嚴天欽 敖翔

摘要：2009年以來，席卷歐洲的債務危機給歐盟帶來了沉重的打擊。歐盟各國在隨后的幾年時間之內(nèi)也紛紛進行了相應的公共管理改革以消除歐債危機所帶來的負面影響。作為歐洲老牌強國，同時也是歐盟的核心成員國之一，法國在歐債危機背景之下所進行的公共管理改革相當引人注目。從削減福利、解決就業(yè)、延遲退休以及難民問題4個方面對法國所進行的公共管理改革措施進行論述，詳細分析這些政策的成效與其局限性，并探討法國公共管理改革所帶來的社會反響與潛在的發(fā)展趨勢。

關鍵詞：歐債危機;法國;公共管理改革

中圖分類號：D035?文獻標志碼：A

文章編號：2095-5383（2020）03-0071-06

Abstract：Since 2009， the Debt Crisis swepping across the whole Europe has dealt a heavy blow to the European Union. In the following years， EU countries have also initiated corresponding public administrative reforms to eliminate the negative effects of the European Debt Crisis. As a longstanding powerful country of Europe as well as a core member states of EU， Frances public administrativ reforms under the background of the European debt crisis are quite eye-catching. French public administrative reforms were explored in this paper from four aspects：cut benefits， solve employment， postpone retirement， and refugee policy. the positive significance and limitations of these policies were analyze in detail， and then the social repercussions and potential development trends brought about by French public management reform were discussed.

Keywords：European Debt Crisis; France; public administrative reforms

歐洲主權債務危機，亦稱歐債危機，是指自2009年以來在部分歐盟成員國內(nèi)爆發(fā)的債務危機。如果要將一個國家看作一個龐大的企業(yè)，當其負債逐漸逼近乃至超過其承受范圍，就會產(chǎn)生違約甚至資金鏈斷裂導致無法維持運轉的情況。歐洲債務危機的產(chǎn)生的原因很復雜。美國的次貸危機所衍生的全球大范圍金融危機沖擊了包括歐盟、中國在內(nèi)的全球多個主要經(jīng)濟體，成為歐債危機產(chǎn)生的重要因子。2009年底，當希臘債務問題開始凸顯的時候，美國的三大評級機構①相繼下調(diào)了希臘的信用評級，這種帶有強烈導向性的做法無疑加大了希臘經(jīng)濟復蘇的難度。正如《紐約時報》的專欄作家弗里德曼（Thomas Friedman）所說：“我們生活在兩個超級大國之間，一個是美國，另一個就是穆迪，美國可以用炸彈摧毀一個國家，穆迪可以用評級毀滅一個國家。”[1]在對待是否該對希臘實施救助的問題上，歐元區(qū)國家的立場并不一致，法國堅持救援，但德國的態(tài)度卻顯得比較曖昧，歐盟遲遲未能就是否救助希臘達成一致意見導致錯過了救助的最佳時機。[2]在歐盟這個高度一體化的區(qū)域組織內(nèi)部，歐元本應是維系各國經(jīng)濟與貿(mào)易往來的統(tǒng)一貨幣，在特殊時期卻變成了債務危機蔓延的關鍵媒介。歐洲金融穩(wěn)定基金首席執(zhí)行官雷格林（Klaus Regling）曾經(jīng)在與清華大學經(jīng)濟管理學院中國與世界經(jīng)濟研究中心的李稻葵主任的相關學術對話中指出：“歐債危機的發(fā)生歸結于三大原因：一是貨幣聯(lián)盟設計自身存在很多問題;二是各個歐盟成員國之間的政策協(xié)調(diào)性還有待提升;三是預防機制不健全?！盵3]?這3個原因讓歐盟各國在歐債危機發(fā)生之初顯得措手不及，同時債務危機在歐元區(qū)經(jīng)濟實力較為薄弱的國家間快速擴散，而法、德等大國也因此受到牽連。

