〔摘要〕探討新中國(guó)國(guó)家治理問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)是首先準(zhǔn)確把握和深刻認(rèn)識(shí)其國(guó)家治理體系本身的狀況，這又需要從其構(gòu)建情況著手。新中國(guó)的國(guó)家治理體系是中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)馬克思主義的教導(dǎo)，將其作為開(kāi)展全盤(pán)變革的工具來(lái)進(jìn)行構(gòu)建的，其設(shè)計(jì)方案來(lái)源于列寧主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系理論，同時(shí)黨全程負(fù)責(zé)國(guó)家治理體系的構(gòu)建。新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建全面體現(xiàn)和貫徹了黨的意志。正是通過(guò)這種獨(dú)具特色的構(gòu)建模式，新中國(guó)形成了獨(dú)具特色的黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的一體兩翼模式的國(guó)家治理體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是其本質(zhì)所在和根本特征。而要深刻認(rèn)識(shí)何以如此，則必須把握其構(gòu)建模式。

〔關(guān)鍵詞〕新中國(guó);國(guó)家治理;國(guó)家治理體系構(gòu)建;黨的領(lǐng)導(dǎo);列寧主義

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）05-0085-07

自黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化命題以來(lái)，關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理的問(wèn)題就備受關(guān)注和熱議，而十九屆四中全會(huì)的召開(kāi)則使這一問(wèn)題再度升溫。

無(wú)論其目的指向如何，國(guó)家治理都是指國(guó)家治理體系運(yùn)作及其結(jié)果的狀況，所以探討一國(guó)國(guó)家治理問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)首先準(zhǔn)確把握和深刻認(rèn)識(shí)其國(guó)家治理體系本身的狀況，否則一切的有關(guān)探討都可能屬于無(wú)的放矢和無(wú)本之木，既難以掌握國(guó)家治理的基本狀況，也難以查找國(guó)家治理的問(wèn)題所在，更難以發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理的解決之道。

和自然系統(tǒng)不同的是，國(guó)家治理體系并非天然的存在，而是人工構(gòu)建的產(chǎn)物。因此，要把握和理解一國(guó)的國(guó)家治理體系，那就最好從其構(gòu)建情況入手，也就是考察它是怎么構(gòu)建起來(lái)的。根據(jù)集體行動(dòng)組織學(xué)的理論，國(guó)家治理體系的構(gòu)建，就是為了把國(guó)家治理這種集體行動(dòng)組織起來(lái)從而形成一套組織體系的過(guò)程，因而必然要遵循一般的組織法則或邏輯，這就是在一定目標(biāo)任務(wù)的指引下設(shè)計(jì)和安排分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制。因此，和所有組織體系的構(gòu)建一樣，國(guó)家治理體系的構(gòu)建也必然包含構(gòu)建者（誰(shuí)，什么組織形式，一元還是多元）、構(gòu)建目的（構(gòu)建者出于什么需要而構(gòu)建國(guó)家治理體系，并如何結(jié)合所處情境去決定國(guó)家治理體系所要承擔(dān)的目標(biāo)和任務(wù)）、構(gòu)建方案（如何在目標(biāo)任務(wù)的指引下進(jìn)行分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制設(shè)計(jì)）等方面的基本內(nèi)容。所有這些內(nèi)容組合起來(lái)，并在構(gòu)建過(guò)程中整合起來(lái)，就形成一定的構(gòu)建模式。新中國(guó)的國(guó)家治理體系究竟是何狀況，也需要通過(guò)考察其構(gòu)建模式才能加以準(zhǔn)確把握和深刻認(rèn)識(shí)。這就是本文試圖解決的問(wèn)題。

一、新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建者

眾所周知，“沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有新中國(guó)”。這句話(huà)既是一個(gè)宣示，也是一個(gè)事實(shí)。它告訴我們，中國(guó)共產(chǎn)黨就是新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建者，而且是唯一的構(gòu)建者。之所以如此，是因?yàn)辄h是在獨(dú)立掌握軍隊(duì)的條件下，通過(guò)暴力戰(zhàn)爭(zhēng)并取得絕對(duì)勝利的方式而建立新中國(guó)的，所以只可能是按其意志而不可能是別的什么意志來(lái)構(gòu)建國(guó)家治理體系。

