摘要：以新高考綜合改革試點(diǎn)為例，對(duì)中國(guó)制度背景下政策由試點(diǎn)到擴(kuò)散的邏輯進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明效率與合法性是我國(guó)政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散遵循的雙重邏輯。其中，在試點(diǎn)起始階段，效率邏輯下的經(jīng)濟(jì)因素與合法性邏輯下的中央信號(hào)發(fā)揮的影響力更為顯著;在試點(diǎn)擴(kuò)散階段，合法性邏輯與效率邏輯下的經(jīng)濟(jì)因素成為政策擴(kuò)散的主要驅(qū)動(dòng)力。中央信號(hào)與經(jīng)濟(jì)因素不論是在試點(diǎn)起始階段還是試點(diǎn)擴(kuò)散階段，都持續(xù)地作用于政策擴(kuò)散的過程。

關(guān)鍵詞：政策擴(kuò)散;效率邏輯;合法性邏輯;新高考綜合改革

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西部民族地區(qū)人力資本提升阻斷貧困代際傳遞機(jī)制研究”（16BMZ113）;貴州省教育科學(xué)規(guī)劃課題“貴州省教育綜合改革政策研究”（2019W002）

中圖分類號(hào)：D60 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）09-0062-07

一、引言

政策是政府實(shí)施社會(huì)治理、提供公共服務(wù)的重要工具和載體，政策從議程設(shè)置到執(zhí)行推廣是一個(gè)復(fù)雜艱巨、需反復(fù)論證和謹(jǐn)慎摸索的過程，歷來(lái)受到社會(huì)各界高度關(guān)注。從理論上說(shuō)，地方政府實(shí)施政策需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，因而需要相應(yīng)的驅(qū)動(dòng)力。在中國(guó)，由于中央在政策制定上具有絕對(duì)權(quán)威性，政策的制定與執(zhí)行具有高度的統(tǒng)一性與不可抗力，因此在探索政策改革與政府治理時(shí)，必須考慮制度環(huán)境的特殊性。在已有研究中，政策試點(diǎn)的啟動(dòng)機(jī)制、發(fā)生過程、領(lǐng)域特征等通過不同政策試點(diǎn)領(lǐng)域的案例積累，為我們提供了中國(guó)漸進(jìn)式改革的圖景。源自西方的政策擴(kuò)散理論在我國(guó)的本土化也日益精進(jìn)，關(guān)于政策擴(kuò)散的影響因素與運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)取得了相當(dāng)成熟的研究成果。這些研究成果覆蓋了我國(guó)多種類型的政策領(lǐng)域，然而對(duì)于以高考改革為代表的特殊政策領(lǐng)域，目前鮮有研究運(yùn)用政策擴(kuò)散理論對(duì)政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的過程進(jìn)行全面深入的分析。

在實(shí)踐中，政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的不同階段，由于地方政府組織目標(biāo)與政策環(huán)境的變化，政策擴(kuò)散的主導(dǎo)邏輯也有所不同。那么，基于中國(guó)制度背景，在政策擴(kuò)散的過程中，到底是哪些因素和邏輯在起著制約和影響作用？在政策擴(kuò)散的不同階段，哪些因素和邏輯的作用又更加顯著？對(duì)此，本文將以高度關(guān)涉社會(huì)公平和廣大人民群眾利益的中國(guó)新高考綜合改革試點(diǎn)推廣過程為例，分析我國(guó)政策擴(kuò)散的一般邏輯。

二、理論基礎(chǔ)