法國作為歐盟這個經(jīng)濟體內(nèi)的重要大國，在歐債危機的背景下法國的公共管理改革相當引人矚目。無論是早期的薩科齊政府還是后期的奧朗德、馬克龍政府都嘗試從多個方面進行公共管理改革以消除歐債危機給法國帶來的不良影響，并盡快復蘇遭受沖擊的法國經(jīng)濟。針對法國相關的公共管理改革，國內(nèi)外均有學者發(fā)表過相關論著。倫敦政治經(jīng)濟學院歐洲研究所執(zhí)行主任蓋歐馬奇（Alain Guyomach）等[4]在其論文《公共服務、公共管理與法國公共行政的現(xiàn)代化》中剖析了法國公共管理改革措施的本質(zhì)、內(nèi)容及其淵源;法國學者皮埃爾·卡拉默（Pierre Calame）等[5]在其著作《心系國家改革：公共管理建構模式論》中從新公共管理模式的角度探討了法國改革的思路。張惠蘭[6]在《新公共管理視野中的法國行政制度改革》一文中結合美國與歐洲公共管理的內(nèi)容和特點討論了新公共管理視野中西方行政改革的一般性和法國行政制度改革的特殊性。這些相關的論著運用不同的分析方法，從不同的角度和領域系統(tǒng)剖析了法國的公共管理改革措施，為本文的研究提供了一定的研究基礎。然而這些相關文獻大多分析的是薩科齊政府之前的法國公共管理改革，并未涉及到受歐債危機所沖擊的法國，缺乏時效性。本文重點研討歐債危機背景下法國具體的公共管理改革措施，并從正反兩面闡述其影響和意義。

1?削減政府開支

在法國開始受到歐債危機影響之后，法蘭西第五共和國第七位總統(tǒng)奧朗德開始擔負起消除危機影響和復蘇法國經(jīng)濟的重任，他在2012年正是憑借著著“帶領法國人實現(xiàn)自己的‘法國夢”的口號在政治大選中勝出。

在歐債危機發(fā)生后，包括法國在內(nèi)的西歐各國都進行了公共管理改革。大體看來，許多措施和方針都比較相似，但還是存在不小的差異。通常說來，公共管理改革模式當中存在著盎格魯-撒克遜模式（Anglo-Saxon Contexts）和歐洲模式（European Contexts）[7]。法國所實行的第一項公共管理改革措施便是“增收減支”，為此，法國采取了削減政府的支出與政府內(nèi)部的福利待遇等措施來緩減債務危機所帶來的強烈沖擊。而改革的具體措施體現(xiàn)在：首先，政府降低了總統(tǒng)自身與各個內(nèi)閣部長的待遇標準，分別由月薪2.13萬歐元和1.42萬歐元降至1.49萬歐元和9 940歐元，均有30%的下降幅度;其次，繼續(xù)維持公務員已經(jīng)3年未曾增長的薪酬待遇，從削減公務員的基本福利待遇著手來降低政府的公共開支;再者，奧朗德政府還公布了“工資封頂”計劃，將52家由政府控股的企業(yè)中的高層管理人員的薪資水平大幅下調(diào)了50%～70%;此外，政府還實施了增稅政策，提高了包括增值稅、國家保險稅的征稅比例，并主要增加了針對富人的征稅力度。[8]“公共支出管理的主要內(nèi)容包括控制總量支出、調(diào)整和優(yōu)化支出結構、提高公共支出收益3個方面。”[9]拋開可能帶來的社會影響不談，奧朗德政府的相關舉措基本符合公共支出管理的基本原則。從政府以及企業(yè)內(nèi)部削減薪酬待遇可以削減政府在這方面的公共支出，同時也相當于用更少的公共開支創(chuàng)造收益。該舉措對抑制歐債危機背景下法國持續(xù)的財政赤字有一定的積極作用，同時也可以為法國政府留存更多的資金儲備以應對可能的突發(fā)情況。法國在2014年的公共支出占國民收入的56%，政府計劃在2015—2017年間把公共支出削減500億歐元，并爭取在2015年把政府的財政赤字降至國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以下，3%是歐盟規(guī)定的上限。[10]法國對于赤字的“依賴”在多年來就如同成癮一般很難消除。馬克龍政府的新任總理菲利普（Edouard Philippe）就指出：“德國每征收100歐元的稅款，會花掉98歐元;而法國則是每征收117歐元的稅款，就會花掉125歐元……誰會真的相信這種情況是可持續(xù)的呢？”[11]當一個國家深陷債務赤字的泥潭之中，它就沒有多余的資金和能力應對變故或進行實質(zhì)性的改革。法國政府的這項舉動不僅是為了壓縮政府在福利待遇上的公共開支，同時也是給政府和企業(yè)傳達了明確的改革信號。另外，財富分配不均是法國這類資本主義國家所面臨的一個非常棘手的問題。提高法國富人群體的征稅力度既能增加國內(nèi)稅收總額，也能讓他們承擔更多社會責任。而法國也希望“主要通過松綁、精簡機構來改良現(xiàn)存的官僚制度，同時通過收縮預算、加緊財務管理來節(jié)約開支，使現(xiàn)行結構和模式更好地運作”。[12]面對危機，公共管理改革勢在必行，但也必然會遭遇到不小阻力。