新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建者是一個(gè)政黨，如果與前政黨政治時(shí)代比較來(lái)看，這無(wú)疑是一個(gè)鮮明的特色，因?yàn)樵谀且郧罢h是聞所未聞的，更不用說(shuō)政黨去構(gòu)建國(guó)家治理體系了。即使到了政黨政治時(shí)代，由政黨去構(gòu)建國(guó)家治理體系也是罕見(jiàn)的。在這個(gè)時(shí)代，絕大多數(shù)政黨都是在既定的國(guó)家治理體系中去爭(zhēng)奪政權(quán)（特別是通過(guò)競(jìng)選途徑）和執(zhí)政治國(guó)的，而不是通過(guò)構(gòu)建國(guó)家治理體系而執(zhí)政治國(guó)。只是在革命黨這種特殊類(lèi)型的政黨出現(xiàn)之后，尤其是在俄共開(kāi)創(chuàng)了“以黨建國(guó)”的先例之后，才陸續(xù)出現(xiàn)了一些政黨構(gòu)建國(guó)家治理體系的案例，但為數(shù)也不算多。中國(guó)共產(chǎn)黨本身就是在俄共（通過(guò)共產(chǎn)國(guó)際）的直接扶助下建立起來(lái)的，并長(zhǎng)期受其扶助和指導(dǎo)，所以學(xué)習(xí)俄共“以黨建國(guó)”的先例更是順理成章。

“以黨建國(guó)”通常意味著國(guó)家治理體系的構(gòu)建者是一元的、唯一的，即國(guó)家治理體系按照唯一的構(gòu)建者意志來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，不管?chē)?guó)家治理體系的構(gòu)建者是依據(jù)何種原則和名義（如族群、地區(qū)、階層、職業(yè)、身份等）組織起來(lái)的集團(tuán)，構(gòu)建者的一元性并不乏先例。例如在我們熟知的中國(guó)古代，歷朝歷代幾乎都是某個(gè)集團(tuán)（特別是從軍事上）戰(zhàn)勝另一個(gè)或另一些集團(tuán)的產(chǎn)物，而那唯一的勝利者集團(tuán)就成為新朝代的開(kāi)國(guó)者，也就是國(guó)家治理體系的構(gòu)建者。但是近現(xiàn)代以來(lái)，從世界各地更為普遍的情況來(lái)看，這種一元特征還是比較突兀的。特別是考察那些現(xiàn)代西方國(guó)家的構(gòu)建情況就不難發(fā)現(xiàn)，其國(guó)家治理體系的構(gòu)建往往是多元參與的，并沒(méi)有出現(xiàn)取得壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)的唯一勝利者，從而國(guó)家治理體系的構(gòu)建是多元意志交互作用的產(chǎn)物。這些多元力量可能基于地區(qū)、階層、宗教、職業(yè)等多種因素而形成，但沒(méi)有哪一支力量能夠占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，成為唯一的國(guó)家治理體系構(gòu)建者。不過(guò)在過(guò)去黨的話(huà)語(yǔ)中，這種多元參與的情況通常被說(shuō)成是具有不徹底性、妥協(xié)性和軟弱性，而把一元性或唯一性稱(chēng)作革命的徹底性和堅(jiān)決性，這就足以凸顯新中國(guó)國(guó)家治理體系在構(gòu)建者方面的特色。

二、新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建目的

中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建國(guó)家治理體系的出發(fā)點(diǎn)來(lái)源于馬克思主義的教導(dǎo)。馬克思主義創(chuàng)始人指出，“在資本主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)之間，有一個(gè)從前者變?yōu)楹笳叩母锩D(zhuǎn)變時(shí)期。同這個(gè)時(shí)期相適應(yīng)的也有一個(gè)政治上的過(guò)渡時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的國(guó)家只能是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命專(zhuān)政”〔1〕，“這個(gè)專(zhuān)政不過(guò)是達(dá)到消滅一切階級(jí)和進(jìn)入無(wú)階級(jí)社會(huì)的過(guò)渡”〔2〕。中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思主義為思想指導(dǎo)，因而根據(jù)這個(gè)教導(dǎo)，它要建立的新中國(guó)本質(zhì)上就是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的國(guó)家，所要構(gòu)建的國(guó)家治理體系則是用來(lái)完成無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政使命的，即消滅資本主義制度，鏟除一切私有制，從而消滅一切階級(jí)，為進(jìn)入無(wú)階級(jí)的共產(chǎn)主義社會(huì)做準(zhǔn)備。進(jìn)而言之，這種國(guó)家治理體系是被當(dāng)成用以開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等全方位變革的工具而進(jìn)行構(gòu)建的。對(duì)此，毛澤東在1949年發(fā)表的《論人民民主專(zhuān)政》一文中就曾明確指出：“我們現(xiàn)在的任務(wù)是要強(qiáng)化人民的國(guó)家機(jī)器，這主要地是指人民的軍隊(duì)、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國(guó)防和保護(hù)人民利益。以此作為條件，使中國(guó)有可能在工人階級(jí)和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國(guó)進(jìn)到工業(yè)國(guó)，由新民主主義社會(huì)進(jìn)到社會(huì)主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)，消滅階級(jí)和實(shí)現(xiàn)大同?！薄?〕而新中國(guó)建立后在短短的幾年時(shí)間之內(nèi)就全面開(kāi)展起轟轟烈烈的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化改造運(yùn)動(dòng)，證明這一構(gòu)建目的并非空頭的宣言。

