王薈

精準脫貧是決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。甘肅臨夏州是 “三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，作為國家級扶貧攻堅戰(zhàn)場，任務(wù)更重難度大。東鄉(xiāng)族自治縣是甘肅省23個深度貧困縣之一，是甘肅脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。在黨中央和各級政府的指引和地方人民的不懈努力下，東鄉(xiāng)縣的脫貧攻堅取得了一定成績，為甘肅探索深度貧困地區(qū)脫貧攻堅過程中的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了重要借鑒。

精準脫貧一直是黨和國家的重要攻堅戰(zhàn)，甘肅的脫貧攻堅更是一場硬仗。2017年6月23日，習近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上發(fā)表重要講話，就攻克堅中之堅、解決難中之難、堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出部署安排。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》指出，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（以下簡稱“三區(qū)三州”），以及貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村，自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、貧困程度深，是脫貧攻堅中的硬骨頭，補齊這些短板是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之策。

東鄉(xiāng)族自治縣（以下簡稱東鄉(xiāng)縣）是甘肅省23個深度貧困縣之一，是甘肅脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。近年來，東鄉(xiāng)人民憑著百折不撓的攻堅精神和多年堅持不懈地扶貧開發(fā)，取得了可喜的成績，2014年至2018年，東鄉(xiāng)縣累計減貧5.99萬人、貧困發(fā)生率下降22.01個百分點，剩余貧困人口4.93萬人、貧困發(fā)生率16.39%。2019年8月至9月間，課題組開展了實地調(diào)研、座談交流，嘗試總結(jié)以東鄉(xiāng)縣為代表的甘肅深度貧困地區(qū)脫貧攻堅過程中的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并對深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅路徑選擇提出意見建議。

東鄉(xiāng)縣基本情況

（一）國民經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

2018年，東鄉(xiāng)縣完成生產(chǎn)總值22.2億元、同比增長7%，第一產(chǎn)業(yè)完成5.54億元、同比增長4.5%，第二產(chǎn)業(yè)完成3.66億元、同比下降4.1%，第三產(chǎn)業(yè)完成13億元、同比增長10.9%;農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值10.16億元、同比增長4.37%;固定資產(chǎn)投資8.1億元、增長5.73%，一般公共預(yù)算收入8736萬元、增長8.4%，社會消費品零售總額2.82億元、增長8.5%，農(nóng)村居民人均可支配收入5369.4元、增長9.4%。

2019年上半年，東鄉(xiāng)縣完成生產(chǎn)總值12.04億元、同比增長4.5%;第一產(chǎn)業(yè)增加值完成2.79億元，同比增長5.2%;第二產(chǎn)業(yè)增加值完成2.02億元，同比增長14.1%;固定資產(chǎn)投資34468萬元、增長6.1%，一般公共預(yù)算收入4862萬元、增長10.8%，社會消費品零售總額15228.9萬元、增長8.1%，農(nóng)村居民人均可支配收入1755元、增長9.8%，城鎮(zhèn)居民可支配收入8857元，同比增長7.1%。

（二）社會事業(yè)發(fā)展情況

東鄉(xiāng)縣現(xiàn)有各級各類學校319所，其中職業(yè)學校1所、中學4所、九年制學校14所、小學187所，幼兒園113所?，F(xiàn)有教職工3776名，現(xiàn)有在校學生59078名，其中小學34416名，初中8190名、高中2330名、幼兒園14142名，幼兒毛入園率達到92.2%，九年義務(wù)教育鞏固率達到95.05%，高中階段毛入學率達到69.21%?，F(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)35所，其中縣級5所、鄉(xiāng)級30所，衛(wèi)技人員214名，病床689張，村衛(wèi)生室229所，村醫(yī)231名。全縣共有文化館1個、圖書館1個、博物館2個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站23個，農(nóng)家書屋229個。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療參保率達到98.6%、養(yǎng)老保險參保率達到98%。全縣共有農(nóng)村低保對象11405戶52608人，城鎮(zhèn)低保2103戶8480人，特困供養(yǎng)1775戶2190人，兒童福利院1所，孤兒603人。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展水平

2018年東鄉(xiāng)縣牛存欄3.78萬頭、羊存欄53.35萬只、豬存欄3000頭、雞存欄29萬只，肉類總產(chǎn)量1.7萬噸，規(guī)?；B(yǎng)殖場143個、養(yǎng)殖戶4520戶，牛羊良種率分別達到75%和78%。全縣糧食播種面積43.7萬畝，糧食作物主要有玉米、小麥、馬鈴薯等，經(jīng)濟作物主要有油菜、中藥材等。2018年完成各類造林5.34萬畝，花椒產(chǎn)量達到292噸，杏子產(chǎn)量達到672.47噸，梨產(chǎn)量達到2307.98噸。