政策擴(kuò)散（Policy Diffusion）是政策過程理論研究的重要內(nèi)容和新興領(lǐng)域。政策擴(kuò)散強(qiáng)調(diào)某一部門或地區(qū)首先制定實(shí)施的政策方案在政府系統(tǒng)內(nèi)通過一定的渠道，隨著時(shí)間的推移，被其他部門或地區(qū)采納的過程。學(xué)者們主要圍繞擴(kuò)散機(jī)制和擴(kuò)散模型兩個(gè)維度對(duì)政策擴(kuò)散展開研究。20世紀(jì)60年代美國(guó)學(xué)者沃克（Jack L. Walker）首先提出美國(guó)州政府之間的交流是政策擴(kuò)散的重要原因的觀點(diǎn)。隨后，明特姆（M. Mintrom）、大衛(wèi)（Marsh David）、多賓（Frank Dobbin）等學(xué)者認(rèn)為，公共政策擴(kuò)散的主要機(jī)制有學(xué)習(xí)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、模仿、強(qiáng)力推進(jìn)。①國(guó)外理論界對(duì)于是否采納和實(shí)施新項(xiàng)目或新政策的原因有兩種解釋模式，一種是內(nèi)部決定模式，另一種是傳播擴(kuò)散模式。內(nèi)部決定模式假定一個(gè)州認(rèn)為政府創(chuàng)新或者采納新政策的動(dòng)因受本州政治、經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)特征的影響，不受其他州的行為影響。貝瑞夫婦（Frances S. Berry & William D. Berry）采用事件史分析法，基于學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、公眾壓力三因素建構(gòu)了解釋政府推動(dòng)政策擴(kuò)散的四種模型：（1）全國(guó)性互動(dòng)模式。該模型假設(shè)州官員之間存在全國(guó)性的交流網(wǎng)絡(luò)，通過該網(wǎng)絡(luò)官員們?cè)谧杂山涣骰?dòng)中實(shí)現(xiàn)融合，采納新項(xiàng)目的州官員會(huì)對(duì)未采納新項(xiàng)目的州官員產(chǎn)生激勵(lì)作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散。（2）區(qū)域傳播模型。該模型假設(shè)各州傾向于與同一地區(qū)的州開展政策競(jìng)爭(zhēng)，各州主要受地理上相鄰的州的影響。（3）領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型。該模型假設(shè)某些州在一項(xiàng)政策的采納方面是先行者，其他州爭(zhēng)相效仿這些領(lǐng)導(dǎo)者。（4）垂直影響模型。該模型假設(shè)各州不是效法其他州的政策，而是效法全國(guó)性政府的政策，因?yàn)槿珖?guó)性政府可以簡(jiǎn)單地命令各州的某些活動(dòng)。② 上述擴(kuò)散模型是基于美國(guó)聯(lián)邦制歸納的政策傳播機(jī)制，在聯(lián)邦制之外的制度環(huán)境下使用該模型，則需要對(duì)模型作出修正;政策擴(kuò)散的動(dòng)因也不一定限于學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、公眾壓力三個(gè)因素。國(guó)內(nèi)的后續(xù)研究將政策擴(kuò)散的影響因素概括為三種解釋模型：內(nèi)部決定模型、水平影響模型和垂直影響模型。③ 內(nèi)部決定模型認(rèn)為，政府自身內(nèi)部的特定因素可能在某種程度上決定和促進(jìn)政府創(chuàng)新與政策擴(kuò)散;水平影響模型認(rèn)為，政策擴(kuò)散的主要驅(qū)動(dòng)力量來(lái)自于沒有上下級(jí)關(guān)系的政府;垂直影響模型認(rèn)為，政策擴(kuò)散的動(dòng)力來(lái)自于更高行政層級(jí)的政府。已有的研究將政策擴(kuò)散機(jī)制主要概括為強(qiáng)制、競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)、模仿、社會(huì)化五種。④

政策擴(kuò)散影響因素的相關(guān)研究主要從個(gè)體層面、組織層面、政策屬性和環(huán)境因素等維度展開討論。個(gè)體層面的影響因素涉及政策企業(yè)家、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者等，地方官員的政治流動(dòng)、制度壓力、政策的績(jī)效合法性與技術(shù)可行性也是影響政策擴(kuò)散的重要因素。⑤ 組織層面的因素包括組織結(jié)構(gòu)、文化和能力三個(gè)方面，其中組織結(jié)構(gòu)涉及上下級(jí)政府之間、同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。⑥ 政策屬性維度即是從政策文本來(lái)分析政策本身的特點(diǎn)對(duì)政策擴(kuò)散速度以及政策擴(kuò)散機(jī)制的影響。環(huán)境因素主要涉及人口規(guī)模、人均收入水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征以及公眾輿論等?，F(xiàn)有政策擴(kuò)散的研究，因其規(guī)范、清晰的理論脈絡(luò)，對(duì)分析我國(guó)政策試點(diǎn)和推廣過程有著積極的參考價(jià)值。

近些年，隨著中國(guó)學(xué)者對(duì)政策擴(kuò)散理論與分析方法的引介，基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的政策擴(kuò)散研究的數(shù)量和質(zhì)量都已頗為可觀。在公共服務(wù)、電子政務(wù)、財(cái)政改革等多個(gè)政策領(lǐng)域，形成了一批實(shí)證研究成果。但是，既有的政策擴(kuò)散研究大多集中在對(duì)政策采納與否及其影響因素的分析，而對(duì)政策擴(kuò)散過程中的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性關(guān)注相對(duì)不足。為此，本文將在政策擴(kuò)散相關(guān)研究成果的理論基礎(chǔ)上，以我國(guó)新高考綜合改革試點(diǎn)為研究對(duì)象，運(yùn)用政策擴(kuò)散研究主流的事件史分析方法對(duì)政策擴(kuò)散進(jìn)行實(shí)證研究，試圖揭示中國(guó)制度背景下政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的基本邏輯。

三、基本假設(shè)