當(dāng)然，馬克思主義的這一教導(dǎo)只表明了中國(guó)共產(chǎn)黨人構(gòu)建國(guó)家治理體系的根本目的（最終目的）。而要達(dá)到這一目的，還要結(jié)合具體的情境（環(huán)境形勢(shì)條件），將其轉(zhuǎn)化為階段性的具體目標(biāo)任務(wù)才有可能。馬克思主義創(chuàng)始人最初設(shè)想無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命發(fā)生在最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家并且是同時(shí)發(fā)生〔4〕，但現(xiàn)實(shí)中最先成功發(fā)生無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的俄國(guó)并不是一個(gè)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，相反是資本主義尚未充分發(fā)展的落后國(guó)家。與俄國(guó)相比，中國(guó)是一個(gè)更加落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，但在俄共及其革命的影響下，中國(guó)共產(chǎn)黨依舊開(kāi)展了革命，并最終建立起新中國(guó)。在這種條件下，黨顯然不可能運(yùn)用國(guó)家治理體系來(lái)直接開(kāi)展馬克思主義創(chuàng)始人所設(shè)想的那種全盤(pán)變革。所以在新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨將建設(shè)新民主主義社會(huì)作為階段性的具體目標(biāo)任務(wù)。但是后來(lái)，黨特別是其高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)環(huán)境形勢(shì)條件的認(rèn)識(shí)發(fā)生了重大改變，很快便確定了結(jié)束新民主主義實(shí)踐而進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)，甚至一度認(rèn)為可以很快進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì)，而在遭受挫折之后又認(rèn)為主要任務(wù)是進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)。直到“文革”結(jié)束后，黨重新認(rèn)識(shí)環(huán)境形勢(shì)條件，認(rèn)為中國(guó)尚處于獨(dú)具特色的極不發(fā)達(dá)的社會(huì)主義初級(jí)階段，從而把目標(biāo)任務(wù)調(diào)整為建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義。

但不管具體目標(biāo)任務(wù)如何變化，總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終把國(guó)家治理體系當(dāng)成進(jìn)行全盤(pán)變革的工具（其承擔(dān)的階段性建設(shè)任務(wù)不過(guò)是為最終實(shí)現(xiàn)全盤(pán)變革準(zhǔn)備條件），像這樣具有革命性的構(gòu)建目的的確少見(jiàn)。在其他時(shí)代和地方，構(gòu)建國(guó)家治理體系大多是為了達(dá)到某些人的統(tǒng)治目的，所構(gòu)建起來(lái)的國(guó)家治理體系本質(zhì)上是統(tǒng)治體系。比如秦始皇初并天下，認(rèn)為自己功高蓋世，需要改變稱(chēng)號(hào)，并認(rèn)可了臣下的提議，稱(chēng)“皇帝”，說(shuō)“朕為始皇帝。后世以計(jì)數(shù)，二世三世至于萬(wàn)世，傳之無(wú)窮”〔5〕。這就說(shuō)明，秦始皇之構(gòu)建秦帝國(guó)的國(guó)家治理體系，不過(guò)是為了確保其千秋萬(wàn)代的永久統(tǒng)治。當(dāng)然也有一些地方，構(gòu)建國(guó)家治理體系是為了進(jìn)行公共治理，也就是管理一個(gè)社會(huì)共同體的公共事務(wù)：公益、公害和公正〔6〕。比如美國(guó)聯(lián)邦憲法序言說(shuō)明了聯(lián)邦國(guó)家治理體系的構(gòu)建目的：為了形成一個(gè)更完善的聯(lián)盟，確立正義，確保國(guó)內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)全體福利，并確保我們自己和我們后代的自由福祉。〔7〕這就是說(shuō)，所構(gòu)建的國(guó)家治理體系是用來(lái)維護(hù)和鞏固這樣一個(gè)社會(huì)共同體：在其中促進(jìn)全體民眾的公益（福利），為全體民眾抵御公害（無(wú)論是來(lái)自國(guó)內(nèi)還是國(guó)外的）、保護(hù)自由，以及維護(hù)全社會(huì)的正義。不管是為了統(tǒng)治還是公共治理，這些目的顯然都不是革命性的，這就映襯了新中國(guó)國(guó)家治理體系在構(gòu)建目的上的特色。

