喬新生

2019年可以說(shuō)是中國(guó)反腐敗轉(zhuǎn)折之年，2020年則是中國(guó)反腐敗制度實(shí)施的重要開(kāi)端。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，筆者認(rèn)為應(yīng)注意幾個(gè)問(wèn)題。

注意黨紀(jì)和法律的銜接

2020年將會(huì)對(duì)我國(guó)監(jiān)察法以及監(jiān)察法配套法規(guī)實(shí)施有效性進(jìn)行測(cè)試，及時(shí)發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行反腐敗法律制度體系中存在的問(wèn)題，不斷地尋找黨紀(jì)黨規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)之間的契合點(diǎn)，真正做到無(wú)縫對(duì)接，防止出現(xiàn)制度上的漏洞。在制度實(shí)施的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)新的情況和新的問(wèn)題，這就要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法辦理案件過(guò)程中，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問(wèn)題。

我國(guó)屬于授權(quán)性的法律制度體系。依照《中華人民共和國(guó)立法法》，全國(guó)人大有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院在法律沒(méi)有作出規(guī)定之前制定行政法規(guī)。這種授權(quán)性的立法模式對(duì)于加快我國(guó)改革開(kāi)放的步伐至關(guān)重要，然而長(zhǎng)達(dá)40多年的授權(quán)立法逐漸形成了思維定勢(shì)，最高人民法院、最高人民檢察院可以對(duì)法律實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)司法解釋作出具體的規(guī)定。這種司法機(jī)關(guān)創(chuàng)制法律的現(xiàn)象在我國(guó)民商法領(lǐng)域非常普遍。監(jiān)察法涉及國(guó)家公務(wù)人員的切身利益，依照我國(guó)立法法的規(guī)定，凡是涉及限制公民人身自由的必須制定為法律。因此，在反腐敗過(guò)程中不能沿用傳統(tǒng)的授權(quán)立法模式，而應(yīng)該對(duì)我國(guó)反腐敗法律制度體系實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行類(lèi)型化分析。

換句話說(shuō)，針對(duì)我國(guó)反腐敗出現(xiàn)的新情況或者新的問(wèn)題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察法和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對(duì)出現(xiàn)的新情況和新的表現(xiàn)形式進(jìn)行科學(xué)歸類(lèi)，并在此基礎(chǔ)之上嚴(yán)格依照法律和黨紀(jì)作出處理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理有關(guān)案件過(guò)程中對(duì)不同類(lèi)別的行為進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并在此基礎(chǔ)之上，準(zhǔn)確描述行為的性質(zhì)，這對(duì)于提高反腐敗的針對(duì)性、準(zhǔn)確性具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，我國(guó)一些高等院校已經(jīng)成立了黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)，專門(mén)研究黨內(nèi)法規(guī)體系完善問(wèn)題。這是我國(guó)科學(xué)反腐敗的必要之舉。但必須指出的是，我國(guó)反腐敗法律制度體系研究過(guò)程中，必須克服中國(guó)法學(xué)研究中可能存在的本位主義、官僚主義和形式主義。一些學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)自身研究對(duì)象的重要性，人為地割裂了研究對(duì)象與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，夸大研究對(duì)象的重要性，制造出許多不必要的研究課題。這對(duì)于研究中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)極為不利。研究中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，必須從憲法的高度看問(wèn)題，堅(jiān)持憲法至上的原則，把黨的意志、人民意志和法律規(guī)定有效統(tǒng)一起來(lái)，從而使黨內(nèi)的法規(guī)和國(guó)家法律形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。

“無(wú)罪推定”不適用于黨紀(jì)案件

我國(guó)監(jiān)察法規(guī)定了無(wú)罪推定原則，與我國(guó)刑事訴訟法所確立的基本原則相契合。反腐敗案件審理的過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照監(jiān)察法規(guī)定，確保公民的基本權(quán)利得到切實(shí)有效的維護(hù)。但是，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員有義務(wù)遵守黨的紀(jì)律，有義務(wù)如實(shí)交代自己的行為，因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審理案件必須區(qū)分刑事案件審理階段和紀(jì)律案件審理階段所適用的基本原則，在刑事案件審理過(guò)程中必須從嚴(yán)掌握，并且切實(shí)保護(hù)公民的基本權(quán)利。紀(jì)律案件審理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，要求黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須履行忠誠(chéng)的義務(wù)，如實(shí)地向黨組織交代有關(guān)情況。

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)審查案件是按照中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例履行自己的職責(zé)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件是依照監(jiān)察法履行自己的法定職責(zé)，因此，在處理有關(guān)黨紀(jì)案件和違法犯罪案件過(guò)程中，必須充分意識(shí)到在不同的階段和不同性質(zhì)案件中被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)。

中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨紀(jì)審查案件，被審查對(duì)象必須如實(shí)交代自己的行為，不能以沉默應(yīng)對(duì)黨組織的調(diào)查，當(dāng)然也不能要求黨組織或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照“無(wú)罪推定”的原則處理違反黨的紀(jì)律案件。所謂無(wú)罪推定是指在處理刑事案件過(guò)程中沒(méi)有定罪量刑之前，應(yīng)當(dāng)推定被告人無(wú)罪。

