比較嚴(yán)重的事故或者糾紛，家政服務(wù)企業(yè)的壓力非常大。

二、員工制家政服務(wù)企業(yè)的學(xué)理分析

員工制抑或是中介制，歸根結(jié)底是家政服務(wù)企業(yè)依據(jù)自身情況和市場(chǎng)環(huán)境做出的人力資源政策和人才戰(zhàn)略選擇，而選擇的依據(jù)主要是家政服務(wù)企業(yè)的盈利模式、客戶(hù)定位、服務(wù)層次以及最終的盈利能力。員工制作為一種高標(biāo)準(zhǔn)的用人模式，其背后是相對(duì)高成本的經(jīng)營(yíng)模式，而高成本的經(jīng)營(yíng)要得以維持一定要有高收益作為支撐。

當(dāng)前，家政服務(wù)行業(yè)普遍以中介費(fèi)作為最主要的盈利點(diǎn)，盈利模式比較單一、簡(jiǎn)單，利潤(rùn)率也較低，屬于通常所說(shuō)的“微利”行業(yè)。2017年家政服務(wù)行業(yè)的利潤(rùn)率在7%左右，而當(dāng)年規(guī)模以上服務(wù)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率已經(jīng)達(dá)到13.7%。家政服務(wù)行業(yè)的服務(wù)對(duì)象以普通居民家庭為主體，按照《居民生活服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的要求，家政服務(wù)要“便利實(shí)惠”，能夠滿(mǎn)足一般家庭的需求。

所以，綜合來(lái)看，目前我國(guó)的家政服務(wù)行業(yè)以中介制為主體是跟行業(yè)細(xì)分水平不足、業(yè)態(tài)創(chuàng)新不夠、挖掘高端需求的能力不強(qiáng)密切相關(guān)的。只有行業(yè)進(jìn)一步細(xì)分市場(chǎng)，將高附加值、高盈利能力的服務(wù)業(yè)態(tài)、服務(wù)項(xiàng)目剝離出來(lái)，面向高端需求和高端客戶(hù)提供高盈利能力的服務(wù)，才能創(chuàng)造出員工制所需的利潤(rùn)空間，填補(bǔ)高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、高管理標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的高運(yùn)營(yíng)成本。反之，在家政服務(wù)行業(yè)尚未發(fā)展到這種水平、家政服務(wù)企業(yè)尚不具備這種盈利能力的情況下，通過(guò)政府補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策的方式推廣員工制家政服務(wù)企業(yè)可能會(huì)造成一些不利的后果。

一是干擾市場(chǎng)主體的理性選擇，不利于市場(chǎng)的分層和充分發(fā)展。選擇員工制還是中介制應(yīng)該是家政服務(wù)企業(yè)基于成本收益分析的理性選擇，政策對(duì)于員工制的支持會(huì)使成本收益分析被扭曲，讓成本被降低，使一些原本并不具備這樣條件和實(shí)力的家政服務(wù)企業(yè)選擇員工制，這一方面抑制了家政服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)、細(xì)分市場(chǎng)和多元化發(fā)展的動(dòng)力，另一方面，家政服務(wù)企業(yè)即使通過(guò)政府補(bǔ)貼降低了成本，其他方面的管理如果不能跟進(jìn)的話(huà)也仍然難以達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以鼓勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向，而不是相反。

二是可能引發(fā)政策公平性的問(wèn)題。扶持員工制的政策投入容易在員工制家政服務(wù)企業(yè)和中介制家政服務(wù)企業(yè)之間造成不公平。上文已述，員工制雖然在穩(wěn)定隊(duì)伍、維護(hù)秩序、保護(hù)權(quán)益等方面有優(yōu)勢(shì)，但是它有自己的經(jīng)濟(jì)土壤和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，中介制雖然存在規(guī)范性問(wèn)題，但是也有便民、實(shí)惠的好處，一直以來(lái)都發(fā)揮了重要的作用，通過(guò)扶持政策人為地拉開(kāi)它們的差距有一定的資源投入公平性風(fēng)險(xiǎn)。

三是容易引發(fā)尋租行為。在調(diào)研中我們了解到，扶持員工制家政服務(wù)企業(yè)的政策可能為一些家政服務(wù)企業(yè)鉆營(yíng)提供空間，這些家政服務(wù)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方面并無(wú)出彩表現(xiàn)，反倒專(zhuān)門(mén)研究各種優(yōu)惠政策，想方設(shè)法滿(mǎn)足政策的條件、從中獲得實(shí)惠，造成政策資源的浪費(fèi)。

四是影響政策公信力。在家政服務(wù)行業(yè)發(fā)展不充分，家政服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)能力達(dá)不到相應(yīng)水平的情況下，對(duì)于家政服務(wù)企業(yè)而言，員工制就只剩下約束，家政服務(wù)企業(yè)無(wú)法從中獲益也就不會(huì)響應(yīng)政策號(hào)召，反過(guò)來(lái)?yè)p害的是政府和公共政策公信力。

三、規(guī)范家政服務(wù)行業(yè)的政策選擇

無(wú)論是員工制還是勞動(dòng)合同，都是希望家政服務(wù)行業(yè)的發(fā)展得到規(guī)范，而家政服務(wù)行業(yè)有其特殊性，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范如果套用老辦法、舊制度，不僅收效甚微，可能還會(huì)適得其反。因此，筆者認(rèn)為，在對(duì)規(guī)范家政服務(wù)行業(yè)的政策選擇上，與其鼓勵(lì)員工制、將現(xiàn)有的制度套用在家政服務(wù)行業(yè)中，不如規(guī)范中介制，創(chuàng)新規(guī)范方式和措施。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下方面著手。