（四）工業(yè)項目建設(shè)現(xiàn)狀

東鄉(xiāng)縣現(xiàn)有企業(yè)88家，從業(yè)人員3998人;規(guī)模以上企業(yè)6家，從業(yè)人員640人。2019年全縣計劃實施500萬元以上項目103項，總投資131.27億元，其中：續(xù)建項目36項、投資32.27億元，計劃新開工項目67項、投資99億元。截至目前，36個續(xù)建項目順利推進，37個新建項目開工建設(shè)。布楞溝景區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施等28個項目正在開展前期工作。

東鄉(xiāng)縣脫貧攻堅現(xiàn)狀

東鄉(xiāng)縣1983年被中央、甘肅省定為“三西”建設(shè)重點縣，1986年被列為國扶貧困縣，1994年被列為全省扶貧攻堅“七縣一片”之一。在中央、省州的關(guān)心支持下，先后組織開展了救濟式、規(guī)模式的扶貧，全縣于 2000年底實現(xiàn)了整體水平基本解決溫飽目標。2001年，國家和甘肅省將東鄉(xiāng)縣列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。2012年，東鄉(xiāng)縣被列為特困片區(qū)縣。2013年全縣核定貧困人口10.92萬人、貧困發(fā)生率38.74%，有115個行政村列為建檔立卡貧困村。2017年甘肅省又將東鄉(xiāng)縣確定為全省23個深度貧困縣之一，確認深度貧困鄉(xiāng)2個、深度貧困村133個，深度貧困村和建檔立卡貧困村占全縣229個行政村的69.3%，在全省23個深度貧困縣中貧困發(fā)生率最高?？傮w而言，東鄉(xiāng)縣貧困面廣、貧困程度深，脫貧攻堅任務(wù)艱巨。

近年來，東鄉(xiāng)縣堅持把脫貧攻堅作為最大的政治任務(wù)和全縣的“一號工程”，堅持把“兩不愁、三保障”作為底線任務(wù)，緊盯到2020年與全國一道全面建成小康社會奮斗目標，全面消除絕對貧困，深入推進扶貧攻堅的體制機制改革，形成扶貧攻堅的長效機制。尤其是到脫貧攻堅進入攻堅期之后，東鄉(xiāng)縣委、縣政府在臨夏州委、州政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，聚焦產(chǎn)業(yè)扶貧這一根本舉措，扶持壯大畜牧養(yǎng)殖、特色種植、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲加工、扶貧車間等富民產(chǎn)業(yè)，促進貧困群眾穩(wěn)定可持續(xù)增收。進一步聚焦短板弱項，集中開展“3+1”專項行動，加快推進住房安全、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、安全飲水有保障沖刺清零行動，從嚴從實從細抓好各項工作，確保了目標不變、靶心不散、頻道不換。

東鄉(xiāng)縣深度貧困的生成邏輯

當?shù)厝罕姵Ｑ浴案拭C扶貧看臨夏，臨夏扶貧看東鄉(xiāng)”，可見東鄉(xiāng)縣貧困程度之深、扶貧攻堅難度之大。東鄉(xiāng)縣擺脫深度貧困面臨著諸多難題，主要有以下幾個方面。

（一）自然災(zāi)害頻發(fā)，環(huán)境惡劣，是致貧主要因素

東鄉(xiāng)縣地處黃土高原與青藏高原過渡帶，總面積1510平方公里，耕地面積36.78萬畝，其中山旱地占87.3%，人均耕地僅為1.25畝。全縣31萬群眾分散居住在1750條梁峁和3083條溝壑中，25戶以下的自然村高達364個7769戶。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織測算，東鄉(xiāng)縣的生態(tài)狀況每平方公里僅能承受20人，而現(xiàn)實是人口密度達到每平方公里180人，一方水土養(yǎng)活不了一方人的矛盾十分突出，制約并威脅著人民生存能力和生活水平。

一是東鄉(xiāng)縣干旱非常頻繁，旱年占93%，可謂“十年九旱”。每逢大旱，草木干枯，土壤紋裂，糧食減產(chǎn)甚至顆粒無收。當?shù)厝罕姺从匙顝娏业挠绊懫渖a(chǎn)生活的問題就是干旱缺水。