三、新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建方案

作為人工構(gòu)建的產(chǎn)物，任何國(guó)家治理體系都要經(jīng)過(guò)人的構(gòu)思而形成某種設(shè)計(jì)方案，其間的差別僅在于設(shè)計(jì)者、設(shè)計(jì)方案的來(lái)源和依據(jù)、設(shè)計(jì)方案的內(nèi)容和樣式等方面。新中國(guó)的國(guó)家治理體系雖然是由中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建起來(lái)的，但其提出的設(shè)計(jì)方案卻非原創(chuàng)，而是依據(jù)列寧主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系理論而形成的。

我們知道馬克思主義創(chuàng)始人明確了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政國(guó)家成立的目的，甚至也曾為其設(shè)計(jì)過(guò)國(guó)家治理體系的構(gòu)建方案，包括早期的巴黎公式模式〔8〕和晚期的民主共和國(guó)模式〔9〕〔10〕。但這些方案并未為列寧所承襲。實(shí)際上通過(guò)創(chuàng)造性發(fā)揮馬克思主義創(chuàng)始人提出的共產(chǎn)黨理論，列寧提出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系的設(shè)計(jì)方案。

關(guān)于共產(chǎn)黨，馬克思主義創(chuàng)始人只是提到了共產(chǎn)黨在無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命中的作用，即和其他一切無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨一樣，“使無(wú)產(chǎn)階級(jí)形成為階級(jí)，推翻資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治，由無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)”，而沒(méi)有提及共產(chǎn)黨跟無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政國(guó)家的關(guān)系;甚至他們也沒(méi)有說(shuō)共產(chǎn)黨在無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)作用，而只是強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨“沒(méi)有任何同整個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益”，“不是同其他工人政黨相對(duì)立的特殊政黨”，“共產(chǎn)黨人是各國(guó)工人政黨中最堅(jiān)決的、始終起推動(dòng)作用的部分”，“他們勝過(guò)其余無(wú)產(chǎn)階級(jí)群眾的地方在于他們了解無(wú)產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)的條件、進(jìn)程和一般結(jié)果”?！?1〕但列寧明顯突出了共產(chǎn)黨的特殊性，說(shuō)“黨是階級(jí)的先進(jìn)覺(jué)悟階層，是階級(jí)的先鋒隊(duì)”〔12〕，還明確共產(chǎn)黨的作用是領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)，說(shuō)“在通常情況下，在多數(shù)場(chǎng)合，至少在現(xiàn)代的文明國(guó)家內(nèi)，階級(jí)是由政黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)的”〔13〕。甚至把這種領(lǐng)導(dǎo)作用從無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命延伸到無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，說(shuō)“專(zhuān)政是由組織在蘇維埃中的無(wú)產(chǎn)階級(jí)實(shí)現(xiàn)的，而無(wú)產(chǎn)階級(jí)是由布爾什維克共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的”〔14〕。在這里，列寧認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政是專(zhuān)政和民主的一體兩面：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命專(zhuān)政是由無(wú)產(chǎn)階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)采用暴力手段來(lái)獲得和維持的政權(quán)，是不受任何法律約束的政權(quán)”〔15〕，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主對(duì)資產(chǎn)階級(jí)剝削者實(shí)行鎮(zhèn)壓……而給勞動(dòng)者以真正的民主”〔16〕。

