非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)困境與制度調(diào)適

孟現(xiàn)玉

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072； 2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院,河南 鄭州 450046)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的加劇，全球的非正規(guī)就業(yè)人群不斷增長(zhǎng)。在我國(guó)，源于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等因素，非正規(guī)就業(yè)占就業(yè)總數(shù)的比重已達(dá)60%左右，超出了正規(guī)就業(yè)比重，并已成為城鎮(zhèn)就業(yè)的主要力量。[1]然而，非正規(guī)就業(yè)以其較強(qiáng)的異質(zhì)性、分散性、無(wú)組織性以及隱蔽性(部分非正規(guī)就業(yè)部門帶有流動(dòng)性)等特點(diǎn)，使大部分就業(yè)群體游離在社會(huì)保障制度的覆蓋邊緣。[2]就此，國(guó)際勞工組織(ILO)、國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(ISSA)都提出要將非正規(guī)就業(yè)人員納入到社會(huì)保障中。[3-4]黨的十九屆四中全會(huì)也提出，“要堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要?！晟聘采w全民的社會(huì)保障體系。”從現(xiàn)有的社會(huì)保障制度看，我國(guó)已建立起普惠性的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)(1)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。，但在失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題上，非正規(guī)就業(yè)人員卻面臨著制度供給嚴(yán)重不足的困境。根據(jù)中國(guó)社科院課題組的調(diào)查，正規(guī)就業(yè)人群中45.8%的人有失業(yè)保險(xiǎn),而在非正規(guī)就業(yè)人群中僅為4.3%。[5]這不僅不符合社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)保盡保的制度目標(biāo)，也不符合對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員基本生活水準(zhǔn)的保障，而且不利于生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

因此，本文擬從將非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的證成入手，并試圖厘清兩個(gè)核心問(wèn)題：當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)制度在覆蓋非正規(guī)就業(yè)者上面臨著哪些實(shí)踐困境？如何改革失業(yè)保險(xiǎn)制度以符合非正規(guī)就業(yè)者的特殊就業(yè)形態(tài)？

二、非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的證成

非正規(guī)就業(yè)，可以分為非正規(guī)自雇和非正規(guī)受雇。非正規(guī)自雇包括個(gè)體工商戶、自營(yíng)勞動(dòng)者、未付酬的家庭幫工和非正規(guī)生產(chǎn)者的合伙人；非正規(guī)受雇包括非正規(guī)雇員、臨時(shí)工、日工、產(chǎn)業(yè)外包工。[6]將非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度，具有理論與實(shí)踐上的必要性。

(一)理論基礎(chǔ)：社會(huì)保障權(quán)的基本人權(quán)屬性

社會(huì)保障權(quán)是在不斷的社會(huì)實(shí)踐中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。“社會(huì)保障”一詞最早出現(xiàn)于美國(guó)的《社會(huì)保障法》中，國(guó)際勞工局將其定義為社會(huì)通過(guò)采取一系列的公共措施來(lái)向其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困進(jìn)行斗爭(zhēng)，并提供醫(yī)療和對(duì)有子女的家庭實(shí)行補(bǔ)貼法。[7]社會(huì)保障權(quán)則指的是公民要求國(guó)家通過(guò)立法來(lái)承擔(dān)和增進(jìn)全體國(guó)民的基本生活水準(zhǔn)的權(quán)利。[8]它的出現(xiàn)表明公民除了有免于被國(guó)家干涉的消極自由，還有要求國(guó)家保障其獲得尊嚴(yán)生活之積極自由，其不僅在各國(guó)憲法中得到承認(rèn)(2)如德國(guó)憲法第161條、日本憲法第25條、意大利憲法第38條、荷蘭憲法第20～22條等。，而且還出現(xiàn)在一系列的國(guó)際公約中。(3)如《世界人權(quán)宣言》(Universal Declaration of Human Rights)和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural)?？梢?，社會(huì)保障權(quán)已成為國(guó)際公認(rèn)的基本人權(quán)。而我國(guó)在《憲法》中也規(guī)定國(guó)家尊重和保障人權(quán)，國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。由此，社會(huì)保障權(quán)業(yè)已成為我國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，其主體應(yīng)是普遍的，任何公民都具有社會(huì)保障權(quán)主體資格。即每一個(gè)公民在其基本生活陷入困境時(shí)都有權(quán)得到國(guó)家和社會(huì)的幫助，每一個(gè)公民都有權(quán)享受國(guó)家和社會(huì)的公共福利。[9]與此相因應(yīng)，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍正在擴(kuò)張，從開始只保障產(chǎn)業(yè)工人，到包括依賴其生活的人以及家庭成員，隨后擴(kuò)張到所有雇傭勞動(dòng)者、“邊緣人群”(如家庭手工業(yè)者)與其他類似需要保障的人群(如小作坊從業(yè)者)，同時(shí)自由農(nóng)民、自由從業(yè)者也應(yīng)納入社會(huì)保障組織，最終孕育出“全民保障”的理念。[10]

