劉珂 曹夢璐

我國古代自秦朝建立大一統(tǒng)的國家后，監(jiān)察制度一直作為一個重要的角色存在于政治制度發(fā)展歷程中，并在長期的演變發(fā)展過程中形成了中國所獨有的傳統(tǒng)監(jiān)察文化?？偨Y(jié)中國古代監(jiān)察制度文化的發(fā)展，進一步傳承、借鑒與發(fā)展，形成了一系列理念與制度創(chuàng)新，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。

一、中國監(jiān)察文化的歷史演變

秦朝是我國大一統(tǒng)的第一個中央集權(quán)封建王朝，為此后歷代封建王朝的基本政治制度奠定了基礎(chǔ)。秦朝建立了皇帝制度，成立中央政府機構(gòu)，設(shè)三公為朝廷最高職位，分別為丞相、太尉、御史大夫。丞相是“百官之長”，協(xié)助皇帝處理全國政事;太尉掌軍事;御史大夫監(jiān)察百官，建立御史府作為其官署。在地方上創(chuàng)立郡縣制，郡的組織機構(gòu)與中央類似，郡守為一郡之長，掌管政治、軍事;郡尉專管軍事;郡監(jiān)，即監(jiān)郡御史，專管監(jiān)察?？梢姡O(jiān)察制度在我國封建社會最初的政治制度設(shè)計中已占據(jù)了非常重要的位置。

漢承秦制，中央政治體制仍然是實行“三公九卿”，中央設(shè)御史府負責(zé)監(jiān)察。漢武帝時為進一步加強中央對地方的監(jiān)察，將全國劃分十三個州，作為監(jiān)察區(qū)。每州監(jiān)管幾個郡，設(shè)刺史一人，規(guī)定“以六條問事，非條所問，即不省”①，監(jiān)察對象為“強宗豪右”、郡守、尉和王國相，凡違法亂紀、仗勢欺人、貪污腐化、結(jié)黨營私等，都在監(jiān)察之列。后又設(shè)司隸校尉，駐京師，專掌對京師百官和三輔、三河、弘農(nóng)七郡的監(jiān)察。監(jiān)察官員直接聽命于皇帝，對皇帝負責(zé)，官階都不高，但位卑權(quán)重。這種制度被后世所繼承，監(jiān)察官要監(jiān)督的官員品級都比他們自身的職位高，體現(xiàn)了“以內(nèi)制外、以小治大”的權(quán)力制衡治術(shù)。強化監(jiān)察制度的同時，漢武帝時帝國進入盛期，君主專制權(quán)力迅速強化。

兩晉南北朝時期，戰(zhàn)亂頻仍。南朝官僚政治出現(xiàn)了許多萎靡扭曲的情況，“州”由監(jiān)察單位發(fā)展為一級行政單位，監(jiān)察制度也經(jīng)常憲綱俱在而形同虛文?！霸诼氈耍贌o大小，悉不知法令”②。監(jiān)察考科不足以督責(zé)坐享天祿的士族官僚，幾乎無事可做的冗散之官大量繁衍③。與此同時，北朝官僚政治的發(fā)展卻保持著強勁勢頭，監(jiān)察體制在調(diào)整磨合中日益協(xié)調(diào)，在中央強化了御史臺監(jiān)察，在地方通過刺史檢查、遣使檢查、皇帝巡視等方式加強了地方監(jiān)察。“同樣的制度，在北朝就比南朝運行地好”④?？梢?，帝國體制由北朝走出低谷，最終是北方統(tǒng)一南朝并不是歷史的偶然。

隋朝再次統(tǒng)一全國后，采取了一系列政治改革的措施。在中央設(shè)立尚書、門下、內(nèi)史三省，此后逐步形成三省六部制。御史臺是獨立于“三省”的專門監(jiān)察機構(gòu)，增加謁者臺和司隸臺。謁者臺“掌受詔勞問，出使慰撫，持節(jié)察按，及受冤枉而申奏之” ⑤;司隸臺掌諸巡察。在地方，改州郡縣三級為州縣兩級，由刺史統(tǒng)領(lǐng)。州縣地方不設(shè)監(jiān)察機關(guān)，對地方的監(jiān)察監(jiān)督， 主要是根據(jù)形勢的發(fā)展需要， 由中央臨時選派御史或委任其他政府官員按道巡察⑥。