正是通過(guò)強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和先鋒隊(duì)性質(zhì)以及對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的領(lǐng)導(dǎo)作用，列寧就把共產(chǎn)黨納入無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政國(guó)家治理體系的設(shè)計(jì)方案之中了，并使之成為該體系的核心組成部分。不僅如此，通過(guò)解釋共產(chǎn)黨、工會(huì)（及其他群眾組織）、無(wú)產(chǎn)階級(jí)和國(guó)家政權(quán)幾者的關(guān)系，列寧還明確提出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系的設(shè)計(jì)思想。其大意是，雖然無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政國(guó)家的統(tǒng)治階級(jí)當(dāng)然是無(wú)產(chǎn)階級(jí)（聯(lián)合其他勞動(dòng)群眾），但因?yàn)楣?huì)組織不是實(shí)行強(qiáng)制的國(guó)家機(jī)關(guān)，所以這個(gè)階級(jí)不可能由包括其全體的工會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治，而只能通過(guò)作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的共產(chǎn)黨來(lái)掌握國(guó)家政權(quán)和實(shí)施統(tǒng)治。另一方面，如果沒(méi)有工會(huì)去吸引、教育、訓(xùn)練、說(shuō)服廣大無(wú)產(chǎn)階級(jí)，以及沒(méi)有其他組織（如合作社）去聯(lián)系其他勞動(dòng)群眾，那么即使是共產(chǎn)黨掌握運(yùn)用國(guó)家政權(quán)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政也是無(wú)法實(shí)施的。這樣，工人階級(jí)和其他勞動(dòng)群眾，通過(guò)工會(huì)、合作社等群眾組織發(fā)揮類(lèi)似齒輪的“傳動(dòng)”作用，再通過(guò)共產(chǎn)黨掌握運(yùn)用國(guó)家政權(quán)，就實(shí)現(xiàn)了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，從而形成一套完整的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系?！?7〕

作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政國(guó)家的國(guó)家治理體系，列寧所設(shè)計(jì)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系明顯是由共產(chǎn)黨、工會(huì)等群眾組織和國(guó)家政權(quán)這三個(gè)部分組成的，而三者之間的關(guān)系則依靠共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)維系，也就是共產(chǎn)黨通過(guò)工會(huì)等群眾組織的中介作用來(lái)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)及其盟友，并通過(guò)掌握運(yùn)用國(guó)家政權(quán)去鎮(zhèn)壓階級(jí)敵人。正是基于這樣的結(jié)構(gòu)，斯大林才說(shuō)：“例如在我們蘇聯(lián)，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的國(guó)家里，我們的蘇維埃組織和其他群眾組織，沒(méi)有黨的原則性指示，就不會(huì)決定任何一個(gè)重要的政治問(wèn)題或組織問(wèn)題，——這個(gè)事實(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的最高表現(xiàn)。在這個(gè)意義上也可以說(shuō)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政實(shí)質(zhì)上是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)的‘專(zhuān)政，是它的黨即無(wú)產(chǎn)階級(jí)的主要領(lǐng)導(dǎo)力量的‘專(zhuān)政?！薄?8〕中國(guó)共產(chǎn)黨的十六大報(bào)告則將此結(jié)構(gòu)明確為“黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”?！?9〕

中國(guó)共產(chǎn)黨的建立本來(lái)就是列寧主義輸入中國(guó)的產(chǎn)物，列寧主義本身也是黨的一個(gè)指導(dǎo)思想，所以中國(guó)共產(chǎn)黨人接受列寧主義的教導(dǎo)，按照無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系的設(shè)計(jì)方案來(lái)構(gòu)建本國(guó)的國(guó)家治理體系，實(shí)屬理所當(dāng)然。當(dāng)然在此基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨人也有一些發(fā)展和創(chuàng)造，集中體現(xiàn)在毛澤東提出的人民民主專(zhuān)政理論中，由此造成新中國(guó)國(guó)家治理體系在一些組成部分的設(shè)計(jì)上有所不同。比如由于將無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政拓展為人民民主專(zhuān)政，所以拓展了社會(huì)組織的類(lèi)型和范圍并創(chuàng)造了政協(xié)這種協(xié)調(diào)機(jī)制。另外在國(guó)家政權(quán)方面沒(méi)有照搬前蘇俄/蘇聯(lián)的人民委員會(huì)/部長(zhǎng)會(huì)議制度以及前蘇聯(lián)的聯(lián)邦制。盡管如此，這些發(fā)展創(chuàng)造只是細(xì)節(jié)的改變，而沒(méi)有改變整個(gè)國(guó)家治理體系的基本構(gòu)架（包括其基本組成和相互關(guān)系）——來(lái)自于列寧主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系理論。