綜上，根據(jù)社會(huì)保障權(quán)的普遍性原則，非正規(guī)就業(yè)者作為我國(guó)公民的一員，只要有預(yù)防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需要和預(yù)防的能力，失業(yè)保險(xiǎn)就應(yīng)該用于解決他們的問(wèn)題。

(二)現(xiàn)實(shí)吁求：后工業(yè)時(shí)代的新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

從工業(yè)時(shí)代邁入后工業(yè)時(shí)代，生產(chǎn)力提高從依賴機(jī)器到信息技術(shù)產(chǎn)出，這種變革不僅造就了收入不平等與市場(chǎng)不穩(wěn)定的加劇，也使風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生著變化，新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。在不同的新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間并未有相似之處，除了他們都未很好地被戰(zhàn)后所建立的福利國(guó)家制度所覆蓋，且都對(duì)年青人、女性和低技能的人造成影響。[11]

正規(guī)就業(yè)者與非正規(guī)就業(yè)者在失業(yè)保險(xiǎn)上的“二元化”也被視為從工業(yè)時(shí)代向后工業(yè)時(shí)代過(guò)渡中的新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[12]原因在于后工業(yè)時(shí)代的勞動(dòng)力市場(chǎng)正偏離以“具有從屬性的全職雇員與單一雇主之間的穩(wěn)定、開放、直接的協(xié)定”[13]為主要特征的標(biāo)準(zhǔn)雇傭模式(正規(guī)就業(yè))，并代之以臨時(shí)的、兼職的、不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)。然而，濫觴于工業(yè)時(shí)代，以繳費(fèi)失業(yè)保險(xiǎn)為主要失業(yè)保障手段的所謂俾斯麥福利國(guó)家卻依然以正規(guī)就業(yè)為主要覆蓋對(duì)象，從而導(dǎo)致了大部分非正規(guī)就業(yè)者曝露在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中。但相較于傳統(tǒng)勞動(dòng)者，非傳統(tǒng)勞動(dòng)者面臨著更大的工作不穩(wěn)定，獨(dú)立合同工的解雇率幾乎是標(biāo)準(zhǔn)全職工人的兩倍，而臨時(shí)工、隨叫隨到的工人則幾乎達(dá)到三倍。[14]再加上非正規(guī)就業(yè)是分割性勞動(dòng)力市場(chǎng)下，低收入勞動(dòng)者為了維持生計(jì)的 “生存選擇”，這一就業(yè)群體具有天然的 “弱勢(shì)”特征。[15]因而在實(shí)踐中，非正規(guī)就業(yè)者更需要失業(yè)保障等制度安排來(lái)維護(hù)自身的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

因此，為了緩解這一新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面應(yīng)是題中之義。將非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度，通過(guò)收入替代和損失緩沖，可以預(yù)防其一旦失業(yè)即陷入貧困的危險(xiǎn)境地，而且可以促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)者再就業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的充分就業(yè)。

三、非正規(guī)就業(yè)者與失業(yè)保險(xiǎn)制度的錯(cuò)位

社會(huì)保障制度的覆蓋面可以分為法定覆蓋和有效覆蓋。前者指現(xiàn)有的法律或集體協(xié)議規(guī)定勞動(dòng)者有權(quán)參與某一特定部門的社會(huì)保障制度；后者則指勞動(dòng)者在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，有機(jī)會(huì)并有能力獲得足夠的保險(xiǎn)利益。[16]下文將從這兩個(gè)維度分別探討我國(guó)非正規(guī)就業(yè)者與失業(yè)保險(xiǎn)制度的錯(cuò)位。