法國所進行的公共管理改革也必然會遭到特定群體尤其是公務員的強烈反對。隨著自身的薪酬待遇一再遭到凍結和限制，大批公務員萌生了國家在損害自己個人利益的想法。早在薩科齊政府改革時期，公務員就曾頻頻舉行罷工游行。在2014年5月奧朗德上任即將兩周年之際，法國公務員再次在全國發(fā)起示威游行活動，抗議法國政府凍結公務員薪酬待遇的政策并要求政府上調(diào)公務員的底薪指數(shù)，而法國政府堅決拒絕了公務員和工會要求。公務員事務部長勒布朗舒女士（Marylise Lebranchu）也重申：“只有經(jīng)濟重新開始增長時才能加薪?！盵13]然而此舉并不能夠消除公務員的抗議反而使這種抗議開始向另一個方向發(fā)展。大量的公務員開始采取一種“不作為”的態(tài)度來無言地抗議政府削減公共開支的政策。在奧朗德政府繼續(xù)凍結公務員工資并進一步削減政府公共開支之后，公務員們變得更加懶散和不作為。久而久之，普通老百姓開始最終走上街頭替公務員們抗議，他們要求政府提高公務員的待遇的動機就在于他們不想成天面對總是消極怠工的公務員們。因此，法國從薪資待遇著手來削減政府公共開支的政策雖然以國家的力量得以推行，但實際上卻在社會中引起了不小的騷動。

如果說凍結工資得罪了公務員，那么增稅政策則得罪了一大批法國富人。這項被戲稱為“富人稅”的“特別團結捐稅”是“奧朗德在2012年一次競選集會上提出的。當時奧朗德的競選活動受到激進左翼候選人梅郎雄（Jean-Luc Mélenchon）的威脅，所以提出這項‘劫富濟貧的政策主張來應對沖擊。”[14]該項針對法國富人的稅種雖然可能會在一定程度上得到法國普通民眾的支持，卻非常明確地遭到了法國名流、富商的集體反對。從結果來看，征收“富人稅”期間，政府所獲得的數(shù)億歐元稅款不僅沒有像預期那樣對填補國內(nèi)數(shù)十億歐元的赤字起到非常明顯的積極作用，反而迫使不少法國名流通過轉換國籍的方式進行“合理避稅”?！爱敃r的法國首富、路威酩軒集團老板阿爾諾（Bernard Arnault）為此申請了法國和比利時雙重國籍，而著名演員迪帕迪約（Gérard Depardieu）也為此申請了俄羅斯國籍?！盵14]可見，該項改革措施在法國的特定群體，特別是政界和經(jīng)濟界引起了極大不滿。時任經(jīng)濟部長，現(xiàn)法國總統(tǒng)馬克龍在當時就明確表現(xiàn)出了針對“富人稅”的不滿。一言以蔽之，該項改革措施收效甚微，而且?guī)砹朔浅２涣嫉纳鐣绊懀虼?，這一項極富爭議的政策最終在2015年被取消。