放眼古今中外，新中國(guó)的國(guó)家治理體系構(gòu)建方案實(shí)屬罕見(jiàn)。在這個(gè)體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)政黨，不但是一個(gè)基本的組成部分，甚至是核心和主干，此外還包括國(guó)家政權(quán)和社會(huì)組織兩個(gè)基本組成部分，三者的關(guān)系依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)維系。這樣的構(gòu)建方案特色顯著。要知道全世界從古至今，在絕大多數(shù)國(guó)家，國(guó)家治理體系的構(gòu)建就是指國(guó)家政權(quán)體系的構(gòu)建，而絕不會(huì)將社會(huì)組織納入其中，更不會(huì)將某個(gè)特殊的政黨納入其中。

四、新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建過(guò)程

不管?chē)?guó)家治理體系的構(gòu)建者是多元還是一元，也不管出于何種目的而進(jìn)行構(gòu)建，都可能會(huì)有若干種國(guó)家治理體系設(shè)計(jì)方案出現(xiàn)，這就需要做出選擇。最終選定的設(shè)計(jì)方案也不可能自動(dòng)實(shí)施，而需要有人去組織落實(shí)。所有這些都是構(gòu)建過(guò)程中會(huì)發(fā)生的問(wèn)題。

在西方古典政治學(xué)和實(shí)踐中，一國(guó)政體的設(shè)計(jì)者、選擇者和實(shí)施者這幾個(gè)角色往往被要求分開(kāi)。在古典政治學(xué)中，柏拉圖〔20〕、亞里士多德〔21〕直到近代的盧梭〔22〕等人，都曾提到過(guò)“立法者（legislator）”這個(gè)角色。實(shí)際上這就是政體的設(shè)計(jì)者，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和提出政體構(gòu)建方案。盧梭特別強(qiáng)調(diào)這一立法者角色的特殊性，要求其履行一種超然的功能，既不能是行政職務(wù)也不能是主權(quán)者，締造共和國(guó)但決不在共和國(guó)的組織之內(nèi)，否則所制定的法律會(huì)不可避免地受其個(gè)人感情支配而不公正，其個(gè)人意見(jiàn)也會(huì)損害事業(yè)的神圣性。所以盧梭看到古希臘城邦通常是委托異邦人來(lái)設(shè)計(jì)政體，近代早期的一些城市共和國(guó)亦如是。〔23〕但在西方現(xiàn)代國(guó)家的實(shí)踐中，這種使用異鄉(xiāng)人來(lái)設(shè)計(jì)政體的情況還是十分少見(jiàn)，不過(guò)要求設(shè)計(jì)者、選擇者和實(shí)施者等角色分開(kāi)倒是通例。通常的做法是，首先在某些人的提議和號(hào)召下組建一個(gè)制憲會(huì)議之類(lèi)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其成員可以提出若干政體設(shè)計(jì)方案，然后全體進(jìn)行商討，達(dá)成妥協(xié)或進(jìn)行修改，總之要做出選擇，通過(guò)一個(gè)最終方案。一旦最終方案通過(guò)，制憲會(huì)議之類(lèi)的機(jī)構(gòu)即因任務(wù)完成而撤銷(xiāo)，所以這樣的機(jī)構(gòu)絕不可能將其自身設(shè)計(jì)到方案之中，從而大概可以做到按盧梭所說(shuō)的超然地位和態(tài)度行事。按照人民主權(quán)理論，制憲會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和制定政體方案而無(wú)權(quán)決定其生效，所以最終方案通過(guò)之后還要交付全民或者能夠代表全民的組織形式來(lái)批準(zhǔn)才能正式生效，當(dāng)然這就包括最終方案被否定的可能。所以嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，真正的選擇者是這些行使批準(zhǔn)權(quán)的國(guó)民或其代表。最終方案一旦得到批準(zhǔn)生效后即成為一國(guó)之憲法，但是憲法所規(guī)定的有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的成立，是按照憲法本身所規(guī)定的程序，比如選舉或任命來(lái)進(jìn)行的。