唐朝繼承和發(fā)展了三省六部制，將中央的監(jiān)察機關(guān)由隋朝的“三臺”改為“一臺三院”制。御史臺下設(shè)臺院、殿院和察院，臺院負責(zé)監(jiān)察朝廷官員的行為，殿院負責(zé)維持朝會、祭祀等重大活動的禮儀秩序，察院負責(zé)巡察州縣。為加強對地方的監(jiān)察，將全國劃分為諸道，作為監(jiān)察區(qū)。開始時劃分十個監(jiān)察地區(qū)，后增至十五個。形成了對地方的兩級監(jiān)察機構(gòu)，一是御史臺察院的監(jiān)察御史會巡察州縣，彈劾地方長官或處理重大案件;二是在各道設(shè)置巡察使、按察使、采訪使等，在本道內(nèi)實施監(jiān)察職權(quán)。

宋朝中央的監(jiān)察機構(gòu)沿襲唐制。在地方上，實行州縣二級建制的同時，將全國劃分為若干路，諸路監(jiān)司作為朝廷派出機構(gòu)對地方進行監(jiān)察，施政方式主要是定期巡歷視察，通過移文下達行政指令，督促執(zhí)行公務(wù)等。路與州縣之間沒有明確的隸屬關(guān)系，諸州直置中央，且可以監(jiān)督路級長官，路與州互不統(tǒng)屬，相互監(jiān)督，相互制衡。此外，中央時常派遣專人任采訪使、按察使、察訪使等，不定期巡訪諸路，觀望民情，視察官吏清濁情況;在改革時期還會經(jīng)常派出專使，重點察驗專項法令執(zhí)行情況。

元代在中央進一步提高了御史臺的地位，“總政務(wù)者曰中書省，秉兵柄者曰樞密院，司黜陟者曰御史臺”⑦，監(jiān)察諸事均須由監(jiān)察機構(gòu)專門負責(zé)，其他“諸司無得輒受”⑧。在地方上，設(shè)置行御史臺作為中央的派出機關(guān)，先后設(shè)置了四個，后保留江南和陜西兩個。將全國劃分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每監(jiān)察區(qū)設(shè)提刑按察使，后改名為肅政廉訪司，肅政廉訪司正使留京常位，其余官員按時分巡，形成中央御史臺、行御史臺、肅政廉訪司三級監(jiān)察組織機構(gòu)。

明朝的監(jiān)察制度進一步發(fā)展，發(fā)生較大變化。在中央，改御史臺為都察院，專司察事;另設(shè)六科給事中，專察中央政府六部的政務(wù)及官吏。在地方，實行三司分治，布政司掌理民政，都司掌管衛(wèi)所軍政，按察司掌理監(jiān)察地方官員和刑名司法，三司互不統(tǒng)屬，都直接向朝廷負責(zé)。這種機制使地方權(quán)力更加互相制約，但也導(dǎo)致地方政治出現(xiàn)運轉(zhuǎn)不靈、相互扯皮的局面。為此明朝保留了御史制度，不斷地派遣總督、巡撫、巡按御史等官員，以加強地方政治的運作。

清朝繼承并發(fā)展了明朝的監(jiān)察制度。在中央仍設(shè)都察院，并將六科給事中并于都察院。都察院下設(shè)十五道監(jiān)察御史，基本上是按省區(qū)劃分對地方實行分道監(jiān)察。中央不定期向地方派巡按御史，并在省級設(shè)專門監(jiān)察機關(guān)提刑按察使司，各道設(shè)按察使副使、僉事。此外，總督管轄一省或多省，為地方最高長官，負有監(jiān)察地方之責(zé);巡撫主管一省，負有一省監(jiān)察之責(zé)，故清朝由各地的總督、巡撫兼任右都御史、右副都御史⑨（都察院職務(wù)，左都御史、左副都御史專掌都察院事，右都御史、右副都御史為外省總督、巡撫之加銜）。清朝作為中國最后一個封建王朝，集歷朝監(jiān)察制度之大成，已經(jīng)形成了一套相對完整嚴密的監(jiān)察制度。