二是東鄉(xiāng)縣地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量多，分布廣，密度大。全縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育。尤其滑坡、崩塌、泥石流發(fā)生周期性強，災(zāi)害突發(fā)性也強，人員及財產(chǎn)往往來不及撤離，難以預(yù)防，易造成災(zāi)害。并普遍具有反復(fù)多發(fā)性，區(qū)內(nèi)多條泥石流溝均多次發(fā)生，且造成多次災(zāi)害。東鄉(xiāng)縣從果園到達板空，長達40里的那勒寺川北山屬古滑坡帶，同時汪集鄉(xiāng)、鳳山鄉(xiāng)、唐汪鄉(xiāng)、龍泉鄉(xiāng)等地，都有明顯的古滑坡痕跡。隨著社會的發(fā)展，人口的增加，人類活動空間、方式和強度都在不斷增加，一些不合理的經(jīng)濟活動直接或間接地誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。例如2011年3.2東鄉(xiāng)縣特大滑坡泥石流災(zāi)害，塌陷了一個豁口，撕裂了整個縣城，使幾十年建成的各類建筑物和絕大部分設(shè)施毀于一旦，造成的經(jīng)濟損失之大和災(zāi)后重建任務(wù)之艱巨前所未有，是臨夏州有史以來最嚴重的自然災(zāi)害。

三是冰雹等自然災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)東鄉(xiāng)縣志記載，從1949年到1985年共三十六年間，就有21次大冰雹，其中1975年至 1983年九年連續(xù)大冰雹，受災(zāi)面積從8千多畝到4萬多畝不等。其他災(zāi)害還有大雨、暴雨、洪澇和連陰雨、凍害等，都對東鄉(xiāng)人民生計造成極大危害。從東鄉(xiāng)縣的自然資源環(huán)境的現(xiàn)狀可以看出，東鄉(xiāng)族的經(jīng)濟發(fā)展所依賴的自然環(huán)境是非常嚴酷的，加上頻繁的自然災(zāi)害，對以農(nóng)業(yè)為生的東鄉(xiāng)縣經(jīng)濟社會發(fā)展造成了極大的制約。生態(tài)環(huán)境脆弱、植被稀疏，自然災(zāi)害易發(fā)頻發(fā)，不可預(yù)見因素非常多，給全縣經(jīng)濟社會發(fā)展和脫貧攻堅帶來許多風險和挑戰(zhàn)。

（二）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低

東鄉(xiāng)縣2018年第一產(chǎn)業(yè)5.54億元，第二產(chǎn)業(yè)3.66億元，第三產(chǎn)業(yè)13億元。一、二、三產(chǎn)業(yè)比例為25∶16∶59，以農(nóng)業(yè)為主的二元特征明顯。總體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理。具體看來，東鄉(xiāng)縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，全縣87%左右的耕地為山旱地;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體化的經(jīng)營形式和風險共擔、利益共享的利益連接機制尚未健全，靠天吃飯的傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)依然占主導(dǎo)地位。工業(yè)資源短缺，基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)單一，且尚未形成集約化發(fā)展模式，拉動全縣經(jīng)濟增長、帶動一方群眾致富能力不強。服務(wù)業(yè)雖占有一定比重，但整體水平和質(zhì)量不高，信息服務(wù)、文化旅游方面還有待進一步發(fā)掘。多種因素疊加導(dǎo)致的經(jīng)濟發(fā)展緩慢是造成東鄉(xiāng)縣貧困的原因之一。

（三）教育底子差，教育不均衡問題突出

一是教育底子差。全縣人均受教育年限僅為7.2年，成人文盲率高、男女不平等、勞動者素質(zhì)低下、群眾觀念落后、教育發(fā)展落后、因病致貧、生育率居高不下。農(nóng)村文盲多，群眾文化素質(zhì)低，山區(qū)學生路途遠、上學難的問題十分突出，控輟保學難度極大，全縣家校距離在3公里以上的適齡兒童有7773名，最遠的8公里左右。大部分村莊沒有幼兒園，80%左右的孩子因居住分散無法就近入園。二是教育不均衡問題突出?？h內(nèi)山區(qū)師資力量薄弱，教育優(yōu)質(zhì)資源嚴重短缺，城鎮(zhèn)與山區(qū)教育發(fā)展不均衡問題特別突出。這些因素的存在造成人們獲取高收入的能力十分缺乏，使東鄉(xiāng)人陷入了“收入低下——能力發(fā)展不足——收入低下”的惡性循環(huán)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護成本高，交通瓶頸桎梏明顯

