我國土地出讓金：現(xiàn)狀、問題及政策建議

張愛萍

摘要：近年來，隨著我國社會經(jīng)濟不斷高速發(fā)展，我國經(jīng)濟正處于增長轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點，一段時間以來一些地方政府搞土地財政，其中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、財政體制不夠健全以及土地出讓金管理制度不完善等問題。本文主要是從分析當前我國土地出讓金收治現(xiàn)狀中存在的問題出發(fā)，探討分析其成因，并給出相應的可行性政策建議，為財政管理者和決策者提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：土地出讓金;農(nóng)村土地;產(chǎn)權(quán)管理;財政管理;出讓金管理

一、我國土地出讓金收治現(xiàn)狀及存在的問題

（一）土地出讓金收入總量大、增長波動明顯

數(shù)據(jù)資料顯示，自我國開展土地有償使用制度以來，土地出讓金收入呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。而在此期間，由于受到宏觀政策以及全球經(jīng)濟大環(huán)境的影響，土地出讓金收入呈現(xiàn)出明顯的波動狀態(tài)。近年來，我國土地出讓金收入呈現(xiàn)出逐漸增高的趨勢，從2000年至2010年，近十年時間，土地出讓金的收入增幅就達到了超過50%，遠遠高于同期地方政府的財政收入。這種巨額的土地出讓金增長速度使得土地出讓收入成為了地方政府每年其他收入的重要組成部分，也被人們稱為地方政府的“第二財政”。但是，由于土地本身是一種稀缺資源，其最大的特點之一就是不可再生性，因此地方政府這種“借地生財”的短視行為必然會導致“寅吃卯糧”現(xiàn)象的發(fā)生，最終導致土地這種有限資源陷入到供不應求的狀態(tài)當中。其次，由于外界環(huán)境因素的影響以及土地自身使用周期的影響，土地市場的波動本身較大，因此“借地生財”的行為也無法長時間的保持下去。

（二）土地出讓金收入存在地域差異性

我國是一個疆域遼闊、東西及南北差異較大的國家，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展以及自然環(huán)境條件各不統(tǒng)一，這就導致我國土地出讓金收入存在較為明顯的地域差異性?？傮w來說，我國東部地區(qū)土地的出讓金收入總額更大，基本占據(jù)地方財政收入的50%以上。在進行土地出讓收入分配時，中西部地區(qū)政府的凈收益接近50%，遠高于東部地區(qū)的39%，這主要是由于中部及西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、政府財力不足問題更為突出的特性所決定的，政府部門需要采用壓低征地補償方面的支出來增加自身收益比例，增加可支配收入。

（三）土地出讓金用于征地和拆遷補償支出比例較低

農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)是屬于集體的，因此，從理論上來將，農(nóng)民的土地使用權(quán)出讓價應當對被征地農(nóng)民進行補償，從而確保土地出讓金收入的公平公正分配，但是我國的相關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，在土地收益的具體分配當中，農(nóng)民及農(nóng)村集體得到的收益進展土地出讓金總額的35%左右，其中，農(nóng)民僅能夠得到土地出讓收益的7%，村級以上政府部門能夠得到土地出讓金收益總額的七成左右，因此，被征地農(nóng)民獲得的補償比例整體較低。

通過實際對比可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民及村集體在不同地區(qū)獲得的土地出讓金收益分配比例也各不相同，經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，農(nóng)民及村集體的土地征用收益比例整體低于經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，而政府部門的收益則整體更高，這和不同地區(qū)政府可支配收入不同也有直接的關(guān)系。

（四）土地出讓金支農(nóng)支出明顯不足，拉開了城鄉(xiāng)建設差距

支農(nóng)支出主要指用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活補貼支出以及農(nóng)村基礎設施建設支出等。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料顯示，2015年，我國北京等11個城市的土地出讓凈收益高達3020億元，其中，用于城市基礎建設的資金高達2500億元，占土地出讓凈收益的80%以上，提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金86億元，用于被征地農(nóng)民社會保障的資金花費為36億元，也就是說，支農(nóng)支出進展土地出讓凈收益的4%左右。土地出讓收益支出在城鄉(xiāng)地區(qū)的不同差異導致城鄉(xiāng)建設差距進一步增大，嚴重阻礙了農(nóng)村基礎設施的建設。