二、中國監(jiān)察文化的得與失

中國古代政治由于時代的局限性，以專制和集權(quán)為本質(zhì)，有很多不規(guī)范的地方。雖然隨著時代的不斷發(fā)展，作為監(jiān)督政治權(quán)力運行的監(jiān)察制度逐步嚴密與完善，但制度的明確規(guī)定，與其在實施過程中的執(zhí)行狀況，往往有很大的差距。無孔不入的營私舞弊、不正當?shù)母深A(yù)、惡劣的官場風(fēng)習(xí)乃至政治的腐敗等，隨著王朝的更替循環(huán)往復(fù)。歷代王朝面對前車之鑒，不斷吸取前代監(jiān)察制度的經(jīng)驗與教訓(xùn)，形成自己獨特的監(jiān)察制度文化，在一定時期發(fā)揮了重要作用，但也有的逐漸異化成為不穩(wěn)定因素，對后世是一種啟迪和警示。

（一）獨立性視角

我國古代監(jiān)察制度建立以來，監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察權(quán)的獨立性都較強。

秦漢的三公九卿制中，御史大夫作為三公之一專管監(jiān)察;隋唐及以后的三省六部制中，御史臺（明清時期改為都察院）為獨立于“三省”的專門監(jiān)察機構(gòu)。

在中央對地方的監(jiān)察上，中央經(jīng)常在地方建制之上設(shè)置監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察區(qū)域大于地方行政區(qū)域，實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)與中央行政權(quán)、地方行政權(quán)的分離，使得監(jiān)察御史不受行政官吏的干預(yù)，直接對皇帝負責(zé)，獨立行使監(jiān)察權(quán)。此外，中央經(jīng)常派出監(jiān)察官員對地方進行巡察。

在地方政府內(nèi)部，也經(jīng)常實行長官三設(shè)，其中之一即專管監(jiān)察。尤其是明朝時期，實行三司分治的制度，將民政權(quán)、軍權(quán)、監(jiān)察權(quán)獨立設(shè)置，三司互不統(tǒng)屬，都直接向朝廷負責(zé)，加強了地方監(jiān)察權(quán)的獨立性。

然而，在皇權(quán)體制下，所謂監(jiān)察權(quán)的獨立性也是相對的，整個監(jiān)察過程都必須奏請皇帝，監(jiān)察制度的存廢和監(jiān)察官的權(quán)力全部來自于皇權(quán)，依賴于皇權(quán)。

（二）權(quán)威性視角

權(quán)威是對權(quán)力的一種自愿服從和支持。監(jiān)察權(quán)本于天道，又以現(xiàn)實法律（慣例）為其依據(jù)，體現(xiàn)了天下整體性價值，具有最高權(quán)力的屬性。⑩

監(jiān)察官依據(jù)法律行使職權(quán)，監(jiān)察法制伴隨著監(jiān)察體制的演變不斷完備，從漢代的《六條問事》至清朝的《欽定臺規(guī)》，監(jiān)察權(quán)的設(shè)置、運行與監(jiān)察法律制度基本同步發(fā)展，監(jiān)察權(quán)力行使能夠有法可依，體現(xiàn)了理性法定權(quán)威。

古代對監(jiān)察官的選拔、考核標準甚高，“通常以學(xué)識、德行及政治經(jīng)驗三者，為遴選御史的評價標準”{11}，北魏、北齊更是“選用御史，皆當世名輩”{12}，監(jiān)察官和其他官員相比，往往有使人信從的力量和威望。

然而，中國古代監(jiān)察制度的根本目的是為了維護皇權(quán)，而不是維護人民的利益，其工具性必然會削弱其權(quán)威性，尤其在統(tǒng)治者昏庸無能、政治污濁、制度松弛的時代，士族百姓對整個官僚行政乃至監(jiān)察制度都會失望和不屑。

（三）有效性視角

在監(jiān)察范圍上， 監(jiān)察對象包括朝廷官員和地方各級官吏，監(jiān)察事項包括官員的品德以及貪污受賄、失職瀆職等違法犯罪行為，涉及經(jīng)濟、行政、司法、禮儀等不同領(lǐng)域，覆蓋較為全面。

監(jiān)察官員獲取信息手段也比較豐富，可以通過搜集采訪、接收公文狀、分析官署公文、被命巡察鞫獄等途徑，將掌握的信息隨時向皇帝匯報，具有“風(fēng)聞奏事”的特權(quán)。