如果黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨的紀(jì)律，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)完全可以按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如實(shí)報(bào)告自己的收入情況以及家庭成員基本情況。如果黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在審查調(diào)查過(guò)程中必須舉證證明被審查對(duì)象存在違規(guī)違法現(xiàn)象，那么，就是不了解黨紀(jì)國(guó)法之間的關(guān)系，被審查或者被調(diào)查對(duì)象就是在混淆視聽(tīng)，企圖逃脫自己的責(zé)任。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審理有關(guān)違反黨的紀(jì)律案件過(guò)程中，必須有明確的標(biāo)準(zhǔn)，不能對(duì)黨的紀(jì)律擴(kuò)大解釋。2019年底中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布的有關(guān)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就是要進(jìn)一步細(xì)化黨中央八項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格按照現(xiàn)有的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，衡量黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審理違反黨的紀(jì)律案件過(guò)程中既不能擴(kuò)大解釋黨的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)也不能縮小解釋黨的有關(guān)規(guī)定。必須按照中央關(guān)于反對(duì)官僚主義、形式主義、享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)的具體表現(xiàn)形式，嚴(yán)格查處有關(guān)違反黨的紀(jì)律案件。

開(kāi)除黨籍應(yīng)先于開(kāi)除公職

在黨內(nèi)法規(guī)研究過(guò)程中，必須高度重視黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德準(zhǔn)則與法律規(guī)范之間的關(guān)系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》堅(jiān)持懲前毖后治病救人的基本原則，在處理黨內(nèi)違紀(jì)問(wèn)題的時(shí)候，堅(jiān)持以批評(píng)教育為主，倡導(dǎo)批評(píng)與自我批評(píng)相結(jié)合，堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)，在公開(kāi)透明的環(huán)境中，處理黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。如果把黨的道德準(zhǔn)則和黨的紀(jì)律準(zhǔn)則混為一談，處分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏透明度，那么，就會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)效果，甚至有可能會(huì)讓一些不懷好意者有機(jī)可乘。

公開(kāi)處分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，是我國(guó)反腐敗總結(jié)出的重要經(jīng)驗(yàn)。只有讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)接受處分，才能起到震懾的目的?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》強(qiáng)調(diào)“四種形態(tài)”，就是要把黨的紀(jì)律和法律法規(guī)區(qū)分開(kāi)來(lái)，就是要把道德要求和黨的紀(jì)律規(guī)范區(qū)分開(kāi)來(lái)。凡是違反黨的紀(jì)律的黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都必須接受審查，但是，在紀(jì)律處分過(guò)程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況作出不同的處理決定。

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨紀(jì)法規(guī)和國(guó)家的法律都旨在加強(qiáng)黨的凝聚力和國(guó)家凝聚力。因此在處分黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)程中，必須加強(qiáng)思想教育，明確黨的宗旨和工作目標(biāo)。如果被審查調(diào)查對(duì)象為了逃避紀(jì)律處分，或者為了減輕自己的罪責(zé)，表面上懺悔，內(nèi)心深處卻不認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨和方針政策，那么，應(yīng)當(dāng)斷然作出開(kāi)除黨籍的處分，直接依照監(jiān)察法及其配套法規(guī)追究其法律責(zé)任。

在現(xiàn)實(shí)生活中，開(kāi)除黨籍和開(kāi)除公職往往同時(shí)處理。實(shí)際上，開(kāi)除黨籍是按照中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的標(biāo)準(zhǔn)作出的決定，而開(kāi)除公職則是按照公職人員的法律和法規(guī)作出的決定，二者的性質(zhì)完全不同。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先作出開(kāi)除黨籍的決定，然后再作出開(kāi)除公職的決定。

如果一些黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為嚴(yán)重?fù)p害黨的形象，那么，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間開(kāi)除黨籍，而不能等到查清犯罪事實(shí)之后，再來(lái)作出開(kāi)除黨籍的決定。

當(dāng)然，在查辦案件過(guò)程中，為了做到萬(wàn)無(wú)一失，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理腐敗案件的時(shí)候，往往等到層層過(guò)濾，一直等到人民檢察院向法院起訴，人民法院審理有關(guān)案件的時(shí)候才公開(kāi)有關(guān)開(kāi)除黨籍的決定。這樣做目的是避免出現(xiàn)冤假錯(cuò)案。不過(guò)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的時(shí)候必須充分意識(shí)到，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于政務(wù)處分的標(biāo)準(zhǔn)，因此，今后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理有關(guān)腐敗案件時(shí)可以考慮根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，首先作出開(kāi)除黨籍的決定，然后再根據(jù)監(jiān)察法以及配套性法規(guī)作出開(kāi)除公職的決定。

（作者系中國(guó)人權(quán)研究會(huì)理事、海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會(huì)理事、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）