(一)法定覆蓋維度：覆蓋非正規(guī)就業(yè)者范圍窄

1.失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋非正規(guī)就業(yè)者的文本檢視

根據(jù)1986年的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》、1993年的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》到1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(下稱《條例》)，以及2017年的《<失業(yè)保險(xiǎn)條例>(修訂草案征求意見稿)》(下稱《修訂草案》)，可以看出我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面正在不斷擴(kuò)大(4)詳見《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》第二條、《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》第二條、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(修訂草案征求意見稿)第二條。,但還是以具有從屬性的正規(guī)就業(yè)者為主，在非正規(guī)就業(yè)者的覆蓋面上還有很大一段距離。

從各地的失業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范看，目前有多數(shù)地區(qū)(天津、上海、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、河南、湖北、廣東、海南、重慶、貴州、云南)將有雇工的個(gè)體工商戶及其雇工納入到失業(yè)保險(xiǎn)中；湖北省還規(guī)定無(wú)雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者可以選擇自愿加入失業(yè)保險(xiǎn)；南京、黃石、哈爾濱、昆明則將靈活就業(yè)者納入到失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。以上都構(gòu)成了將非正規(guī)就業(yè)者納入到失業(yè)保險(xiǎn)制度的有益嘗試，但總體上所覆蓋的非正規(guī)就業(yè)群體還偏窄，只有極少數(shù)地區(qū)全部納入。

2.失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋非正規(guī)就業(yè)者的實(shí)證分析

失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面可以用兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量，即失業(yè)保險(xiǎn)參保率和失業(yè)保險(xiǎn)受益率。失業(yè)保險(xiǎn)參保率指的是失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)占就業(yè)人數(shù)的比重，按照不同的統(tǒng)計(jì)口徑，就業(yè)人數(shù)包括城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)、全國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口人數(shù)。失業(yè)保險(xiǎn)受益率則指的是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)占城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口總數(shù)的比重。

從失業(yè)保險(xiǎn)參保率(見圖1)可以看出，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口中占比較高，這與城鎮(zhèn)人口較高的正規(guī)就業(yè)率不無(wú)關(guān)系，但總體上仍有一半的城鎮(zhèn)人口未參與失業(yè)保險(xiǎn)。而失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)占城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)的比重和占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比重這兩組數(shù)據(jù)則顯示出失業(yè)保險(xiǎn)在宏觀層面上并未將大部分勞動(dòng)力人口納入其中，只有四分之一的勞動(dòng)者可以參與到失業(yè)保險(xiǎn)中。而國(guó)際勞工組織建議失業(yè)津貼應(yīng)覆蓋不低于50%的全體雇員。(5)詳見國(guó)際勞工組織第102號(hào)公約《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》。

圖1 2000～2018年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)參保率數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

從失業(yè)保險(xiǎn)受益率(如圖2)看，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員雖然在逐年遞增，但領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。截止到2018年年末，全國(guó)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員為974萬(wàn)人，但領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)僅220萬(wàn)人。相對(duì)應(yīng)的，失業(yè)保險(xiǎn)受益率也從2002年的57%下降至2018年的23%。從域外看，德國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)受益率最高，為88%，比利時(shí)、丹麥、英國(guó)、荷蘭、瑞士、挪威等國(guó)家的受益率高于60%，芬蘭、法國(guó)高于50%。[17]可見，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)受益率偏低。

圖2 2000～2018年全國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)和城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

由上，失業(yè)保險(xiǎn)參保率和失業(yè)保險(xiǎn)受益率“雙低”的現(xiàn)實(shí)說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面狹窄。而產(chǎn)生這種情況的原因是多元的，其中一個(gè)不容忽視的因素即是當(dāng)前非正規(guī)就業(yè)的興起[18-19]，由于大部分非正規(guī)就業(yè)未被納入失業(yè)保險(xiǎn)，導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)制度“瞄準(zhǔn)率”下降，從而造成相關(guān)數(shù)據(jù)的低水平化。

(二)有效覆蓋維度：失業(yè)保險(xiǎn)制度本身不匹配

雖然部分非正規(guī)就業(yè)者已被納入到失業(yè)保險(xiǎn)制度中，但失業(yè)保險(xiǎn)制度的機(jī)制設(shè)計(jì)與非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)特點(diǎn)本身不相符，使得非正規(guī)就業(yè)者在面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，雖然參保失業(yè)保險(xiǎn)，但卻難以獲得保險(xiǎn)給付，從而處于不利地位。這種不匹配主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納方面