東鄉(xiāng)縣山區(qū)道路狹窄、坡陡彎多，村社道路、入戶工程量大面廣，日常管護成本高，道路通行能力差、危險系數(shù)高。交通瓶頸亦導(dǎo)致群眾生產(chǎn)生活成本高，山區(qū)吃水、行路、上學、看病、住房“五難”問題突出，公共服務(wù)滯后，群眾生產(chǎn)生活成本比城鎮(zhèn)和川區(qū)高很多，家庭負擔很重。山區(qū)群眾在原地只能實現(xiàn)較低水平的“兩不愁三保障”，致富奔小康難度更大。目前，仍有3250戶1.69萬人自來水無法入戶，通過建設(shè)511個集中供水點能夠保障2797戶1.45萬人吃水問題，但還有453戶2356人只能通過拉運自來水水窖儲蓄方式臨時解決吃水問題。

東鄉(xiāng)縣創(chuàng)新有地域特色的扶貧攻堅可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

深究東鄉(xiāng)縣深度貧困的原因，自然資源環(huán)境差是其發(fā)展最主要的制約因素，是當?shù)孛撠毠袁F(xiàn)實問題面臨的最主要矛盾。正是由于嚴酷的自然地理條件，導(dǎo)致了地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生存環(huán)境惡劣，對群眾生命財產(chǎn)安全產(chǎn)生威脅;正是由于嚴酷的自然地理條件，制約了經(jīng)濟發(fā)展，引發(fā)了多種社會民生困境，最終導(dǎo)致了深度貧困。這是困擾東鄉(xiāng)縣和東鄉(xiāng)民族的歷史性難題。

基于該判斷，東鄉(xiāng)縣為解決“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的困境、從根本上擺脫貧困、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌當下脫貧和永久脫貧，針對客觀自然地理條件和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的需要，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展空間，提出了以4條經(jīng)濟帶即沿洮河①經(jīng)濟帶、那勒寺川經(jīng)濟帶、河灘經(jīng)濟帶、以縣城為中心的折橋鎖南——達板公路沿線經(jīng)濟帶為框架的發(fā)展大格局，通過下山入川、出山進城，讓山區(qū)群眾“斷窮根”。

沿洮河經(jīng)濟帶是4條經(jīng)濟帶中最重要、最核心的一塊，鑒于此，按照一步規(guī)劃到位、分步實施的原則，東鄉(xiāng)縣率先啟動實施了沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)工作。東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶區(qū)域總長度約30公里、最寬處約3公里、最窄處約0.2公里，面積約37.59平方公里。按照10萬人小城鎮(zhèn)的目標，主要采用易地搬遷的方式，通過實施棚戶區(qū)改造、安居工程項目，安置山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中少于25戶，且未納入易地搬遷項目的493個自然村困難群眾和851處地質(zhì)災(zāi)害隱患點群眾，實施棚戶區(qū)改造2123戶、安居工程3598戶。東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶建設(shè)，將主要建設(shè)東鄉(xiāng)縣達板鎮(zhèn)濱河大道、洮河大橋、洮河東鄉(xiāng)縣段治理工程、達板鎮(zhèn)人民醫(yī)院、棚戶區(qū)改造、達板鎮(zhèn)初中、小學、幼兒園等12個項目。該經(jīng)濟帶將成為融入蘭州橋頭商埠的重要節(jié)點，在帶動原有的建材、肉羊等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，進一步催生龍頭企業(yè)誕生，拉動周邊經(jīng)濟發(fā)展，為當?shù)氐娜罕娞峁┚蜆I(yè)機會，加快脫貧攻堅奔小康的步伐。

東鄉(xiāng)縣提高脫貧質(zhì)量擺脫深度貧困之發(fā)展路徑分析

東鄉(xiāng)縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、抓住易地扶貧搬遷系列扶貧政策機遇，因地制宜、大力發(fā)展沿洮河經(jīng)濟帶的做法，為面臨類似困境的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅發(fā)展出了一種新路徑，其具體發(fā)展模式亦有跡可循。