二、造成我國土地出讓金使用現(xiàn)狀的原因分析

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

呈現(xiàn)二元制土地產(chǎn)權(quán)制度是造成土地征用過程中各種問題產(chǎn)生的主要原因。我國土地產(chǎn)權(quán)制度的二元化，實質(zhì)上就是指城鎮(zhèn)實行土地產(chǎn)權(quán)國有，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為集體所有，家庭承包經(jīng)營。這種二元化的土地產(chǎn)權(quán)在改革開發(fā)初期我國經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大的作用，但是，在當前我國經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，二元化土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端開始逐漸顯露出來。

首先，農(nóng)村土地的歸屬及定位不清晰。我國諸多法律條文均明確指出農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以及村內(nèi)組農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。我國當前還沒有任一個法律條文對農(nóng)村土地具體屬于哪個層次的集體組織進行明確說明，導致我國農(nóng)村土地具體使用出現(xiàn)了農(nóng)村土地歸集體所有，但是實際所有人“不明確”的情況。

其次，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。對土地擁有完整的產(chǎn)權(quán)，意味著土地所有人能夠充分享用土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是我國農(nóng)村集體所有制下的土地產(chǎn)權(quán)明顯不完整、產(chǎn)權(quán)缺失現(xiàn)象十分嚴重，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，農(nóng)村集體所有的土地既不能夠進行出租和抵押，又無法將其直接置入到土地交易市場進行交易;第二，農(nóng)民土地使用權(quán)未被物權(quán)化，導致農(nóng)民土地的使用權(quán)得不到法律保護，農(nóng)民承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)受到了極大的侵蝕和限制。

（二）地方財稅體制不健全

地方財稅體制不健全首先體現(xiàn)在財權(quán)、事權(quán)與財力不匹配上。我國實行的是單一制中央集權(quán)的政治體制，在經(jīng)濟發(fā)展中各個地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差異比較大，為此中央政府進行了合理的分稅制改革以加強宏觀調(diào)控，但是分稅制改革地不徹底，各地各級政府在事權(quán)劃分上仍然延續(xù)了之前的模式，從而導致了各級政府間事權(quán)越位和缺位的現(xiàn)象比較多。從而形成了地方財政支出壓力大，中央基礎公共服務支出過少的情況。其次是我國實行的轉(zhuǎn)移支付制度也不夠完善，當前中西部欠發(fā)達地區(qū)得到的中央財政轉(zhuǎn)移支付存在落實不到位、不充分的情況，資金分配也不夠規(guī)范，導致中西部欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展仍然較為落后。

三、我國土地出讓金改革政策建議

（一）完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度

完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度要進行農(nóng)村土地的股份制改造工作，明確機體土地中農(nóng)民的所有者身份。通過成立農(nóng)民土地股東大會的方式，代表農(nóng)民處理土地流轉(zhuǎn)事宜;通過將農(nóng)民個人土地按照其數(shù)量、位置等進行評估，換算成機體經(jīng)濟股份，讓每個農(nóng)民參股。如此一來可以實現(xiàn)農(nóng)民土地所有者關(guān)系明確，讓其參與土地的開發(fā)管理和收益分配。

（二）完善土地出讓金管理制度

通過解決預算編制、支出、運營管理等問題來完善土地出讓金管理制度。首先是完善出讓金預算制度，讓其接受同級人大會議的監(jiān)督審查，提高其透明度。其次是要讓相關(guān)的國土部門等制定合理的土地使用計劃，加強國土控制，保證土地出讓的平穩(wěn)進行。然后是要注意明確規(guī)范土地出讓金去路，要確保土地出讓金能夠落實到有關(guān)惠及民生的領(lǐng)域和項目中，為新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化建設提供一定穩(wěn)定的資金支持。

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