目前《條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位按照本單位工資總額繳納2%，職工個(gè)人按照本人工資繳納1%的方式征收，但自2015年3月開始，我國(guó)又發(fā)布多項(xiàng)文件，要求降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。(6)包括《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問(wèn)題的通知》(人社部發(fā)〔2015〕24號(hào))、《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》(人社部發(fā)〔2016〕36號(hào))、《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問(wèn)題的通知》(人社部發(fā)〔2017〕14號(hào))、《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》(人社部發(fā)〔2018〕25號(hào))、《關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕13號(hào))。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前已有17個(gè)省市將失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率降低至1%，其中福建省、江西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地規(guī)定用人單位和職工各繳納0.5%的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，山西省、山東省、陜西省等地規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位繳納0.7%，個(gè)人繳納0.3%。

這種由用人單位和個(gè)人按照工資一定比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的方式對(duì)非正規(guī)就業(yè)者來(lái)說(shuō)操作性較低：非正規(guī)就業(yè)者并無(wú)法律意義上的“用人單位”，同時(shí)非正規(guī)就業(yè)者更換工作相對(duì)頻繁且收入不穩(wěn)定，所以很難確定其收入，特別是個(gè)體工商戶、合伙經(jīng)營(yíng)、街頭小販等因缺乏監(jiān)管收入的途徑，確定其收入更是難上加難。因此在實(shí)踐中，如何合理確定非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，既保證失業(yè)保險(xiǎn)基金收支平衡，夯實(shí)“大數(shù)法則”，又可避免非正規(guī)就業(yè)者負(fù)擔(dān)過(guò)重，以至于造成斷保、退?，F(xiàn)象的發(fā)生，是我們需要考慮的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.失業(yè)保險(xiǎn)待遇的領(lǐng)取資格方面

《條例》規(guī)定了一系列的失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取資格，其中核心的失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取資格需滿足三個(gè)條件：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年；非本人意愿中斷就業(yè)；需要辦理失業(yè)登記并有求職要求。

首先，對(duì)于繳費(fèi)義務(wù)滿一年，實(shí)際上是規(guī)定了勞動(dòng)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金前的最低工作時(shí)間，即在申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，應(yīng)累計(jì)工作一年。這與非正規(guī)就業(yè)者間斷性、不穩(wěn)定性的就業(yè)特點(diǎn)是極不符合的，由于缺乏就業(yè)保障和對(duì)勞動(dòng)時(shí)間的控制，很多非正規(guī)就業(yè)者不滿一年即陷入失業(yè)狀態(tài)，有的甚至只有短短數(shù)天或數(shù)周，因而要達(dá)到累計(jì)工作一年需要較長(zhǎng)的過(guò)程，而在此過(guò)程中很可能會(huì)陷入貧困。

其次，對(duì)于非本人意愿中斷就業(yè)，我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》中規(guī)定了五種情形。(7)《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》第四條規(guī)定非因本人意愿中斷就業(yè)的是指下列人員：(一)終止勞動(dòng)合同的；(二)被用人單位解除勞動(dòng)合同的；(三)被用人單位開除、除名和辭退的；(四)根據(jù)《中華人名共和國(guó)勞動(dòng)法》第三十二條第二、三項(xiàng)與用人單位解除勞動(dòng)合同的；(五)法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。除第一條和第五條外，其他三條都要求的是用人單位主動(dòng)中斷雇傭或是用人單位有過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致雇員中斷就業(yè)。這種狹隘地對(duì)“非本人意愿中斷就業(yè)”的解讀，并不符合非正規(guī)就業(yè)者的現(xiàn)實(shí)需求。一方面第四條中所規(guī)定的雇主過(guò)錯(cuò)原因比較狹窄，無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)情況；另一方面對(duì)于非正規(guī)就業(yè)者而言，由于其工資微薄、缺乏社會(huì)保障，再加上雇主也沒(méi)有提供包括醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保護(hù)，因而很難抵抗一些生活風(fēng)險(xiǎn)，例如在遇到疾病、兒童保育等事項(xiàng)時(shí)，他們往往只能選擇中斷就業(yè)，但法律中又沒(méi)有把照護(hù)或育嬰作為“非本人意愿中斷就業(yè)”的合法情形。