由此比較來(lái)看，新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建過(guò)程頗為特殊。在方案的設(shè)計(jì)方面，雖然各界人士代表都出席了首屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議，但政體方案（集中體現(xiàn)在《共同綱領(lǐng)》中）是由中國(guó)共產(chǎn)黨設(shè)計(jì)并提出的。該綱領(lǐng)在毛澤東、周恩來(lái)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，從1948年10月開(kāi)始起草到1949年9月提交會(huì)議審議，其間經(jīng)歷三次起稿和三次命名。其中在政協(xié)會(huì)議的籌備期間，周恩來(lái)主持召開(kāi)了籌備會(huì)第三小組第一次會(huì)議，決定委托中國(guó)共產(chǎn)黨再次起草《共同綱領(lǐng)》的初稿。〔24〕全國(guó)政協(xié)第一屆全體會(huì)議召開(kāi)后，周恩來(lái)在大會(huì)上作了《關(guān)于草擬中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)的經(jīng)過(guò)及其特點(diǎn)的報(bào)告》，然后各單位分別討論《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)（草案）》。所以可以認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨就是新中國(guó)政體的“立法者”，只不過(guò)這個(gè)立法者不是超然的，而是將其自身設(shè)計(jì)到政體方案之中。我們看到，《共同綱領(lǐng)》的序言明確了新中國(guó)是人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)?！?5〕這里雖然沒(méi)有明確提出中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但《共同綱領(lǐng)》的制定是以毛澤東的人民民主專(zhuān)政理論為依據(jù)的〔26〕，他說(shuō)：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級(jí)（經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政……這就是我們的主要綱領(lǐng)?！薄?7〕

在方案的選擇方面，政協(xié)會(huì)議上沒(méi)有出現(xiàn)另外的政體設(shè)計(jì)方案，各界人士代表都是圍繞中國(guó)共產(chǎn)黨擬定的《共同綱領(lǐng)》草案開(kāi)展討論，最后通過(guò)了該綱領(lǐng)并且立即生效。所以《共同綱領(lǐng)》作為新中國(guó)事實(shí)上的第一部憲法，既是由全國(guó)政協(xié)來(lái)選擇的，也是由它來(lái)批準(zhǔn)生效的?！豆餐V領(lǐng)》的序言說(shuō)“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國(guó)人民的意志”，或許這就解釋了其行使批準(zhǔn)權(quán)或者說(shuō)最終選擇權(quán)的依據(jù)。從政協(xié)成員的來(lái)源和組成來(lái)看，中共中央在統(tǒng)戰(zhàn)部制定的《關(guān)于召開(kāi)新的政治協(xié)商會(huì)議諸問(wèn)題草案》的基礎(chǔ)上，會(huì)同其他民主人士商定了新政協(xié)參加者的原則，最后確定參加會(huì)議的黨派代表、區(qū)域代表、軍隊(duì)代表、團(tuán)體代表和特邀代表5個(gè)類(lèi)別、45個(gè)單位的代表（含候補(bǔ)代表）和特別邀請(qǐng)人士共662人，其中中共黨員約占44%?！?8〕這說(shuō)明全國(guó)政協(xié)對(duì)《共同綱領(lǐng)》的選擇和批準(zhǔn)確有民意和共識(shí)基礎(chǔ)，但毫無(wú)疑問(wèn)中國(guó)共產(chǎn)黨在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而黨之所以能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用，則由當(dāng)時(shí)軍事上的勝利為根本保障。

在方案的實(shí)施方面，黨的意志也發(fā)揮著主導(dǎo)作用。中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)是按照全國(guó)政協(xié)第一次全體會(huì)議（也是唯一的一次全體會(huì)議）所通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》（所有這些都基于籌備會(huì)提交的草案）來(lái)進(jìn)行組織構(gòu)建的，其中有選舉也有任命?！?9〕不過(guò)按照“黨管干部”原則〔30〕，這些人選主要是由黨來(lái)挑選和決定的（經(jīng)與黨外人士協(xié)商），并且中共黨員在政協(xié)中占最大多數(shù)，在中央人民政府中也占最大多數(shù)〔31〕。所以這些人選的決定體現(xiàn)了黨的主導(dǎo)意志，以保證黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)〔32〕。