著名組織社會(huì)學(xué)家斯科特（W. Richard Scott）認(rèn)為，“組織如果想要在它們的社會(huì)環(huán)境中生存起來(lái)并興旺發(fā)達(dá)，除了需要物質(zhì)資源和信息技術(shù)之外，還需要其他東西，特別需要得到社會(huì)的認(rèn)可、接受和信任”。作為公共組織的政府，也必然要遵循組織發(fā)展的一般行事邏輯。按照羅森布魯姆（David H. Rosenbloom）的劃分標(biāo)準(zhǔn)，公共行政學(xué)的研究分為管理、政治和法律三種路徑，管理路徑強(qiáng)調(diào)“效率”、“效能”，政治路徑強(qiáng)調(diào)“回應(yīng)性”、“責(zé)任”、“代表性”等，法律路徑主要是將公共行政活動(dòng)視為在特定環(huán)境中應(yīng)用法律和實(shí)施法律的活動(dòng)。政治路徑強(qiáng)調(diào)按照程序和規(guī)則辦事，在中國(guó)的話語(yǔ)體系下就是按規(guī)則辦事，和上文所提到的法律路徑基本意思相同，故本文將法律路徑和政治路徑綜合為合法性路徑?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)中，組織只有遵守理性的（如科學(xué)）的規(guī)定和法律或者類似法律的框架，才有可能被認(rèn)為是合法的”⑦。作為公共行政組織的政府，其行為必然要追求合法性。行政組織的生命力來(lái)源于權(quán)力，中國(guó)各級(jí)政府的權(quán)力由中央政府賦予，下級(jí)機(jī)構(gòu)獲取工作支持的政治權(quán)力多來(lái)源于上級(jí)政府的授權(quán)。概言之，政府行為必須遵循現(xiàn)有的法律制度和規(guī)則，文中我們稱其為合法性邏輯。另外，行政組織的行為還必須遵循管理的路徑，必須不斷地追求效率，降低行政成本，提供盡可能多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，文中我們稱其為效率邏輯?；诓煌沫h(huán)境和背景，兩種邏輯同時(shí)并存于政府實(shí)施政務(wù)活動(dòng)的不同階段，發(fā)揮不同的作用，并影響政府的行為。大規(guī)模的政策與制度變遷，往往涉及多重過程和機(jī)制。⑧ 實(shí)踐中，組織的行為邏輯依賴于更為宏觀的制度環(huán)境，由于地方政府組織目標(biāo)與政策環(huán)境的變化，政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的主導(dǎo)邏輯也有所不同。

依據(jù)政策擴(kuò)散理論的觀點(diǎn)，影響政策擴(kuò)散的因素主要涉及個(gè)體層面、組織層面、政策屬性和環(huán)境四個(gè)維度，綜合內(nèi)部決定模式和傳播擴(kuò)散模式，本文將影響政策創(chuàng)新擴(kuò)散傳播的影響因素歸納為內(nèi)部因素與外部因素。內(nèi)部因素，通常體現(xiàn)為政府行為的效率邏輯，遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)理性主義的基本假定，即組織之所以采納某一政策或制度，是出于對(duì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的有效性和效率的考慮;外部因素，往往體現(xiàn)為政府行為的合法性邏輯，組織社會(huì)學(xué)的研究結(jié)果表明，很多時(shí)候組織采用某一組織結(jié)構(gòu)或某一政策并非由于它們能夠提升組織效率，而是出于提高組織在制度環(huán)境中的合法性的需要。⑨ 因此，效率邏輯是從組織內(nèi)部的角度分析和解釋組織行為，而合法性邏輯則是從組織外部的角度強(qiáng)調(diào)組織環(huán)境對(duì)組織行為的形塑。故本文以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的效率邏輯與合法性邏輯的雙重邏輯分析框架?？傮w概括性假設(shè)為：政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的進(jìn)程主要受效率邏輯與合法性邏輯的主導(dǎo);在不同階段，兩種邏輯的效力有所不同，即效率邏輯與合法性邏輯將在政策擴(kuò)散的不同階段發(fā)揮程度不一的影響力。本文的研究目的即是解釋兩種邏輯的影響力具體表現(xiàn)出怎樣的不同。

（一）效率邏輯

追求效率是行政組織的主要行為目標(biāo)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的代表人物奧斯本主張?jiān)谡芾碇写罅恳肫髽I(yè)的管理方法和技術(shù)，其主要目標(biāo)在于提高政府的效率。行政組織追求效率必須考慮組織的特殊性。只有認(rèn)清行政效率的邏輯性，才能達(dá)到行政目標(biāo)。⑩ 政策擴(kuò)散的效率邏輯從行政區(qū)域自身的特點(diǎn)和需求出發(fā)，即從組織內(nèi)部分析政策擴(kuò)散的影響因素。而決定一個(gè)行政組織（政府）是否采納新政策的主要因素是行政組織掌握資源的多寡與公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的需求壓力。通?？梢詫⑦@兩個(gè)影響因素轉(zhuǎn)化為人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并將其作為影響行政組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)效率的主要指標(biāo)。

