公共租賃住房保障對(duì)象甄別研究

摘要：公共租賃住房（簡(jiǎn)稱(chēng)“公租房”）保障對(duì)象的甄別始終是公租房保障準(zhǔn)入制度最基本的問(wèn)題之一。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)：學(xué)者關(guān)于公租房保障對(duì)象甄別的研究成果主要集中在三個(gè)方面：一是對(duì)保障對(duì)象覆蓋范圍的研究;二是對(duì)保障對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的研究，即保障對(duì)象甄別指標(biāo)的研究;三是對(duì)保障對(duì)象甄別視角的研究。

關(guān)鍵詞：公租房;保障對(duì)象 ;甄別

國(guó)外關(guān)于公租房相關(guān)的研究由來(lái)已久，最早的文獻(xiàn)是1941年Tretter Maxwell H.發(fā)表的“Pubilic Housing Finace”，通過(guò)EBSCO檢索主題詞“Public housing”“Affordable Housing”可以搜索到相關(guān)國(guó)外研究文獻(xiàn)共3856項(xiàng)。國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究起步較晚，且早期研究以“經(jīng)濟(jì)適用房”為主，1995年田波發(fā)表了論文《經(jīng)濟(jì)適用房——未來(lái)中國(guó)房市的主旋律》，“公租房”為題的文獻(xiàn)一直到2009年才開(kāi)始出現(xiàn)，CNKI期刊數(shù)據(jù)庫(kù)中篇名包含“公共租賃住房”和“公租房”的論文自2009年至今共計(jì)近5000篇。

不論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，關(guān)于公租房的研究都跟隨社會(huì)發(fā)展過(guò)程經(jīng)歷了三個(gè)階段。公租房政策出臺(tái)之前是第一階段，側(cè)重點(diǎn)是關(guān)于消除社會(huì)住房矛盾的住房改革研究。公租房政策出臺(tái)之初是第二階段，多從兩個(gè)方面研究如何解決公租房供需矛盾，一方面從需求視角開(kāi)展識(shí)別和衡量住房問(wèn)題的研究;另一方面則對(duì)應(yīng)的從供給視角關(guān)注消除制約住房生產(chǎn)的障礙。第三階段是在公租房政策逐漸成熟，基本實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”之后，主要研究都圍繞著如何提高政策效果和社會(huì)效率的問(wèn)題展開(kāi)研究。

由于我國(guó)公租房政策塵埃未定，國(guó)內(nèi)研究還停留在第二階段，本文從需求視角對(duì)公租房保障對(duì)象進(jìn)行研究，通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公租房保障對(duì)象的研究成果主要集中在三個(gè)方面：一是對(duì)保障對(duì)象覆蓋范圍的研究;二是對(duì)保障對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的研究，即保障對(duì)象甄別指標(biāo)的研究;三是對(duì)保障對(duì)象甄別視角的研究。

一、關(guān)于保障對(duì)象覆蓋范圍，主流觀(guān)點(diǎn)是應(yīng)保盡保，低收入人群優(yōu)先

關(guān)于保障對(duì)象覆蓋范圍早期學(xué)者普遍認(rèn)為住房保障政策應(yīng)該以低收入群體為主要幫扶對(duì)象。美國(guó)學(xué)者Friedman（1989）認(rèn)為公共住房的目標(biāo)對(duì)象是低收入家庭，稱(chēng)之為“湮沒(méi)的中產(chǎn)階級(jí)”（Bratt，1989），無(wú)力在私有市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)住房的勤勞的工薪家庭，他們收入微薄，他們都積極爭(zhēng)取過(guò)上更好的生活（Fuerst，2003）。隨著世界經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，個(gè)別學(xué)者從理想主義出發(fā)也提出了不同的觀(guān)點(diǎn)，瑞典學(xué)者Eva hedman（2008）主張公租房應(yīng)面向所有公民開(kāi)放，不僅僅針對(duì)特定目標(biāo)群體，即每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)享受到政府的住房保障。

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)保障對(duì)象覆蓋范圍的研究以評(píng)價(jià)政策實(shí)踐為主，普遍認(rèn)為公租房保障對(duì)象的覆蓋范圍過(guò)窄，城市流動(dòng)人口（農(nóng)民工）被排除在保障范圍外是不合理的（牛麗云，2013）。