最后，在辦理失業(yè)登記且有求職要求上，我國(guó)《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中只明確列出了六種可以辦理失業(yè)登記的人員，但并不包括非正規(guī)就業(yè)者。(8)《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第十五條規(guī)定：失業(yè)登記的范圍包括下列失業(yè)人員：(一)年滿16周歲，從各類學(xué)校畢業(yè)、肄業(yè)的；(二)從企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等各類用人單位失業(yè)的；(三)個(gè)體工商戶業(yè)主或私營(yíng)企業(yè)業(yè)主停業(yè)、破產(chǎn)停止經(jīng)營(yíng)的；(四)承包土地被征用，符合當(dāng)?shù)匾?guī)定條件的；(五)軍人退出現(xiàn)役且未納入國(guó)家統(tǒng)一安置的；(六)刑滿釋放、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的；(七)各地確定的其他失業(yè)人員。地方上雖有部分省市將非正規(guī)就業(yè)者納入到失業(yè)登記范圍，但仍有大部分省市未納入。且有部分省市對(duì)失業(yè)登記進(jìn)行了限制(9)如《青海省就業(yè)失業(yè)登記管理暫行辦法》(青人社廳發(fā)〔2018〕89號(hào))第十九條規(guī)定青海省只對(duì)在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)，有勞動(dòng)能力和就業(yè)要求，處于無(wú)業(yè)狀態(tài)的青海省戶籍城鎮(zhèn)常住人員進(jìn)行失業(yè)登記；《廣州市就業(yè)失業(yè)登記辦法》(穗人社規(guī)字〔2018〕12號(hào))第十一條規(guī)定靈活就業(yè)人員中斷就業(yè)并需辦理失業(yè)登記的須滿足兩個(gè)條件：1.停止繳交城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2.如為非本市戶籍人士，需在本市居住滿半年且持有本市居住證且當(dāng)前未參加本市社會(huì)保險(xiǎn)或符合失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取條件。，這些限制對(duì)非正規(guī)就業(yè)者參與失業(yè)保險(xiǎn)造成了一定障礙。

3.失業(yè)保險(xiǎn)的待遇水平方面

失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性，決定了其應(yīng)堅(jiān)持基本生活保障原則，優(yōu)先為失業(yè)人員提供維持一般社會(huì)生活水準(zhǔn)的最基本需要，但我國(guó)的失業(yè)保障制度目前還帶有社會(huì)救助的性質(zhì)和屬性,失業(yè)保險(xiǎn)給付期限長(zhǎng)而給付標(biāo)準(zhǔn)低。[20]

首先，在給付標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)是按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平規(guī)定的，實(shí)踐中，大部分地區(qū)都按照該規(guī)定執(zhí)行。(10)現(xiàn)在我國(guó)各地的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)有四類：一是有20個(gè)省份參照最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例確定，比例系數(shù)一般在55%～80%之間；二是兩個(gè)省份參照城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定，吉林和西藏分別以城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的120%和155%～165%確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)；三是兩個(gè)省份參照失業(yè)前的平均繳費(fèi)基數(shù)確定，江蘇和海南分別以失業(yè)人員失業(yè)前12個(gè)月平均繳費(fèi)基數(shù)(工資)的45%～55%和60%確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)；四是8個(gè)省份按照其他方式確定，主要是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、工資變動(dòng)情況、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)上漲等因素綜合確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，或確定固定給付標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行不定期調(diào)整。[17]這一規(guī)定將失業(yè)保險(xiǎn)金與繳費(fèi)分割開來(lái)，既有悖于保險(xiǎn)原理，又使繳費(fèi)義務(wù)與待遇權(quán)利不對(duì)等，同時(shí)也使失業(yè)保險(xiǎn)金替代水平偏低。從全國(guó)看，2018年我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金人均1266元/月，失業(yè)保險(xiǎn)金替代率(失業(yè)保險(xiǎn)金/ 就業(yè)人員平均工資)僅為18.4%。[21]而國(guó)際勞工組織在《社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》中提倡失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于失業(yè)前收入的45%。其次，在失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付范圍上，除失業(yè)保險(xiǎn)金外，失業(yè)保險(xiǎn)待遇還包括領(lǐng)金期間繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)(醫(yī)療補(bǔ)助金)、死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金，接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼。在《修訂草案》中還增加了為領(lǐng)金人員繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和發(fā)放技能提升補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼。但目前許多措施還未落到實(shí)處，失業(yè)保險(xiǎn)支出范圍還比較狹窄。最后，在給付期限上，目前失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限僅僅與參保單位和個(gè)人的繳費(fèi)年限掛鉤(11)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為18個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。，而非正規(guī)就業(yè)者由于特殊的就業(yè)形態(tài)往往無(wú)法形成長(zhǎng)期的繳費(fèi)事實(shí)，因此只與繳費(fèi)年限掛鉤的失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限對(duì)非正規(guī)就業(yè)者來(lái)說(shuō)必然是不公平的。