2?就業(yè)方面的改革措施

法國政府的第二項公共管理改革措施是著力于解決社會就業(yè)問題，降低失業(yè)率?！笆I(yè)率（unemployment rate）是指一定時期滿足全部就業(yè)條件的就業(yè)人口中仍未有工作的勞動力數(shù)字，旨在衡量閑置中的勞動產(chǎn)能，是反映一個國家或地區(qū)失業(yè)狀況的主要指標?！盵15]而法國在歐債危機發(fā)生后，失業(yè)率曾經(jīng)達到10.3%，幾乎是德國的兩倍。曾爆發(fā)過多次針對政府不作為，無法解決就業(yè)問題的示威游行。事實上，奧朗德政府上臺之后，針對法國國內(nèi)的嚴峻就業(yè)形勢，出臺過多項改革措施。自他上任以來，政府分別出臺了“責任與團結公約”和“青年就業(yè)計劃”，前者通過有利于商業(yè)的政策和增加對教育醫(yī)療的資金投入來振興經(jīng)濟并提高就業(yè)率;后者則通過“政府買單”的形式，鼓勵企業(yè)聘用年輕工作人員從而提高適齡勞動者的就業(yè)率。另外在2016年初，奧朗德政府在就業(yè)率持續(xù)低迷的情況下公布了“緊急就業(yè)計劃”。通過政府撥款辦設培訓班、鼓勵企業(yè)增加半工半讀的學徒數(shù)量來進一步降低失業(yè)率。

為緩解就業(yè)形勢，法國政府采取了一系列改革舉措，表明奧朗德及其政府在努力嘗試兌現(xiàn)在競選時給予選民們解決就業(yè)問題的承諾。誠然，政府為遏制法國失業(yè)問題的進一步惡化提供了有力的保障。奧朗德在任期間，法國的高失業(yè)率雖然沒有明顯下降，但得到了控制，2016年以來，伴隨著法國經(jīng)濟的逐步復蘇，失業(yè)率同樣也開始逐步下降。奧朗德的這一系列公共改革措施無疑有一定的積極意義，避免了法國就業(yè)形勢進一步惡化以及與之息息相關的經(jīng)濟發(fā)生滑坡甚至崩塌的可能。然而，在奧朗德政府做出了如上一系列改革的情況下，他和他的內(nèi)閣卻依然遭到民眾的猛烈抨擊。最終，奧朗德政府未能成功解決就業(yè)問題，這在很大程度上是奧朗德最終放棄連任的一個至關重要的原因。

奧朗德政府未能解決就業(yè)問題，因為政府的一系列針對就業(yè)的公共管理改革措施當中所包含兩個致命的缺陷：“治標不治本”和“藥效太慢”。

“經(jīng)濟結構調(diào)整緩慢，形成結構性生產(chǎn)過剩是歐盟高失業(yè)率的主要癥結所在?！盵16]在法國，失業(yè)率居高不下的根本原因同樣在于持續(xù)萎靡的經(jīng)濟和結構性產(chǎn)能過剩。奧朗德政府雖然提供了大量的政府資金來對企業(yè)進行補助以鼓勵企業(yè)聘用年輕人，但在經(jīng)濟不景氣的大背景之下，政府的資金扶持或者是補助充其量只是一件救生衣，可以保證法國失業(yè)者在落水的情況下不會溺水。法國失業(yè)者真正需要的應該是一個能夠救他們上岸的搜救船，而這個搜救船指的就是通過政府的調(diào)控而回升的法國經(jīng)濟。奧朗德政府實際上對復蘇經(jīng)濟這個大難題從戰(zhàn)略上進行了回避，而只是嘗試從具體的戰(zhàn)術上采取行動，事實上法國的失業(yè)率在奧朗德在任期間一直保持在10%以上，所以奧朗德針對就業(yè)問題的公共管理改革并未取得預期效果。在2016年，奧朗德政府注意到了這個問題，并開始創(chuàng)辦就業(yè)培訓班和增加半工半讀學徒數(shù)量。這項改革意在提高勞動力自身的能力和素質(zhì)，頗有“授人以魚不如授人以漁”的意味。從長遠來看，這項改革措施顯然對于法國從業(yè)者來說具有重要意義。然而遺憾的是，在歐債危機發(fā)生以來，法國人民已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)年的高失業(yè)率。盡管他們內(nèi)心中應該明白該問題很難在一朝一夕得到解決，但他們更希望看到的是一個有作為的政府和立竿見影的就業(yè)政策。因此，奧朗德的這項政策并不被絕大多數(shù)的法國民眾所認可和接受而最終走向失敗。如果奧朗德政府改革之初就高度重視其政策的經(jīng)濟導向性，而不是單純地嘗試為社會提供一個基本保障，改革的成效應該更加顯著。