（一）堅持以習近平總書記扶貧攻堅重要精神為指導(dǎo)，健全體制機構(gòu)筑發(fā)展基石

東鄉(xiāng)縣堅持以習近平總書記扶貧攻堅重要精神為指導(dǎo)，科學論證規(guī)劃，創(chuàng)新務(wù)實，為開展脫貧攻堅奠定了堅實的科學理論基礎(chǔ)。全縣上下認真學習貫徹習近平總書記重要講話和指示精神，樹立了重在行動，重在實干，重在見效的積極工作態(tài)度。通過組織力量深入開展扶貧攻堅調(diào)查研究，全面聚焦“兩不愁三保障”深化脫貧攻堅，逐項謀劃制定貫徹落實的具體措施，確保各項任務(wù)不折不扣落地見效。

（二）科學規(guī)劃，探索富有地域特色的發(fā)展道路

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域。習近平總書記在甘肅考察期間，專門調(diào)研了黃河流域生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展。總書記強調(diào)，要從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子。東鄉(xiāng)縣四面被黃河和黃河重要支流大夏河和洮河及廣通河環(huán)繞，東鄉(xiāng)山區(qū)土質(zhì)都是濕陷性黃土，每一處水土流失都直接威脅著母親河的安全。東鄉(xiāng)縣通過牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，正確處理開發(fā)和保護的關(guān)系，加強重點區(qū)域和流域治理，牢牢扭住脫貧攻堅、生態(tài)保護底線任務(wù)不動搖，通過對黃河上游第一大支流洮河流經(jīng)本縣流域的深度研究，確立了沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)方案。拿出了務(wù)實管用的措施辦法，促進了扶貧易地搬遷、文化教育設(shè)施配套、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化旅游深度融合發(fā)展，保障和改善民生等多項扶貧工作的統(tǒng)籌推進。

（三）優(yōu)化體制機制，保障主體責任落實

一方面全面下沉攻堅力量，成立了主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任總指揮的指揮部，并下設(shè)10個小組，具體負責東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)工作。另一方面通過有效溝通加快建設(shè)開展進程。東鄉(xiāng)縣委縣政府在廣泛征求意見、傾聽群眾意見的基礎(chǔ)上，連續(xù)3次召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議和村民知情大會，干部群眾思想得到了高度統(tǒng)一。多次召開專題會議研究沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)工作，并很快制定印發(fā)《東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)工作實施方案》和《東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)征地拆遷工作實施方案》，召開東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)達板鎮(zhèn)征地拆遷工作安排部署會議和達板鎮(zhèn)崔家、下科妥、達板村村民知情大會，對征地拆遷工作進行了全面宣傳動員，詳細解讀了征地拆遷政策標準。通過優(yōu)化體制機制，進一步保障了主體責任落實。

（四）主動出擊，搶抓政策機遇謀劃布局

一是搶抓政策支持機遇。2015年12月，國家發(fā)展改革委、扶貧辦、財政部、國土資源部、人民銀行等五部門日前聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，明確用五年時間對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，力爭在“十三五”期間完成1000萬人口搬遷任務(wù)，幫助他們與全國人民同步進入全面小康社會。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，指出要新增脫貧攻堅資金、項目、舉措;要加大中央財政投入、金融扶貧支持、項目布局傾斜、易地扶貧搬遷實施、生態(tài)扶貧支持、干部人才支持、社會幫扶力度，集中力量攻關(guān)，構(gòu)建起適應(yīng)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅需要的支撐保障體系。提出要重點解決因病致貧、因殘致貧、飲水安全、住房安全等問題，加強教育扶貧、就業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地政策支持和兜底保障工作，打出政策組合拳。近年來，甘肅省在國家政策、資金大力支持下，按照“政府主導(dǎo)、群眾自愿、積極穩(wěn)妥、分類實施”的原則，對無生存發(fā)展條件地區(qū)的貧困群眾，在群眾自愿的前提下，實施了易地搬遷扶貧工程。通過多年的項目實施，實踐證明，這是一條行之有效的改善貧困群眾居住條件、拓寬增收渠道、解貧脫困的好辦法，取得了明顯的社會和經(jīng)濟效益?；诖?，東鄉(xiāng)縣緊抓這一政策機遇，加大了脫貧攻堅力度。

二是搶抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇。東鄉(xiāng)縣抓住“中國光彩事業(yè)臨夏行”活動和省上實施十大產(chǎn)業(yè)行動計劃的機遇，以脫貧攻堅為主線，以沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)為重點，深入挖掘沿洮河區(qū)域優(yōu)勢和自然稟賦，統(tǒng)籌脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展，通過優(yōu)化基礎(chǔ)條件，合理遷置居民，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等，形成基礎(chǔ)設(shè)施完備、產(chǎn)業(yè)層次高端、宜居宜商宜業(yè)、優(yōu)勢迸發(fā)互補的發(fā)展格局，力爭把東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶建設(shè)成為經(jīng)濟發(fā)展的帶動區(qū)、創(chuàng)業(yè)投資的集中區(qū)、體制創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)和循環(huán)經(jīng)濟的示范區(qū)，為如期實現(xiàn)全縣脫貧目標注入強大活力。