綜上，因非正規(guī)就業(yè)者往往收入較低且有較重負(fù)擔(dān)，因此以目前的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，很難維持非正規(guī)就業(yè)者的適當(dāng)生活水準(zhǔn)，更無(wú)法有效保障其再次就業(yè)。再加上失業(yè)保險(xiǎn)的申領(lǐng)條件嚴(yán)苛、手續(xù)繁瑣，從而使多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者望而卻步。另外，非正規(guī)就業(yè)人群的收入差距很大，一些自由職業(yè)者如作家、自由撰稿人、律師、自主創(chuàng)業(yè)等人員收入較高，而另外一些臨時(shí)工、季節(jié)工等則收入較低，如若按照統(tǒng)一待遇支付，則勢(shì)必很難達(dá)到平衡。

四、非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)的制度調(diào)適

(一)法定覆蓋維度：循序漸進(jìn)納入非正規(guī)就業(yè)者

將非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度具有一定的理論正當(dāng)性，不僅可以有效保障非正規(guī)就業(yè)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而且也有助于促進(jìn)社會(huì)再就業(yè)和充分就業(yè)，從而維持整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定。從域外經(jīng)驗(yàn)看，已有部分國(guó)家將非正規(guī)就業(yè)者納入到失業(yè)保險(xiǎn)中去,如有些國(guó)家將農(nóng)民(如德國(guó)、日本、西班牙)、個(gè)體勞動(dòng)者(如丹麥、挪威)納入?yún)⒈７秶?；有些?guó)家(如日本、法國(guó)、西班牙)為建筑工人、碼頭工人、鐵路工人和海員建立單項(xiàng)失業(yè)保險(xiǎn)制度；還有些國(guó)家對(duì)臨時(shí)工、季節(jié)工的失業(yè)保險(xiǎn)有專門規(guī)定，如日本規(guī)定季節(jié)性受雇者、短期受雇者(不滿1年)均可享受一次性保險(xiǎn)金。[22]表1簡(jiǎn)要列舉了一些國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍。

表1 世界部分國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在納入非正規(guī)就業(yè)者時(shí)，可以借鑒以上國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，先覆蓋部分非正規(guī)就業(yè)者群體再逐步推廣。其覆蓋順序既可以遵循簡(jiǎn)易程度，也可以遵循群體規(guī)?；蚴瞧渌嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)有效覆蓋維度：改革失業(yè)保險(xiǎn)制度

1.建立非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制

在非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納上，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立個(gè)人賬戶，并與養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶對(duì)接(丁煜，2008；田大洲，2017)。[25-26]也有學(xué)者提出要取消費(fèi)率，按固定額度繳納(楊懷印、曲國(guó)麗，2010)。[27]筆者認(rèn)為前者雖然在一定程度上可以減少道德風(fēng)險(xiǎn)，提高非正規(guī)就業(yè)者的參保積極性，但是個(gè)人賬戶本身缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)性，且一般都需較高的繳費(fèi)以滿足后期利益的累計(jì)從而應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但那些低收入者(往往失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也較高)往往無(wú)法承擔(dān)這種高繳費(fèi)；而后者則無(wú)法體現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)者內(nèi)部的收入差距，也無(wú)法滿足不同的失業(yè)保障需求。因此根據(jù)非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)特點(diǎn)，我們還應(yīng)堅(jiān)持按費(fèi)率繳費(fèi)，并在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