二、關(guān)于保障對(duì)象的甄別指標(biāo)主要集中在收入水平、住房狀況和戶(hù)籍三類(lèi)

國(guó)內(nèi)外大多數(shù)學(xué)者關(guān)于保障對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的研究主要集中在收入水平、住房狀況和戶(hù)籍等三個(gè)指標(biāo)之下進(jìn)行，但對(duì)于這些指標(biāo)緯度的選擇則各有側(cè)重，主要包括以下幾種觀(guān)點(diǎn)：

1.關(guān)于收入水平的指標(biāo)研究

Ball和Harloe（1992）認(rèn)為住房市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)存在一定的排斥性，公共住房則通過(guò)收入限額和申請(qǐng)輪侯時(shí)間等因素交不符合條件的人排除在保障性住房體系之外。因此，如果想要獲得公共住房保障資格，必須要滿(mǎn)足一定的收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)住房弱勢(shì)群體的利益（Lund，2011）。

（1）關(guān)于收入水平標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們主張以家庭為單位進(jìn)行評(píng)價(jià)（Feldman R，2002），同時(shí)要建立動(dòng)態(tài)收入監(jiān)控機(jī)制（張琪，2015）。

（2）關(guān)于收入標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)的測(cè)算值，學(xué)者們普遍認(rèn)為相對(duì)值更加合理。

第一類(lèi)相對(duì)值是比率。美國(guó)學(xué)者將住房支出占收入比重的30%作為衡量住房成本負(fù)擔(dān)能力的標(biāo)準(zhǔn)（Eggers &Moumen，2008;Pelletiere，2008）。第二類(lèi)相對(duì)值是剩余收入，用以研究美國(guó)家庭的住房支付能力（Stone，1993）。第三類(lèi)相對(duì)值是住房可支付性指數(shù)，推導(dǎo)出公租房保障對(duì)象收入線(xiàn)（吳翔華，2014）。況偉大，丁言豪（2018）基于恩格爾系數(shù)構(gòu)建住房可支付指標(biāo)。

2.關(guān)于住房狀況的指標(biāo)研究

（1）學(xué)者們多維度對(duì)住房狀況標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了討論

吳宇哲，王薇（2018）提出以住房面積為主要指標(biāo)。吳翔華，王竹（2017）主張建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、家庭生命周期和保障收入線(xiàn)三個(gè)維度，探索了保障性住房面積標(biāo)準(zhǔn)。

（2）關(guān)于住房狀況的標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)，學(xué)者們主要通過(guò)兩種排序來(lái)界定

第一種排序是類(lèi)型排序，結(jié)合住房困難程度確定保障對(duì)象救助順序。（王向前，2011;侯淅珉，2013）。第二種排序是狀態(tài)排序，將人群住房狀況劃分成：住房狀況一般、住房較貧困、住房貧困。（劉祖云、毛小平2012）。

3.關(guān)于戶(hù)籍的指標(biāo)研究，主要出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)研究界

國(guó)外對(duì)于公共住房申享的戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)具體體現(xiàn)為公民權(quán)，即：公共住房的申請(qǐng)者必須是本國(guó)公民。國(guó)內(nèi)研究界關(guān)于戶(hù)籍指標(biāo)分歧較大，主要圍繞著戶(hù)籍指標(biāo)是否必要展開(kāi)。吳翔華等（2018）主張降低落戶(hù)門(mén)檻，從根據(jù)上解決和改善外來(lái)務(wù)工人員在城市的住房問(wèn)題。齊慧峰，王偉強(qiáng)（2015）認(rèn)為城鎮(zhèn)住房保障制度仍以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)，未突破本地戶(hù)籍與外來(lái)人口的二元分割困境。

三、關(guān)于保障對(duì)象甄別機(jī)制的研究

國(guó)內(nèi)外對(duì)公租房保障對(duì)象從不同的角度進(jìn)行研究，主要涉及公租房的供給需求角度、保障對(duì)象評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的博弈過(guò)程和公租房的匹配機(jī)制等方面。具體研究如下：

1.基于供給需求研究視角的甄別機(jī)制

基于供給需求研究視角的甄別機(jī)制主要包括三類(lèi)，住房狀況四因素甄別機(jī)制（胡國(guó)平，韋春麗2017）、外來(lái)務(wù)工人員甄別機(jī)制（路征等，2017）、青年申享者甄別機(jī)制（胡吉亞，2017）。