（五）升級稟賦結(jié)構(gòu)、易地搬遷切實改善民生問題

東鄉(xiāng)縣沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)通過易地搬遷，從根子上改善升級稟賦結(jié)構(gòu)，不僅是扶貧攻堅戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)，且是使地質(zhì)災(zāi)害隱患群體早日脫離生命財產(chǎn)安全的必要舉措，對助力地方經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生活條件具有重大的作用。

一是改善了生產(chǎn)生活條件。搬遷群眾住房難、行路難、用電難、飲水難等問題得到了有效緩解，生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量有所提高，村容村貌發(fā)生了變化，為脫貧致富打下了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。同時，通過實施易地扶貧搬遷工程，自然村或居住點搬遷到了學校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施同步實施、完善齊全的區(qū)域，就醫(yī)、就學便利，滿足了搬遷群眾對基本公共服務(wù)的需要，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了條件。

二是拓展了發(fā)展空間。按照“移民就路、移民就市、移民就富”的原則，貧困人口搬遷到交通便利、自然環(huán)境相對較好的村莊或城鎮(zhèn)，不僅拓寬了后續(xù)發(fā)展空間，搬遷群眾的思想觀念、市場意識也發(fā)生較大變化，也推動了小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。使得搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到實質(zhì)性的提高，基本具備了出行、就醫(yī)、飲水、子女上學等條件，農(nóng)戶有穩(wěn)定、增收的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了“搬得出、住得下、能發(fā)展”的搬遷總目標。

三是解決了社會問題。此前，惡劣的生存條件衍生出大齡未婚青年逐年增多，留守兒童無人照顧等一系列社會問題。近年來，雖然各級政府投入了大量的資金，進行了扶持，但是由于自然條件的限制，貧困落后的狀況難以從根本上得到改變。通過易地搬遷，結(jié)合村莊布局規(guī)劃調(diào)整，將布局零亂、零星分散的自然村整合歸并，建設(shè)中心村集中安置，實現(xiàn)“小村歸大村、散戶并成寨”，解決了一系列社會問題。

四是改善了生態(tài)環(huán)境。易地扶貧搬遷與棚戶區(qū)改造工程與退耕還林工程、石漠化綜合治理工程相結(jié)合，改善了遷出區(qū)的生態(tài)環(huán)境。特別是在群眾自愿的前提下，對農(nóng)村貧困人口實施易地搬遷，引導(dǎo)人口逐步外遷，緩解了遷出區(qū)的人口壓力，對于恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能、擴大環(huán)境容量發(fā)揮了重要作用。

五是降低了扶貧開發(fā)成本?？h域內(nèi)部分村莊分布相對分散，3戶1村，5戶1寨，零星開墾、粗放耕作等現(xiàn)象比較普遍，不僅加重了水土流失等生態(tài)問題，也增加了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本和公共服務(wù)提供的難度。通過易地扶貧搬遷和棚戶區(qū)改造，集中解決交通、供電、供水、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，扶貧成本比就地扶貧低且扶貧效果更加顯著。

（六）因地制宜，助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)性發(fā)展

洮河從東鄉(xiāng)縣東面緩緩流過，達板鎮(zhèn)崔家、上科妥等村臨河相望，蘭臨高速公路交通便利，離高速路安家嘴出口只有1.3公里的地方，架設(shè)一座橋，就可以把東鄉(xiāng)縣達板鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟園區(qū)連為一體。東鄉(xiāng)縣因地制宜，錨定洮河經(jīng)濟帶的良好發(fā)展基礎(chǔ)，深入挖掘沿洮河區(qū)域優(yōu)勢和自然稟賦，統(tǒng)籌脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)扶持有規(guī)劃，為項目后續(xù)保障提供了可行性。一策定而百策定，推動了貧困地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)聚集和空間布局優(yōu)化，收到了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