人口規(guī)模是社會(huì)治理規(guī)模的常用指標(biāo)，人口越多的行政轄區(qū)，牽涉面越是廣泛，對(duì)于社會(huì)制度趨于合理完善的需求越強(qiáng)烈，社會(huì)治理的規(guī)模也越龐大而復(fù)雜，因而政府面臨的改革呼聲和治理難度也越高。因此，地方政府面對(duì)呼聲很高的社會(huì)需求和治理壓力，為了維持政府形象和改善治理績(jī)效，會(huì)傾向于選擇執(zhí)行新的政策。因此，提出假設(shè)1：人口規(guī)模與政策的采納成正相關(guān)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則反映了行政轄區(qū)的物質(zhì)資源條件，一地的財(cái)政狀況、硬件設(shè)施、信息技術(shù)、人才資源以及軟性的輻射吸引力等無(wú)不受制于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，往往社會(huì)服務(wù)能力相對(duì)也更為發(fā)達(dá)，這意味著其具有更高的資源配置和生產(chǎn)效率，政府具備更加雄厚的財(cái)政實(shí)力和技術(shù)創(chuàng)新能力來(lái)滿足改革所面臨的一系列物質(zhì)技術(shù)和人才需求。例如高考綜合改革會(huì)大幅度增加教師、教學(xué)場(chǎng)地的需求量，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的地區(qū)往往更有條件和能力來(lái)承擔(dān)改革成本。故提出假設(shè)2：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政策的采納成正相關(guān)。

（二）合法性邏輯

合法性邏輯側(cè)重從組織環(huán)境即外部因素的角度解釋組織行為，聚焦于誘使或迫使組織采納在外部環(huán)境中具有合法性的行為模式的制度力量，認(rèn)為組織只有不斷保持其在制度環(huán)境中的合法性才能生存。在政策試點(diǎn)研究中，中央與地方的互動(dòng)是政策試點(diǎn)運(yùn)作機(jī)制分析的切入點(diǎn)。在政策試點(diǎn)的整個(gè)過程中，中央集權(quán)或地方分權(quán)不再是非此即彼的單一層次模式，而是一個(gè)在多層級(jí)之間搖擺不定的互動(dòng)模式，中央在其中處于把關(guān)者的位置。同時(shí)，合法性邏輯也強(qiáng)調(diào)來(lái)自同輩或同行的規(guī)范壓力和模仿壓力，這會(huì)推動(dòng)組織同形（Isomorphism），促使組織效法其他組織的實(shí)踐。因此，基于中央自上而下的決定性影響與地方政府自下而上的主動(dòng)行為，本文用縱向的上級(jí)指令帶來(lái)的政治行政合法性壓力與同級(jí)政府的制度同形的規(guī)范性壓力來(lái)驗(yàn)證合法性邏輯的適用性，選擇中央政府與其官方媒體的政策信號(hào)和外省壓力分別作為度量縱向與橫向合法性邏輯的影響因素。

在縱向關(guān)系中，中國(guó)半分權(quán)式的央地財(cái)政關(guān)系和自上而下的官員考評(píng)制度深刻地影響了地方政府對(duì)政策擴(kuò)散的行為選擇。 如果中央政府發(fā)布了有關(guān)改革的信號(hào)，在上級(jí)的行政壓力和考評(píng)制度的約束之下，地方政府會(huì)通過積極響應(yīng)上級(jí)政策來(lái)表達(dá)忠誠(chéng)。故提出假設(shè)3：中央信號(hào)的強(qiáng)度與政策的采納成正相關(guān)。

同時(shí)，在政策擴(kuò)散中，不同轄區(qū)的政府管理者會(huì)受到區(qū)域內(nèi)或全國(guó)范圍內(nèi)其他政策制定主體的強(qiáng)烈影響，互相之間會(huì)持續(xù)地競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)，以維持或提高管理績(jī)效和政治資本。當(dāng)某項(xiàng)政策獲得了多數(shù)政府的應(yīng)用時(shí)，它就可能具有了規(guī)范性的合法性邏輯。因此提出假設(shè)4：外省壓力與社會(huì)政策的采納成正相關(guān)。