第一，創(chuàng)新和完善家政服務(wù)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。家政服務(wù)不同于工廠(chǎng)勞動(dòng)，也不同于在專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所開(kāi)展的一般服務(wù)業(yè)，它在隱私、時(shí)間、辭職解雇、雇傭各方關(guān)系等方面有其特殊性，現(xiàn)有的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與家政服務(wù)行業(yè)的特征難以契合。因此，必須制定專(zhuān)門(mén)的家政服務(wù)特殊勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，為保障家政服務(wù)員的勞動(dòng)權(quán)益打牢制度基礎(chǔ)。

第二，完善和創(chuàng)新信用體系建設(shè)。家政服務(wù)行業(yè)的不規(guī)范很大程度上源自行業(yè)信用體系建設(shè)的難度大，由于家政服務(wù)的供給和需求以及消費(fèi)活動(dòng)的發(fā)生都非常分散并且隱秘性高，建立信用體系就必須依托現(xiàn)代信息化手段。具體工作方面，要進(jìn)一步完善家政服務(wù)信用平臺(tái)，加快信息采集和投入使用，在此基礎(chǔ)上可以引入?yún)^(qū)塊鏈等新技術(shù)手段，為家政服務(wù)行業(yè)的信用建設(shè)提供更牢固的技術(shù)背書(shū)。

第三，統(tǒng)籌創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)制度。家政服務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)的最大困難在于“微利”的家政服務(wù)企業(yè)難以承擔(dān)社保帶來(lái)的人工成本。而從家政服務(wù)的勞動(dòng)特征和家政服務(wù)員與家政服務(wù)公司的關(guān)系來(lái)說(shuō)，相較于一般的藍(lán)領(lǐng)和辦公室工作，家政服務(wù)員的獨(dú)立性、自主性更強(qiáng)，這一點(diǎn)與當(dāng)前發(fā)展迅速的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)非常類(lèi)似，數(shù)字平臺(tái)上的網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)等也對(duì)工作的選擇有較強(qiáng)的自主性，在重構(gòu)面向這些職業(yè)群體的社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)可以統(tǒng)籌考慮。在總體思路上，要重新調(diào)整企業(yè)（平臺(tái)）、勞動(dòng)者在服務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在繳費(fèi)端，從現(xiàn)行的企業(yè)承擔(dān)主要繳費(fèi)責(zé)任、勞動(dòng)者承擔(dān)次要繳費(fèi)責(zé)任，轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)者自身承擔(dān)主要繳費(fèi)責(zé)任、企業(yè)承擔(dān)次要繳費(fèi)責(zé)任，同時(shí)創(chuàng)新繳費(fèi)方式，從按時(shí)間繳費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂ぷ魅蝿?wù)繳費(fèi);在待遇端，建立同繳費(fèi)水平掛鉤、與多層次社會(huì)保障制度銜接的待遇支付制度。

第四，細(xì)化培訓(xùn)管理要求、方法和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院辦公廳30號(hào)文明確提出，要求員工制家政服務(wù)企業(yè)要對(duì)服務(wù)員“進(jìn)行持續(xù)培訓(xùn)管理”，但事實(shí)上，中介制家政服務(wù)企業(yè)更需要完善培訓(xùn)管理，而且實(shí)踐中正規(guī)的家政服務(wù)企業(yè)都是這樣操作的。出于整肅市場(chǎng)秩序的要求，更應(yīng)該向中介制家政服務(wù)企業(yè)提出開(kāi)展培訓(xùn)管理的要求、方法和標(biāo)準(zhǔn)。在培訓(xùn)方面，加大政府對(duì)培訓(xùn)的投入力度，特別是補(bǔ)足在技能標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)和師資培養(yǎng)、實(shí)訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)訓(xùn)設(shè)施設(shè)備建設(shè)等方面的短板，完善培訓(xùn)機(jī)制，發(fā)揮家政服務(wù)企業(yè)在培訓(xùn)上的主體作用，提升培訓(xùn)質(zhì)量。在管理方面，制定出臺(tái)家政服務(wù)企業(yè)規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，建立家政服務(wù)經(jīng)理人培訓(xùn)、培養(yǎng)體系，指導(dǎo)家政服務(wù)企業(yè)提高管理效率和規(guī)范化水平。

第五，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和分擔(dān)機(jī)制。家政服務(wù)工作的私密性、入戶(hù)服務(wù)的特殊性決定了家政服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)源相較于一般服務(wù)行業(yè)更加密集，稍有不慎就容易造成雇主人身、財(cái)物或者服務(wù)員人身的傷害，因此必須建立更加嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng)絡(luò)。一是加快制定家政服務(wù)員的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度，二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，與保險(xiǎn)公司協(xié)商建立家政綜合保險(xiǎn)，吸納盡可能多的家政服務(wù)員和家政服務(wù)企業(yè)參保，發(fā)揮保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”效應(yīng)，降低保險(xiǎn)費(fèi)用，有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有財(cái)力的地方政府可以對(duì)家政綜合保險(xiǎn)給予一定補(bǔ)貼。

（作者韓巍系中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院博士，中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）