一是推動了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)《東鄉(xiāng)族自治縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的要求，通過沿洮河經(jīng)濟帶建設(shè)，以進一步加強富民產(chǎn)業(yè)培育，為按照“兩羊（羊、洋芋）+餐飲+勞務(wù)+培訓”的模式，引導(dǎo)群眾走出一條“發(fā)餐飲財、興兩羊（洋）業(yè)、走勞務(wù)路、幫貧困戶”產(chǎn)業(yè)精準脫貧路子奠定了堅實的發(fā)展基礎(chǔ)。通過發(fā)展安置區(qū)農(nóng)村特色加工業(yè)，進一步扶持搬遷群眾創(chuàng)辦發(fā)展具有鮮明地方特色、以手工制造為主的小微企業(yè)，使搬遷農(nóng)戶更多地分享農(nóng)產(chǎn)品加工增值收益。 便于發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟，便于建立和完善輸出地和輸入地勞務(wù)對接機制，通過組織引導(dǎo)和能人帶動，推動搬遷群眾外出務(wù)工，持續(xù)增加工資性收入。

二是加快了工業(yè)發(fā)展。通過沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)，加大達板工業(yè)經(jīng)濟園建設(shè)，重點發(fā)展金屬加工業(yè)、機械加工業(yè)、食品加工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。到2020年，將園區(qū)建成以食品加工和農(nóng)副產(chǎn)品加工、金屬加工、機械加工、建材加工為主，以水電開發(fā)、物流倉儲、生態(tài)旅游、商貿(mào)居住為輔，集生產(chǎn)、生活、商貿(mào)、物流于一體的具有民族經(jīng)濟特色的現(xiàn)代化生態(tài)工業(yè)園區(qū)。沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)，不僅會帶動原有的建材、肉羊等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，而且催生龍頭企業(yè)誕生，拉動周邊經(jīng)濟發(fā)展。該區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅也會走上“高速路”。通過組團發(fā)展，使得集中安置區(qū)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、戶有增收門路、勞動者有增收技能，最終實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

三是帶動了服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過沿洮河經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)，帶動了當?shù)厣鷳B(tài)旅游發(fā)展。通過加速建設(shè)民俗風情旅游基地，以縣城為中心，將形成以沿洮河、大夏河、劉家峽庫區(qū)環(huán)縣公路的一個環(huán)形區(qū)域。其中可以突出優(yōu)勢、塑造精品，打造生態(tài)觀光、民俗體驗、田園休閑為一體的旅游發(fā)展新格局。借助集群優(yōu)勢，可以實現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的長足發(fā)展，通過充分發(fā)揮縣城、小城鎮(zhèn)、中心村等區(qū)位優(yōu)勢，支持搬遷群眾從事農(nóng)副產(chǎn)品營銷、餐飲、家政、倉儲、配送等方式，進一步支持本地電商平臺和企業(yè)與郵政、供銷、快遞企業(yè)合作，通過在安置區(qū)建立電子商務(wù)服務(wù)點，鼓勵搬遷用戶開設(shè)網(wǎng)店，給予網(wǎng)絡(luò)資費補助和小額信貸支持，通過電子商務(wù)、農(nóng)超對接等現(xiàn)代流通方式，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，加強安置區(qū)電子商務(wù)培訓力度。

深度貧困地區(qū)進一步開展脫貧攻堅的路徑建議

東鄉(xiāng)縣作為深度貧困地區(qū)，結(jié)合地方實際，找準主要矛盾，采用易地搬遷政策，結(jié)合經(jīng)濟帶建設(shè)項目，實現(xiàn)基礎(chǔ)資源稟賦升級，發(fā)展出了具有民族地域特色的扶貧攻堅可持續(xù)發(fā)展路徑，亦為深度貧困地區(qū)的發(fā)展探索了一種新模式。同時，深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作任務(wù)依然嚴峻，需要多維度、多思路地進行探索。

（一）積極向外尋找推動社會力量參與消費扶貧

一方面可以突出消費引導(dǎo)?；I備舉辦消費扶貧地方論壇，發(fā)出全社會消費扶貧倡議，將消費扶貧納入定點扶貧、對口支援工作框架，持續(xù)抓好機關(guān)消費扶貧，著力擴大貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)消費。另一方面，強化產(chǎn)銷對接，拓寬貧困地區(qū)產(chǎn)品流通銷售渠道。為貧困地區(qū)參加糧油產(chǎn)品展銷和各類農(nóng)產(chǎn)品交易活動提供支持，動員組織企業(yè)與深度貧困地區(qū)開展消費扶貧精準對接活動，配合推進落實網(wǎng)絡(luò)扶貧行動計劃，著力拓寬貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。

（二）夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進貧困地區(qū)各類產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級