四、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本來(lái)源與描述

在研究實(shí)例的選擇上，本文選取典型的關(guān)涉重大的新高考綜合改革政策作為研究對(duì)象。以我國(guó)省級(jí)政府作為基本統(tǒng)計(jì)單位，選取截至2019年底已發(fā)布新高考綜合改革方案且列入教育部新高考綜合改革推進(jìn)工作名單的14個(gè)省市，收集了這14個(gè)省市各個(gè)年份的數(shù)據(jù)。對(duì)這14個(gè)省市的觀察期為2014年至2019年。

2014年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，其中要求各省市區(qū)積極探索新高考綜合改革，并要求上海市、浙江省于2014年分別制定頒布高考綜合改革試點(diǎn)方案，隨后兩地在當(dāng)月便出臺(tái)了本地試點(diǎn)方案。因此，本文將2014年確定為我國(guó)進(jìn)行新高考綜合改革試點(diǎn)的開端。2017年北京、天津、山東、海南等4省市開展了第二批新高考綜合改革試點(diǎn)工作，2019年河北、遼寧、江蘇、福建、湖北、湖南、廣東、重慶等8省市相繼進(jìn)行了第三批新高考綜合改革試點(diǎn)工作。新高考綜合改革制定的一系列新方案，致力于形成分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取的考試招生模式，健全促進(jìn)公平、科學(xué)選才、監(jiān)督有力的體制機(jī)制，為解決我國(guó)現(xiàn)有招生制度體系存在的唯分?jǐn)?shù)論影響學(xué)生全面發(fā)展、一考定終身使學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重、區(qū)域和城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會(huì)存在差距等問題提供了制度保障。

（二）變量設(shè)計(jì)

1. 因變量

本文的因變量為“是否進(jìn)入新高考綜合改革政策試點(diǎn)”，即某個(gè)地區(qū)在某個(gè)年份是否進(jìn)入了新高考綜合改革政策試點(diǎn)，為二分變量。在某地進(jìn)入該政策試點(diǎn)的年份之前，該變量記為0;進(jìn)入政策試點(diǎn)的年份，該變量記為1;在該年份之后，不再記錄。該變量的信息來(lái)源于各省級(jí)政府門戶網(wǎng)站的政策文件公開欄和教育部官網(wǎng)。

2. 自變量

對(duì)于效率邏輯，為便于測(cè)量，本文將考生規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別操作化為人口規(guī)模與GDP總量?jī)蓚€(gè)變量，驗(yàn)證效率邏輯對(duì)進(jìn)入政策試點(diǎn)的影響。選擇這兩個(gè)變量是基于以下原因：首先，考生規(guī)模與人口規(guī)模往往成正比。衡量人口規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)一般是某個(gè)地區(qū)的常住人口數(shù)量，常住人口越多意味著當(dāng)?shù)乜忌?guī)模也越大。其次，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府越有充分的經(jīng)濟(jì)條件和厚實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)來(lái)支撐改革，而GDP總量則可以反映出一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，人口規(guī)模與GDP總量?jī)蓚€(gè)變量能夠較好地體現(xiàn)地方政府爭(zhēng)取進(jìn)入政策試點(diǎn)的效率邏輯。

合法性邏輯的表現(xiàn)形式是中央信號(hào)與外省壓力。首先，中央信號(hào)，即中央政府與官方媒體所釋放的改革信號(hào)，本文用國(guó)務(wù)院出臺(tái)的有關(guān)新高考綜合改革的文件數(shù)量與《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道的有關(guān)新聞數(shù)量來(lái)描述。選取該變量是由于中央文件精神能最充分地體現(xiàn)中央政府的政策取向，行政指令的下發(fā)意味著改革信號(hào)的釋放，將對(duì)地方施加強(qiáng)制性壓力，同時(shí)地方也獲得了改革的合法性保障。其次，外省壓力，被操作化為全國(guó)進(jìn)行新高考綜合改革試點(diǎn)的省份數(shù)量占全國(guó)省份總數(shù)的比例，亦是鄰近效應(yīng)變量。由于競(jìng)爭(zhēng)或?qū)W習(xí)效應(yīng)，全國(guó)采納政策的同級(jí)地方政府?dāng)?shù)量越多，越會(huì)對(duì)本地政府產(chǎn)生制度趨同的壓力，從而促使地方政府更加關(guān)注并采納政策。變量及其測(cè)量方法見表1，自變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表2，變量的相關(guān)性分析見表3。

五、實(shí)證分析

（一）回歸結(jié)果分析

為了避免變量之間重復(fù)性太高，不能合理識(shí)別影響因素，本文還進(jìn)行了共線性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果說(shuō)明各變量間不存在共線性問題。表4提供了logit回歸分析的結(jié)果，模型1與模型2 分別是對(duì)效率邏輯與合法性邏輯進(jìn)行單獨(dú)分析的結(jié)果，模型3是對(duì)上述兩類變量全部進(jìn)行回歸的結(jié)果。表4也指出了每個(gè)模型自變量的發(fā)生比，發(fā)生比表示自變量高水平與低水平相比，使因變量向高水平發(fā)展的作用強(qiáng)度，通過它可以觀察某一變量的變動(dòng)會(huì)引起政策擴(kuò)散概率多大程度的變動(dòng)。表4還提供了Wald卡方值和在一定程度上反映模型擬合優(yōu)度的指標(biāo)。