總之，從新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建過(guò)程來(lái)看，黨不但設(shè)計(jì)和提出了國(guó)家治理體系的構(gòu)建方案，將自我納入體系設(shè)計(jì)之中，而且還主導(dǎo)了方案的選擇和實(shí)施。換言之，黨全程負(fù)責(zé)了新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建，整個(gè)構(gòu)建過(guò)程全面貫徹了黨的意志，這是構(gòu)建過(guò)程的最大特色。

五、結(jié)論

新中國(guó)的國(guó)家治理體系是通過(guò)一種獨(dú)具特色的構(gòu)建模式而建立起來(lái)的：其構(gòu)建者是中國(guó)共產(chǎn)黨，黨將其作為開(kāi)展全盤(pán)變革的工具來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，其設(shè)計(jì)方案來(lái)源于列寧主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系理論，同時(shí)黨全程負(fù)責(zé)國(guó)家治理體系的構(gòu)建。很明顯，新中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建全面體現(xiàn)和貫徹了黨的意志。這套體系在構(gòu)建起來(lái)后經(jīng)歷了一些變化，有時(shí)甚至是比較大的變化（比如“文革”時(shí)期）。但無(wú)論什么時(shí)候，體系的構(gòu)建都是黨的意志的體現(xiàn)和貫徹，這一點(diǎn)沒(méi)有發(fā)生改變。

通過(guò)這一獨(dú)特的構(gòu)建模式，新中國(guó)形成了一套獨(dú)特的國(guó)家治理體系。筆者的研究表明，新中國(guó)的國(guó)家治理體系本質(zhì)上是一種黨治體系，具體來(lái)說(shuō)就是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的一體兩翼模式。其中“一體”指的是黨（中共），“兩翼”分別指的是國(guó)家政權(quán)和社會(huì)組織（分別簡(jiǎn)稱(chēng)為國(guó)家和社會(huì)）。黨是整個(gè)國(guó)家治理體系的主體（核心組成部分），因?yàn)樗谶@個(gè)體系中的基本功能是決策和組織（此即“黨的領(lǐng)導(dǎo)”），不僅決定整個(gè)體系的總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)任務(wù)，而且決定具體和階段的目標(biāo)任務(wù)（日常事務(wù)的重大決策），并負(fù)責(zé)整個(gè)體系的組織工作（包括進(jìn)行任務(wù)分工、實(shí)施協(xié)調(diào)和控制，此即“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”）。國(guó)家和社會(huì)作為該體系的其余兩個(gè)組成部分，其基本功能是執(zhí)行黨的決策（其中前者執(zhí)行的決策主要用于處理公共事務(wù)或統(tǒng)治事務(wù)，后者執(zhí)行的決策主要用于支持黨）和接受相應(yīng)的組織安排，所以是“兩翼”。

如此特別的國(guó)家治理體系之形成，直接地說(shuō)，是因?yàn)槠錁?gòu)建方案很特殊——來(lái)自于列寧主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系理論。而列寧提出這樣獨(dú)特的設(shè)計(jì)方案，又源自于馬克思主義創(chuàng)始人所確定的構(gòu)建目的，否則無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政體系的設(shè)計(jì)就缺乏前提依據(jù)。但無(wú)論是構(gòu)建目的還是構(gòu)建方案，全都有賴(lài)于構(gòu)建者和構(gòu)建過(guò)程才能變成現(xiàn)實(shí)。也就是說(shuō)，如果不是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨作為唯一的構(gòu)建者全程負(fù)責(zé)整個(gè)體系的構(gòu)建，那么這個(gè)設(shè)計(jì)方案就得不到落實(shí)，構(gòu)建目的也不可能得以實(shí)現(xiàn)。

所以從國(guó)家治理體系構(gòu)建的角度來(lái)看，新中國(guó)國(guó)家治理體系之所以獨(dú)具特色，根本的原因就在于構(gòu)建者的獨(dú)特性：它是由中國(guó)共產(chǎn)黨一手構(gòu)建的，是黨的意志的體現(xiàn)和貫徹，而黨又是以馬列主義為根本思想指導(dǎo)的。由此我們就理解了，為什么黨提出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，并將其寫(xiě)進(jìn)憲法。所以，準(zhǔn)確把握新中國(guó)的國(guó)家治理體系，最根本的就是要把握黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條。而要深刻認(rèn)識(shí)何以如此，則必須通過(guò)把握其構(gòu)建模式才能做到。

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