第一，合理確定繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例。繳費(fèi)基數(shù)是社會(huì)保險(xiǎn)制度合理設(shè)計(jì)和平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵參數(shù)，在社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中具有重要作用，它直接決定了繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、待遇水平以及基金財(cái)務(wù)平衡性。[28]對(duì)于非正規(guī)就業(yè)者，由于其收入很難確定，因此我們可以借鑒當(dāng)前非正規(guī)就業(yè)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，以就業(yè)人員平均工資(12)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》中規(guī)定目前的就業(yè)人員平均工資計(jì)算口徑為本省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資加權(quán)計(jì)算。為繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算基礎(chǔ)。在繳費(fèi)比例上，根據(jù)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的要求，非正規(guī)就業(yè)者參加失業(yè)保險(xiǎn)可以采取1%的總費(fèi)率，與社會(huì)總體保持一致。

第二，設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)上下限額。針對(duì)非正規(guī)就業(yè)者內(nèi)部的收入差距，為了更好地體現(xiàn)其繳費(fèi)能力和不同的待遇水平需求，在征繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，應(yīng)設(shè)定繳費(fèi)基數(shù)上下限額。具體可參考《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》中對(duì)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定，即在本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的60%～300%之間。也就是說(shuō)，非正規(guī)就業(yè)者繳納失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)最高應(yīng)為本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的300%，最低為60%，非正規(guī)就業(yè)者可以在這個(gè)范圍內(nèi)自行申報(bào)繳納或由政府劃?rùn)n選擇繳納。從域外看，也有部分國(guó)家設(shè)立了失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)限額。如加拿大規(guī)定計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的最高年收入為51 700加元(2018)，且每年進(jìn)行調(diào)整；美國(guó)聯(lián)邦計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的最高年收入為7000美元，各州計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的最高年收入在7000美元到45 000美元之間。[29]

第三，對(duì)低收入者給予失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。在實(shí)踐中，可以對(duì)收入低于一定額度如最低工資標(biāo)準(zhǔn)的非正規(guī)就業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。天津市就規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金可用于對(duì)工作時(shí)間、崗位、收入不固定的靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的支出。(13)詳見《天津市失業(yè)保險(xiǎn)條例》第十二條。在其他國(guó)家，如加拿大規(guī)定，收入低于2000加元的參保人將獲得全部或部分的保費(fèi)退還。僅在2016年，加拿大就有92 500人符合保費(fèi)退還資格，并有73.7%的人提出申請(qǐng)，最終有65.3%的人獲得返還。返還的總金額為1040萬(wàn)美元，相當(dāng)于每個(gè)人獲得17.17美元的返還。[30]

2.放寬非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取資格

在非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取資格上，首先應(yīng)把享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇按繳納義務(wù)滿一年的規(guī)定改為按周或按小時(shí)計(jì)算，以更有利于將非全日制工、兼職工、小時(shí)工、臨時(shí)工等非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)。從世界來(lái)看，已有部分國(guó)家采取此方法。如德國(guó)把享受失業(yè)保險(xiǎn)金的計(jì)算方法由過(guò)去的工作周數(shù)改為小時(shí)數(shù)，讓更多的從事非正規(guī)就業(yè)人員可以領(lǐng)取到失業(yè)保險(xiǎn)待遇[31]；加拿大也規(guī)定根據(jù)當(dāng)?shù)厥I(yè)率，在最近52周內(nèi)工作420到700小時(shí)的參保人可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)。具體地說(shuō)，失業(yè)率在0%～6%之間，需工作700小時(shí)；失業(yè)率為9.1%～10%的，需工作560小時(shí)；失業(yè)率高于13%的，為420小時(shí)。荷蘭則規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金需在過(guò)去39周內(nèi)工作26周。[32]繳費(fèi)義務(wù)的時(shí)間長(zhǎng)短，直接影響著參保人領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格。時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，將會(huì)減少失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取，同時(shí)使短期就業(yè)、臨時(shí)就業(yè)的勞動(dòng)者不愿意參保；而時(shí)間過(guò)短，則會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即一旦符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格就停止工作，而且也不利于失業(yè)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)平衡。因此，在確定繳費(fèi)義務(wù)時(shí)長(zhǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面與不損害參保積極性之間取得平衡。