在模型1的效率邏輯變量中，人口規(guī)模對(duì)政策的采納與否影響不顯著，在模型3中加入了合法性邏輯變量后依然無(wú)顯著影響，結(jié)合相關(guān)性分析結(jié)果，可以看出人口規(guī)模代表的考生規(guī)模對(duì)采納新高考綜合改革政策的概率不具備明顯影響，實(shí)際情況與研究假設(shè)相悖，假設(shè)1不成立。這說(shuō)明考生人數(shù)多并不一定對(duì)教育政策擴(kuò)散產(chǎn)生促進(jìn)作用，甚至可能在一定程度上反而會(huì)形成政策變革的阻力，但是否具備負(fù)面影響還需要結(jié)合實(shí)際情境具體分析。由于考生規(guī)模過大，政府面對(duì)的治理結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，技術(shù)與資金需求更大，短時(shí)期內(nèi)如果沒有相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)和充足的資源，將難以承擔(dān)改革的高昂成本。模型1中的GDP總量與政策采納概率表現(xiàn)為顯著正向相關(guān)，雖然在加入合法性邏輯的變量后影響有所減弱，但在模型3中仍然表現(xiàn)出很高的穩(wěn)健性。這表明GDP總量越高，地方進(jìn)行新高考綜合改革試點(diǎn)的可能性越大。這說(shuō)明假設(shè)2成立，從而驗(yàn)證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方向的效率邏輯對(duì)于政策試點(diǎn)擴(kuò)散的推動(dòng)作用。

在模型2的合法性邏輯變量中，中央信號(hào)對(duì)政策擴(kuò)散具有正向影響關(guān)系，并在0.01的水平上顯著，在模型3中加入效率邏輯變量后依然如此。在我國(guó)中央享有高度權(quán)威的國(guó)情之下，一旦中央機(jī)構(gòu)下發(fā)行政指令，強(qiáng)烈的政治勢(shì)能將促使各地迅速作出反應(yīng)。《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道量作為中央政策話語(yǔ)的風(fēng)向標(biāo)，其作用與中央指令作用疊加，對(duì)地方政府爭(zhēng)取進(jìn)入政策試點(diǎn)會(huì)產(chǎn)生顯著的積極影響。這表明假設(shè)3成立。外省壓力也說(shuō)明了地方競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)的存在，即某地一旦進(jìn)入了新高考綜合改革試點(diǎn)，就會(huì)對(duì)未進(jìn)入的省市區(qū)產(chǎn)生規(guī)范性壓力，進(jìn)而促進(jìn)這些地方的政府爭(zhēng)取進(jìn)入試點(diǎn)。隨著越來(lái)越多的地方參與試點(diǎn)，政策擴(kuò)散將逐步蔓延開來(lái)。這表明假設(shè)4成立。以上結(jié)果證明合法性邏輯通過了檢驗(yàn)。

以上回歸結(jié)果對(duì)研究假設(shè)進(jìn)行了一一檢驗(yàn)，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、中央信號(hào)及外省壓力都對(duì)新高考綜合改革試點(diǎn)的推動(dòng)具有顯著影響，而考生規(guī)模并不一定能推動(dòng)政策試點(diǎn)的擴(kuò)散。然而上述分析無(wú)法區(qū)分各因素在政策試點(diǎn)不同階段的影響，如果不作進(jìn)一步的分析，很容易將不同階段政策試點(diǎn)的擴(kuò)散邏輯等量齊觀，認(rèn)為每種因素在不同階段的影響力別無(wú)二致。事實(shí)上，我們有理由認(rèn)定政策擴(kuò)散的不同階段主導(dǎo)邏輯有所不同，并且政策試點(diǎn)理論的政策過程視角也將政策試點(diǎn)分為兩階段、三階段或四階段，因而有必要將政策試點(diǎn)的不同階段納入分析。

（二）不同時(shí)段的擴(kuò)散邏輯分析

上文使用了離散時(shí)間的事件史模型檢驗(yàn)了效率邏輯與合法性邏輯對(duì)地方政府進(jìn)入新高考綜合改革試點(diǎn)的影響。為了理清不同時(shí)段政策試點(diǎn)擴(kuò)散的不同邏輯，我們將時(shí)間段進(jìn)行劃分，以探求各時(shí)段政策擴(kuò)散的邏輯及其影響效果。