一方面要加強投入支持，提升貧困地區(qū)產(chǎn)品供給質(zhì)量水平。加大貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持貧困地區(qū)糧食安全保障調(diào)控和應(yīng)急設(shè)施項目建設(shè)，推進扶貧領(lǐng)域失信專項治理等舉措，著力提升貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供給能力。另一方面支持特困地區(qū)公路等基礎(chǔ)建設(shè)，提升交通通達性和游客便利度，支持貧困地區(qū)重點景區(qū)道路、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施和游客中心等旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升景點旅客接納能力水平，為發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

（三）加大貧困陷阱②跨越路徑探索和嘗試

跨越貧困陷阱是深度貧困區(qū)域和群體擺脫貧困的不二選擇。然而，跨越貧困陷阱并不容易。深度貧困與貧困陷阱的頑固性、路徑依賴和自我強化效應(yīng)，使得跨越貧困陷阱必須發(fā)揮 “超常之力”，實施強力干預(yù)和綜合治理。而權(quán)威發(fā)展模式是發(fā)揮“超常之力”有效的制度保障。③習近平總書記在《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》中號召中央及各級地方政府要“集中力量攻關(guān)，萬眾一心克難”，并且提出了八個方面的保障措施，這為深度貧困地區(qū)跨越貧困陷阱創(chuàng)造了條件，指明了方向。結(jié)合總書記講話精神以及深度貧困、貧困陷阱的生成邏輯，深度貧困地區(qū)要進一步明確目標、加大投入、集中力量、區(qū)域發(fā)展、各方幫扶、內(nèi)生動力、組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查督導(dǎo)，加大貧困陷阱跨越路徑探索和嘗試力度。

（四）建立2020年后深度貧困民族地區(qū)的持續(xù)發(fā)展援助體系

總體而言，2020年深度貧困民族地區(qū)在現(xiàn)有標準下擺脫絕對貧困是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。但考慮到深度貧困民族地區(qū)稟賦與區(qū)域發(fā)展的特殊性，2020年后深度貧困民族地區(qū)依然是全國和各省區(qū)的欠發(fā)達地區(qū)，如果貧困標準上調(diào)，這些地區(qū)依然是絕對貧困比較嚴重的地區(qū)。因此，2020年后深度貧困民族地區(qū)絕對貧困與相對貧困并存，發(fā)展不充分與發(fā)展不平衡并存。深度貧困地區(qū)要與全國同步實現(xiàn)基本現(xiàn)代化，必須進一步加強發(fā)展援助，完善發(fā)展援助體系。④一方面在改善教育基礎(chǔ)設(shè)施和配套的前提下，加大教育資源的調(diào)配和轉(zhuǎn)移。對深度貧困地區(qū)而言，要重視各類學校，尤其是義務(wù)教育階段學校的師資配備，要舍得花大力氣，舍得投入資金引進人才、留住人才、培養(yǎng)人才，多方探索與名校、名師的交流、合作、共建模式。堅持扶貧與扶智齊頭并進，提高人口素質(zhì)，形成可持續(xù)性的推動脫貧的力量。另一方面要加大科技創(chuàng)新投入力度。深度貧困地區(qū)的科技發(fā)展水平普遍較低，但絕不是止步不前的理由。要加強信息化建設(shè)，提升信息素質(zhì)，培育信息產(chǎn)業(yè)。要進一步安排提倡創(chuàng)新的體制機制，加大政府支持力度，鼓勵創(chuàng)業(yè)、重點培育，積極發(fā)展電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)。堅持扶貧與扶志雙管齊下，促進脫貧力量內(nèi)生化、持續(xù)化發(fā)展。

注釋

①洮河，位于中國甘肅省南部，是黃河上游第一大流，發(fā)源于青海省海南州蒙古族自治縣境內(nèi)的西傾山東麓勒爾當，此段河流稱代富桑曲，在甘肅省碌曲縣境西部的西傾山東麓流入甘肅省。洮河流經(jīng)甘南、定西、臨夏等地。

②發(fā)展經(jīng)濟學中的貧困陷阱，就是指由于經(jīng)濟中存在惡性循環(huán)，而使發(fā)展中國家陷于貧困落后之中難以擺脫。此處著重指深度貧困地區(qū)的貧困落后狀態(tài)。

③習明明，郭熙保.貧困陷阱理論研究的最新進展[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2012（3）：109-114。

④鄭長德.深度貧困民族地區(qū)提高脫貧質(zhì)量的路徑研究[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2018（12）：103-112。

作者簡介

王 薈 甘肅省社會科學院哲學社會學研究所，副研究員