3?涉及退休和養(yǎng)老方面的公共管理改革

法國所進行的第三項公共管理改革則是進行延遲退休、提高養(yǎng)老金繳費率的相關改革。歐債危機發(fā)生后，以英、法、德三國為首，幾乎所有的歐盟成員國都采取了類似的改革手段來盡力緩解歐債危機所帶來的強烈沖擊。法國則是在2010年薩科齊政府末期進行了這方面的改革。相關的法案規(guī)定：“第一，不論公共還是私營部門，將法定退休年齡延長兩年，至2018年達到62歲;第二，將退休金的繳納年限提高到41年，逐步將公共部門的繳納比例提高至10.55%?！盵17]在2013年，新任的奧朗德政府也出臺法案，在把法定退休年齡維持在62歲的情況下，對養(yǎng)老金制度進行了進一步的細微調(diào)整?！皬?014年起提高在職人員和雇主的基本養(yǎng)老保險繳費率，2014年增加0.15%，2015—2017年每年增加0.05%，4年共提高0.3個百分點，到2020年以前不延長養(yǎng)老金繳費年限，2020年開始將養(yǎng)老金繳費年限從41.5年延長到2035年的43年?！盵18]包括法國在內(nèi)的西歐各國涉及退休的相關公共改革措施總體來說比較類似。就法國而言，無論是薩科齊政府還是奧朗德政府的相關法令均包含如下基本理念：在延遲法定退休年齡的同時提高養(yǎng)老金繳費稅率。法國一直以其高福利而著稱，這也是為什么大量北非國家，如阿爾及利亞和摩洛哥等國家的居民會以各種方式嘗試在法國生活。但長期以來，“發(fā)達的福利國家的職能范圍備受詰難，人們認為它給公共財政帶來了沉重負擔，抑制了私人經(jīng)濟的發(fā)展?！盵19]在歐債危機背景下，若法國還繼續(xù)維持高福利標準，只會加劇已經(jīng)存在的赤字問題而導致國家的正常運轉受到影響。因此法國的該項公共管理改革勢在必行，它具有兩大積極意義：第一，作為一個西歐國家，法國人口的老齡化問題不容忽視。如果讓勞動者按原有退休年齡進入社會養(yǎng)老體系，就會要求本來數(shù)量就不多的年輕人創(chuàng)造更多的社會價值，否則政府就無法向數(shù)量龐大的退休人員提供其所需要的社會福利與養(yǎng)老金。在歐債危機的影響下，法國的就業(yè)率本不容樂觀，對法定退休年齡的延長可以讓更多在工作崗位上的人對經(jīng)濟做出貢獻從而保持一個基本的福利水平。