新高考綜合改革至今只有14個(gè)省市正式進(jìn)入試點(diǎn)，從2014年至2016年僅有上海、浙江被中央“點(diǎn)名”開啟改革試點(diǎn)，隨后2017年有4個(gè)省市順利啟動(dòng)第二批試點(diǎn)，2019年有8個(gè)省市進(jìn)入第三批試點(diǎn)范圍。本文以2018年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)將新高考綜合改革政策試點(diǎn)擴(kuò)散分為兩個(gè)階段：2014年至2017年為試點(diǎn)起始階段，2018年以后為試點(diǎn)擴(kuò)散階段。需要說(shuō)明的是，按照政策擴(kuò)散的一般階段劃分，理應(yīng)存在全面擴(kuò)散階段，然而由于本文分析的新高考綜合改革政策的擴(kuò)散過程并未完成，目前還處于試點(diǎn)推廣的關(guān)鍵時(shí)期，所以研究時(shí)段尚且無(wú)法涉及擴(kuò)散的后期階段。分時(shí)段的回歸分析結(jié)果見表5。

在試點(diǎn)起始階段（2014—2017年），GDP總量對(duì)地方進(jìn)入政策試點(diǎn)具有顯著的正向影響，屬于合法性邏輯的中央信號(hào)在這一階段也發(fā)揮了重要作用，外省壓力的效應(yīng)尚未顯現(xiàn)。這說(shuō)明在新高考綜合改革試點(diǎn)初期，爭(zhēng)取進(jìn)入該試點(diǎn)的省市主要是基于自身需求和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而最終是否能夠成為試點(diǎn)地區(qū)，中央的壓力與信號(hào)發(fā)揮著重要作用。也就是說(shuō)，在試點(diǎn)起始階段，地方政府或者是積極利用其自身稟賦爭(zhēng)取“先試先行”，也有可能是在中央決策的推動(dòng)下被迫進(jìn)行試點(diǎn)，但這一因素的影響力相對(duì)較小。由于全國(guó)其他地區(qū)進(jìn)入試點(diǎn)的寥寥無(wú)幾，外省壓力在這一階段并不存在。可見，在試點(diǎn)起始階段，政策試點(diǎn)擴(kuò)散表現(xiàn)為效率邏輯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平驅(qū)動(dòng)為主，合法性邏輯的中央信號(hào)驅(qū)動(dòng)為輔。

在試點(diǎn)擴(kuò)散階段（2018—2019年），合法性邏輯下的外省壓力開始發(fā)揮顯著作用。由于地方政府進(jìn)入試點(diǎn)不斷增多和政績(jī)需要的驅(qū)動(dòng)，各地開始爭(zhēng)取進(jìn)入政策試點(diǎn)，這也與實(shí)際試點(diǎn)推廣地區(qū)的空間分布格局相符。在第三批新高考綜合改革試點(diǎn)地區(qū)中，多數(shù)為地域相鄰地區(qū)，近鄰效應(yīng)十分明顯。中央信號(hào)的作用在這一階段則相對(duì)減弱，但影響仍較顯著。效率邏輯之中的GDP總量影響程度依然存在，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)政實(shí)力始終是新高考綜合改革的重要影響因子，改革的物質(zhì)基礎(chǔ)不可缺少。人口規(guī)模因素在第一階段與第二階段的影響都不清晰，因?yàn)槿丝谝?guī)模因素本身具有雙重影響：一方面，人口規(guī)模過大使得治理結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，形成較大的治理壓力，進(jìn)行政策改革將面臨較大的阻力;另一方面，龐大數(shù)量的考生人口對(duì)于社會(huì)公平的需求和呼聲更加強(qiáng)烈，改革的愿望也更迫切，從而又對(duì)改革政策的采納形成一定的推動(dòng)力。兩個(gè)方面的作用同時(shí)發(fā)生，通過數(shù)字難以判斷人口規(guī)模對(duì)于高考改革政策擴(kuò)散的影響。因而在試點(diǎn)擴(kuò)散階段，地方政府進(jìn)入試點(diǎn)，合法性邏輯成為主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)力，其中外省壓力為主、中央信號(hào)為輔，而效率邏輯在這一階段作為次要驅(qū)動(dòng)力，依賴于GDP總量反映的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

六、結(jié)語(yǔ)

本文以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用政策擴(kuò)散研究主流的事件史分析方法，對(duì)我國(guó)新高考綜合改革這一政策試點(diǎn)擴(kuò)散過程進(jìn)行了實(shí)證量化分析，致力于揭示政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的邏輯。研究結(jié)果表明，效率邏輯與合法性邏輯是推動(dòng)我國(guó)政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的雙重邏輯。其中，在試點(diǎn)起始階段，效率邏輯下的經(jīng)濟(jì)因素與合法性邏輯下的中央信號(hào)發(fā)揮的影響力更為顯著;在試點(diǎn)擴(kuò)散階段，合法性邏輯與效率邏輯下的經(jīng)濟(jì)因素成為政策擴(kuò)散的主要驅(qū)動(dòng)力。