2.基于公租房匹配視角的甄別機(jī)制

公租房與保障對(duì)象是否能有效的匹配逐漸引起學(xué)者們的關(guān)注，主要集中在兩個(gè)方面：一是從正向匹配角度進(jìn)行研究（Andrei，2016;葛懷志，張金隆，2015;），二是，從反向不匹配角度進(jìn)行研究（Ahmad，2016;Kumaga，2016）。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為公租房的分配要建立合理的、健全的準(zhǔn)入和輪侯制度。

3.基于其它視角甄別機(jī)制

排斥標(biāo)準(zhǔn)甄別機(jī)制。鐘裕民（2018）從排斥機(jī)理出發(fā)，基于“誰(shuí)不應(yīng)得到”和“誰(shuí)沒(méi)有得到”雙重視角，從身份排斥、經(jīng)濟(jì)排斥、門(mén)檻排斥、權(quán)利排斥和不當(dāng)行為排斥等方面構(gòu)建了保障性住房準(zhǔn)入政策的排斥標(biāo)準(zhǔn)。

信號(hào)甄別機(jī)制。陳標(biāo)（2014）提出進(jìn)一步完善住房保障對(duì)象的信號(hào)甄別機(jī)制。

四、評(píng)述與結(jié)論

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公租房保障對(duì)象的研究文獻(xiàn)近年呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，涉及的范圍還是比較全面，顯示了學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注程度很高，但對(duì)公租房保障對(duì)象甄別的研究相對(duì)較少，且現(xiàn)有研究在四個(gè)方面存在缺陷：

第一，缺少公租房保障對(duì)象甄別指標(biāo)體系的研究。關(guān)于公租房保障對(duì)象論題的研究?jī)?nèi)容集中在公租房應(yīng)該保障的群體范圍，對(duì)系統(tǒng)識(shí)別公租房保障對(duì)象的研究較少。對(duì)于采用何種科學(xué)的方法來(lái)度量住房貧困程度，如何精準(zhǔn)對(duì)接保障對(duì)象等問(wèn)題，雖然學(xué)者們也選用了不同的視角、方法和區(qū)域進(jìn)行了論述，形成了一些可行的方法和措施，但多數(shù)研究都只針對(duì)單一方向進(jìn)行論述缺乏系統(tǒng)框架。

第二，忽視了住房需求急迫程度和在地社會(huì)貢獻(xiàn)指標(biāo)。在對(duì)公租房保障對(duì)象具體甄別指標(biāo)進(jìn)行研究的過(guò)程中，學(xué)者們最為重視的是申享者的住房面積入與收入水平，極少見(jiàn)到描述住房需求急迫程度和申在地社會(huì)貢獻(xiàn)等的指標(biāo)，由此，不能全面了解申享家庭真實(shí)的住房狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公租房保障對(duì)象的瞄準(zhǔn)。

第三，現(xiàn)有的研究都意識(shí)到戶(hù)籍與公租房準(zhǔn)入政策捆綁造成的公租房福利待遇的差異，但對(duì)如何將戶(hù)籍與公租房福利松綁，找到戶(hù)籍與公租房保障對(duì)象身份剝離的路徑，推進(jìn)公租房保障對(duì)象準(zhǔn)入機(jī)制去戶(hù)籍化，構(gòu)建新的替代公租房戶(hù)籍門(mén)檻的指標(biāo)未作深入研究。

第四，對(duì)收入限額標(biāo)準(zhǔn)和住房面積限額標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)量始終沒(méi)有形成定論?，F(xiàn)有的研究側(cè)重于采用不同的研究方法測(cè)量收入限額和住房面積限額的邊界線(xiàn)，但從未解決不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同對(duì)其造成的差異。

綜上所述，本文將借鑒多維貧困理論來(lái)測(cè)量住房貧困，系統(tǒng)搭建以“住房困難程度與商品房購(gòu)買(mǎi)力”雙導(dǎo)向的多維住房貧困對(duì)象甄別指標(biāo)體系，嘗試進(jìn)行補(bǔ)充性研究。

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基金項(xiàng)目：本文系湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“公共租賃住房保障對(duì)象甄別指標(biāo)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19G072）。

作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)玲妮，1979年7月生，武漢東湖學(xué)院管理學(xué)院副教授，博士 （湖北省武漢市）。