因此延遲法定退休年齡雖然看似是加大了百姓的工作負擔，但這對維持國家基本的穩(wěn)定、減輕國的家財政負擔，并保證每個退休職工的福利待遇至關重要。第二，提高養(yǎng)老金的繳費稅率無疑非常明確地降低了社會福利標準，即公民需要向國家提供更多個人創(chuàng)造的價值才能享受到原有標準的福利回饋。該項改革在剛推出之際遭到了大量法國公民的抵制，抵制者的理由也非常一致——個人利益遭到了政府的損害。但實際上政策是應該具有靈活性的，一味地堅持普通民眾認為“正確且合理”的政策難以讓國家具有應變能力，而一個無法應變的國家自然也就不再具有推出正確、合理政策的能力。以法國為例，二戰(zhàn)之后，法蘭西第五共和國成立以來經(jīng)過了幾十年的實踐和改革才確立了現(xiàn)有的高福利水平和社會保障體系。在法國，每一位繳納了足夠養(yǎng)老金的公民在退休之后都能夠領取相當于原有工資的80%數(shù)量的退休金。法國的退休年齡曾經(jīng)有一次被提前，即在1983年法國社會黨執(zhí)政期間，因就業(yè)和經(jīng)濟情況良好，時任法國總統(tǒng)弗朗索瓦·密特朗（Franois Mitterrand）認為提前退休可以更快地騰出崗位從而讓年輕人進行就業(yè)，所以將退休年齡從原有的65歲提前至60歲?？梢钥闯觯谕诵菽挲g的問題上，法國的政策具有靈活性。面對歐債危機所帶來的巨大壓力，延遲退休年齡可以為國家提供一個更為平穩(wěn)的社會過渡期，從而緩解政府的財政壓力。此外，養(yǎng)老金繳費比例與年限的提高雖然削減了一部分法國公民的社會公共福利，但法國作為一個高福利國家的本質(zhì)并未因此項改革而受到動搖。勞動者在退休之后依然能夠享有國家提供的高額退休金和諸多福利待遇。而法國民眾在經(jīng)歷了初期的抵制和排斥之后，也基本能夠理解和接受新的規(guī)定。因此，自薩科齊政府開始，奧朗德政府所延續(xù)的退休、養(yǎng)老方面的公共管理改革符合法國在歐債危機背景之下的國情?，F(xiàn)任法國總統(tǒng)馬克龍本來打算在2019年將退休年齡確定為64歲，但是由于遭到民眾的普遍強烈反對，后來被迫宣布使讓退休年齡仍然維持在62歲。但事實上，為了讓自己的所能領導的退休金額達到自己希望的水平，很多法國人在年齡達到62歲之后仍然選擇繼續(xù)工作，有些人甚至工作到65歲才選擇退休。[20]