監(jiān)察制度的實施相對活躍而有針對性，隋朝以后課績、監(jiān)察雖各屬獨立系統(tǒng)，但現(xiàn)實政治活動中關(guān)系密切，效應(yīng)互補，是督勵百官盡職盡責(zé)的主要機制。中國古代的盛世，大多是監(jiān)察制度運行最好的時代。

然而，一些時期監(jiān)察機構(gòu)的多重設(shè)置，以及為權(quán)力制衡設(shè)置的各不統(tǒng)屬，互異互補、互申互察的行政機構(gòu)，在著意建設(shè)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)、成功地防范長官專權(quán)的同時，也造成了運行機制滯緩等嚴重問題。

（四）監(jiān)督權(quán)力的異化

由于監(jiān)察權(quán)的獨立性和權(quán)威性，以及皇帝對監(jiān)察官的信任，皇帝賦予監(jiān)察官的權(quán)力十分廣泛。

漢唐以來，高層政區(qū)的演化，有一個不斷自監(jiān)察區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)變，又不斷設(shè)置新的監(jiān)察區(qū)的過程，體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)向行政權(quán)和司法權(quán)的滲透。

比如，唐朝設(shè)置諸道為監(jiān)察區(qū)，唐玄宗后期，按規(guī)定只應(yīng)“察訪善惡，舉其大綱”的諸道采訪使，卻逐漸超越職權(quán)，介入地方事務(wù)的處理，諸道實際上成為阻隔于中央與諸州之間的一級行政機構(gòu)，唐代后期的落鎮(zhèn)割據(jù)局面正與這種狀況直接相關(guān){13}。

又如，宋代設(shè)置諸路為監(jiān)察區(qū)，路級長官負責(zé)監(jiān)察地方官員，同時又分領(lǐng)財政、刑獄、軍政等事務(wù)，兼有行政與監(jiān)察職能，路級區(qū)劃也有自監(jiān)察區(qū)向行政區(qū)過渡的趨勢。

此外，監(jiān)察權(quán)自身也存在嚴重腐敗的可能性，尤其是“風(fēng)聞奏事”無須擔(dān)責(zé)，更是助長了監(jiān)察官員的職權(quán)濫用與權(quán)力擴張。

三、結(jié)語

總體來看，中國古代很早便建立起了相對完備的監(jiān)察制度，并形成了獨具特色的監(jiān)察文化傳統(tǒng)。監(jiān)察不僅僅是中國傳統(tǒng)政治制度的核心組成部分，也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化必不可少的一個面向。中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化中所體現(xiàn)出來的“仁愛、民本、誠信、正義”等思想也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的核心理念;中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化中對于擔(dān)當意識、愛國情懷、榮辱觀念等的追求恰恰與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德相契合;中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化對中國傳統(tǒng)的人文學(xué)術(shù)、文學(xué)藝術(shù)以及審美精神也產(chǎn)生了深刻的影響，“風(fēng)骨”成為中華人文精神的重要追求之一。

注釋：

①《漢書》卷一九上《百官公卿表上》顏注引《漢官典職儀》，第742頁。

②（東晉）葛洪：《抱樸子·審舉》。

③《中華文明史》第二卷，北京大學(xué)出版社，2006年，第69頁。

④參見閻步克：《波峰與波谷：秦漢魏晉南北朝政治文明》，北京大學(xué)出版社，2009年。

⑤《隋書》卷二十八，志第二十三，百官下。

⑥張先昌：隋朝監(jiān)察制度述論，《法學(xué)研究》，2005年02期。

⑦《元史·百官志》卷八十五。

⑧《元史·崔彧傳》卷一百七十三。

⑨劉戰(zhàn)、謝茉莉：《試論清代的監(jiān)察制度》，《遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2001年，第29卷，第3期。

⑩張生：《中國古代監(jiān)察制度權(quán)威有效的成因》，《北京日報》，2017年11月6日。

{11}葛紹歐：《柏臺風(fēng)憲匡政風(fēng)——監(jiān)察制度》，載鄭欽仁、刑義田等編：《中國文化新論制度篇：立國的宏規(guī)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1992年版，第166頁。

{12}《魏書·卷七十七》，列傳第六十五。

{13}《中華文明史·第三卷》，北京大學(xué)出版社，2006年，第176頁。

（作者簡介：劉珂，山東大學(xué)紀委副書記、紀委辦公室主任，助理研究員;曹夢璐，山東大學(xué)紀委監(jiān)察處干部）