值得注意的是，中央信號(hào)與經(jīng)濟(jì)因素不論是在試點(diǎn)起始階段還是試點(diǎn)擴(kuò)散階段，都持續(xù)地作用于政策擴(kuò)散的過程。這說(shuō)明中央的政治權(quán)威與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在根本上影響著我國(guó)政策從試點(diǎn)到擴(kuò)散的全進(jìn)程。研究結(jié)果也進(jìn)一步表明，我國(guó)政策實(shí)踐面臨的變革阻力主要來(lái)自于經(jīng)濟(jì)條件和龐大治理規(guī)模的限制。要順利高效地推動(dòng)政策在全國(guó)范圍的試點(diǎn)擴(kuò)散，政府必須具備足夠的物質(zhì)資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這樣才能肩負(fù)起改革的重?fù)?dān)，才能在復(fù)雜的治理實(shí)踐中將政策落實(shí)下去。由此判斷，也許這才是中央政府選擇上海與浙江兩地作為新高考綜合改革第一批試點(diǎn)地區(qū)的重要原因。同時(shí)，由于人口數(shù)量多，考生規(guī)模大，改革措施涉及的利益群體關(guān)系過于繁雜，政策執(zhí)行面臨諸多困難。若一味注重改革的速度和幅度，不能妥善解決新舊政策之間的沖突問題，可能會(huì)產(chǎn)生一系列政策風(fēng)險(xiǎn)?；谝陨蟽蓚€(gè)現(xiàn)實(shí)因素，可以解釋我國(guó)諸多領(lǐng)域的制度完善和改革進(jìn)程為什么走得相對(duì)謹(jǐn)慎和緩慢。

當(dāng)然，本研究也存在明顯的不足之處。一是研究的樣本量較少。由于本文的研究對(duì)象是14個(gè)省級(jí)政府，研究的觀測(cè)值顯得不足，實(shí)證分析的結(jié)果存在信度不高、穩(wěn)健性較差的可能性。二是研究的時(shí)間周期過短，擴(kuò)散進(jìn)程未達(dá)到飽和結(jié)果。受制于研究案例的現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)程，新高考綜合改革政策至今還處于試點(diǎn)推廣的關(guān)鍵時(shí)期，尚未到達(dá)全國(guó)大范圍的全面擴(kuò)散階段，本文研究的政策擴(kuò)散周期也因此不完整，分析僅觸及試點(diǎn)擴(kuò)散階段，這使得研究結(jié)論說(shuō)服力有待加強(qiáng)。針對(duì)這兩點(diǎn)不足，后續(xù)的研究可通過選擇更多更合適的政策擴(kuò)散案例、擴(kuò)大觀測(cè)樣本，進(jìn)一步增強(qiáng)研究結(jié)論的解釋力。三是本文僅是對(duì)政策試點(diǎn)擴(kuò)散過程進(jìn)行了簡(jiǎn)單的實(shí)證分析，從一個(gè)側(cè)面呈現(xiàn)了政策試點(diǎn)擴(kuò)散的最基礎(chǔ)性的邏輯，對(duì)于政策試點(diǎn)擴(kuò)散更多元和深入的邏輯的探討還需要扎根于更加微觀的分析，這將是未來(lái)研究的方向。

注釋：

① 王浦劬、賴先進(jìn)：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第6期。

② 保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版。

③ 朱亞鵬：《政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散研究述評(píng)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。

④ 王浦劬、賴先進(jìn)：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第6期;張克：《地方主官異地交流與政策擴(kuò)散：以“多規(guī)合一”改革為例》，《公共行政評(píng)論》2015年第3期。

⑤ 周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

⑥ 馬亮：《府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴(kuò)散：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。

⑦ W·理查德·斯科特等：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版。

⑧ 周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

⑨ J. W. Meyer， B. Rowan， Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony， American Journal of Sociology， 1977， 83（2）， pp.340-363.

⑩ [美]戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版。

Paul J. DiMaggio， W. W. Powell， The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields， American Sociological Review， 1983， 48（2）， pp.147-160.

Shin-Kap Han， Mimetic Isomorphism and Its Effect on the Audit Services Market， Social Forces， 1994， 73（2）， pp.637-664.

朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴(kuò)散：新型行政審批制度在中國(guó)城市的興起》，《管理世界》2015年第10期。

作者簡(jiǎn)介：季飛，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，貴州貴陽(yáng)，550018。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）