4?應對難民問題的公共管理改革舉措

在歐債危機余波未平之際，法國在近些年面臨的另一大挑戰(zhàn)是難民問題。自2011年以來，因為敘利亞國內(nèi)的混亂局勢，敘利亞政府軍、反政府武裝以及恐怖組織“伊斯蘭國”三方之間持久的混戰(zhàn)導致了大量難民的產(chǎn)生。因為在國內(nèi)缺乏生命財產(chǎn)的保障，大量難民選擇向環(huán)境更為平穩(wěn)、經(jīng)濟更為發(fā)達的歐盟各國遷徙，而以德國、法國為首的多個歐盟成員國也基于人道主義接受了大批來自于敘利亞的難民。然而大批難民的涌入為歐盟各國原本和平穩(wěn)定的社會治安環(huán)境帶來了非常強烈的沖擊。

同時歐盟作為全球最大的區(qū)域一體化組織，《申根協(xié)定》在其中起著不可替代的作用。難民問題和不斷增多的恐怖襲擊可能會導致《申根協(xié)定》的瓦解難從而威脅歐洲一體化的進程。而在法國國內(nèi)，對于難民問題的態(tài)度普遍比較消極?！霸诮邮针y民的問題上，法國民眾中不乏反對聲音。根據(jù)法國《快報》援引的一項民調(diào)顯示，55%的法國人反對放寬接收難民的政策，尤其是不能效仿德國，給予敘利亞移民以難民身份。法國接待難民的能力相對有限。正如一名負責避難申請的法官在接受《費加羅報》采訪時所說，如果需要滿足歐盟提出的接收難民配額，法國的難民收容中心至少還缺兩萬個床位。法國的難民收容中心目前只能容納一半左右的難民，另一半則被安置在賓館里，法國各級政府每年要為此花費2 500萬歐元的高昂費用。更多難民的到來，無疑會進一步加重法國的負擔?！盵21]法國政府將為想要留在法國的難民提供所需的幫助，但將遣返那些把法國作為前往英國的跳板的移民，嚴懲違法行為?，F(xiàn)任法國總統(tǒng)馬克龍在解決難民問題方面表現(xiàn)出了強大的決心。2018年新年伊始，馬克龍在訪問法國北部城市加萊的時候?qū)３糖巴尤R難民收容中心并強調(diào)法國將收緊難民政策。馬克龍稱，“加萊不是英國的后門，不會讓法國出現(xiàn)第二個‘加萊叢林”。從2013年以來，大量準備前往英國的難民在法國北方城市加萊臨近港口的地方聚集，形成了一片 “非官方”住宅區(qū)。馬克龍表示，將遣返那些想把法國作為跳板準備前往英國的移民，非法移民將遭到嚴厲的懲處。[22]馬克龍政府于2017年7月27日宣布，法國將在利比亞設立專門的難民中心以直接接收和安置難民?！榜R克龍表示，此舉是為了在利比亞當?shù)貙徍穗y民是否符合法國對避難者設立的標準和條件，從而避免大批難民申請者冒著生命危險橫渡地中海?？ㄔ普嗟古_之后，利比亞在難民危機中成了非洲難民進入歐洲的一大中轉站。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前滯留在利比亞的難民人數(shù)約有80萬～100萬人[23]，而這些人連基本的生活條件都無法得到保障。

馬克龍政府解決難民問題的嘗試雖然遭到黨內(nèi)各方的批評，稱其“違背了人道主義原則”。但事實上法國政府此項強硬的公共管理改革措施的確有利于維護國家安全和利益。正如同馬克龍本人對此的回應一樣：“既要保護難民的權益，更要維護法國的利益?！盵24]對于難民問題，法國政府近期的兩大動作便是前面提到的管控邊境、收緊難民政策以及在利比亞設立難民營。前一項政策可以阻斷大量非法移民涌入法國的勢頭。大量非法移民的涌入給法國帶來了三大問題：勞動市場混亂、治安下降和恐怖主義頻發(fā)，邊境管控將使這些問題得到有效控制。近幾年法國恐怖襲擊事件頻發(fā)，從最早的《查理周刊》恐怖襲擊事件到后來的巴黎恐襲和尼斯恐襲表明法國已經(jīng)成為歐盟成員國之中受害最為嚴重的國家，而且恐怖襲擊在法國已經(jīng)朝著更大規(guī)模、性質(zhì)更惡劣的方向發(fā)展。在此背景下，法國政府必須采取強有力的措施來保護國家和人民的安全。而大批恐怖分子正是借著難民潮成功混進了法國國內(nèi)，埋下了諸多惡性事件的禍根。法國收緊難民政策在很大程度上可以阻止?jié)撛诘目植婪肿舆M入法國從而保證法國國內(nèi)的安全與穩(wěn)定。在利比亞建立難民營也和前一項政策發(fā)揮著相同的作用。在利比亞確認難民的合法性并進行安置，既能給難民提供一個符合人道主義標準的援助，同時也能夠避免法國本土陷入更深的難民泥潭。誠然，一個發(fā)達歐洲國家并未像它的鄰國那樣敞開胸懷接納難民，外界難免會批評法國政府違背了人道主義的原則。在法國頻繁遭受恐怖襲擊之后，從維護國家安全的立場上來看，馬克龍的這項改革措施是完全可以理解的，事實上，有過半數(shù)的受訪法國公民都支持馬克龍的新難民政策。

然而這樣的難民政策依然具有一定的局限性，這也是為什么歐盟各國尚在觀望的原因。馬克龍政府在出臺新難民政策之前對難民涌入歐洲的動機和收緊難民政策之后難民可能會采取的應對措施并未進行詳細的考察和研判。首先大批難民之所以涌入包括法國在內(nèi)的歐盟各國不單單是因為迫于國內(nèi)的惡劣環(huán)境，有不少難民主觀上渴求生活在能夠享受高福利的發(fā)達歐洲國家。法國在利比亞設置難民營的政策衍生出了兩個問題：首先，在海外的難民營并不具有法國國內(nèi)那樣的社會環(huán)境，實際上依然是在一個動蕩的國家之內(nèi)，單這一點就會讓很多一心想進入歐洲的難民對其失去興趣;其次，設在利比亞的難民營在組織和管理方面面臨不小的挑戰(zhàn)，往往只能夠為難民在一個不太穩(wěn)定的國家內(nèi)提供一個基本的生存保障。對于不少的難民而言，他們寧愿冒著生命危險橫渡地中海進入法國，因為沒有人能夠保證法國在利比亞設立的難民營可以確保這些難民的生命和財產(chǎn)不會再受到威脅。為了防止難民偷渡入境法國，法國對邊境進行了管控和封鎖。這樣的措施雖然可以防止法國國內(nèi)的安全形勢惡化，但其領國必然會被波及，成為難民新的目的地。如此一來，其他歐盟成員國也必然會被迫采取類似的封鎖邊境的措施。如果多個歐盟成員國都紛紛效仿的話，《申根協(xié)定》將無疑會成為一紙空文，從而使歐洲的一體化進程遭遇嚴重挫折。一個強大的歐洲必然是一個相對統(tǒng)一的歐洲。如果歐洲一體化進程受阻甚至倒退的話，作為一體化發(fā)起國的法國自然也不能獨善其身。因此馬克龍政府的新難民政策依然埋藏著不小的隱患，需要在將來根據(jù)具體的情況進行適當?shù)恼{(diào)整，否則這項政策雖然在短期內(nèi)可以緩和法國的難民問題，但從長遠來看無論對法國還是對歐洲都無異于飲鴆止渴。

5?結語

每當法國進行改革，都需要在政府與官員、國家和人民、法國和歐盟之間的諸多因素中間尋找平衡。歐債危機和發(fā)生后，法國所進行的公共管理，基本都取得了較為積極的成效，在新冠疫情到來之前法國已逐漸擺脫歐債危機所帶來的影響并逐步地恢復著其經(jīng)濟。當然這些公共管理改革舉措仍然存在不少瑕疵和局限性，而這些缺憾正是法國在未來的改革中需要彌補的。對于法國而言，一些公共管理改革措施只有經(jīng)過反復的修訂才會日臻完善。公共管理領域所存在的一些痼疾往往是由經(jīng)濟發(fā)展困境引起，法國要較好解決公共管理領域存在的問題還得努力發(fā)展經(jīng)濟，提高就業(yè)率。

然而，當前法國依然面臨嚴峻的新冠疫情，經(jīng)濟復蘇的前景黯淡。近幾個月內(nèi)，法國備受新冠疫情的困擾，這也折射出法國公共管理方面依然存在不少問題，不管是經(jīng)濟復蘇還是重啟公共管理改革，法國都面臨著諸多挑戰(zhàn)。

中國的“一帶一路”無益為法國提供了新的機會，如果法國能像意大利一樣積極參與到“一帶一路”建設中來的話，必然會為其經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力。“一帶一路”建設給法國所帶來的新動力在很大程度上也能為法國進行公共管理改革提供新的思路。只有在經(jīng)濟復蘇的前提下，法國的公共管理改革才能取得預期的效果。

注釋：

①美國標準普爾公司、穆迪投資服務公司、惠譽國際信用評級有限公司;三家評級機構各有側重，標準普爾側重于企業(yè)評級方面，穆迪側重于機構融資方面，而惠譽更側重于金融機構的評級。

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