在非本人意愿中斷就業(yè)上，可以從兩方面入手。一方面應(yīng)該增加兜底條款，即非本人意愿應(yīng)包括具有合理理由，該合理理由可以與雇主有關(guān)，也可以是私人原因，并可以通過(guò)嚴(yán)格定義和第三方證明加以控制。如在美國(guó)，合理理由通常都被明確地限制在與工作有關(guān)、歸因于雇主或涉及雇主過(guò)錯(cuò)的理由，但也有一些州將合理理由不再限定于工作相關(guān)，而可以包括合理的私人原因。美國(guó)2009年的《復(fù)蘇與再投資方案》中也規(guī)定對(duì)因“迫不得已的家庭原因”如家暴、照顧生病的家庭成員、跟隨換工作的配偶而失業(yè)的勞動(dòng)者放開失業(yè)福利的資格條件。[33]總之，非本人意愿至少應(yīng)包括因家庭原因而導(dǎo)致必須離開工作，如育嬰等。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)制度約束以降低道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。如將失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取與接受職業(yè)培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)[34]；或以靈活就業(yè)人員到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理參保登記并按規(guī)定繳費(fèi)作為建立失業(yè)保險(xiǎn)的必要條件[35]；或者加強(qiáng)信息管理建設(shè)，必要的由雇主協(xié)助明確非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)信息。

在失業(yè)登記上，應(yīng)為非正規(guī)就業(yè)者設(shè)置較為簡(jiǎn)單易行的登記政策，同時(shí)應(yīng)減少相關(guān)限制，如戶籍或就業(yè)年限，以符合非正規(guī)就業(yè)者的流動(dòng)性特點(diǎn)。

3.提高非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平

在提高失業(yè)保險(xiǎn)可及性的同時(shí)，如不考慮福利的充足性，那么就無(wú)法給予非正規(guī)就業(yè)者適當(dāng)?shù)氖杖氡Ｕ?因此失業(yè)保險(xiǎn)待遇應(yīng)該足以維持勞動(dòng)者的基本生活水準(zhǔn)。當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平偏低，無(wú)法滿足非正規(guī)就業(yè)者的需要，在提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平上，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破：

第一，將失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平與繳費(fèi)相掛鉤，使繳費(fèi)義務(wù)與待遇權(quán)利相符合。這里包括兩層意思：其一，失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平應(yīng)與繳費(fèi)多少正向相關(guān)，即建立差別化的保險(xiǎn)待遇制度，繳費(fèi)多則應(yīng)享受的失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平就高，反之則低； 其二，失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平應(yīng)與繳費(fèi)基數(shù)掛鉤，只有這樣才能更大程度上保證非正規(guī)就業(yè)者的適當(dāng)生活水準(zhǔn)。江蘇省和海南省目前就分別以失業(yè)人員失業(yè)前12個(gè)月平均繳費(fèi)基數(shù)(工資)的45%～55%和60%確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。從域外看，多數(shù)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)金都是按照雇員工資(或收入)的一定比例支付的。如美國(guó)失業(yè)津貼的數(shù)額一般等于領(lǐng)取者以前周薪的一半；日本失業(yè)津貼的數(shù)額為其平均日工資的45%～80%；英國(guó)失業(yè)津貼最高為年度周收入的85%。(14)Marc Van Audenrode et al, supra note 29, P. 26.

第二，將失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限與就業(yè)歷史、年齡、區(qū)域掛鉤。如在比利時(shí)，當(dāng)?shù)貗D女由于失業(yè)率較高，領(lǐng)取救濟(jì)金的期限就較長(zhǎng)，相同年齡和居住在同一地區(qū)的男性和女性之間的差異可以達(dá)到52個(gè)月。其他如法國(guó)、德國(guó)、挪威、瑞士等也都將失業(yè)保險(xiǎn)待遇持續(xù)時(shí)間與就業(yè)歷史、年齡掛鉤。[25]由此可見，將失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限與就業(yè)歷史、年齡、區(qū)域掛鉤，可以形成差別化、有針對(duì)性的給付體系，可以有效應(yīng)對(duì)我國(guó)非正規(guī)就業(yè)者年齡跨度大、就業(yè)形態(tài)多樣、跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)的特征。

第三，增加失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目。目前《條例》規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目較為狹窄，從各地看，已有多數(shù)地區(qū)擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目。如天津、河北、山西等對(duì)于領(lǐng)金期間生育的女性失業(yè)人員發(fā)放生育補(bǔ)助金或繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)；上海對(duì)接近退休年齡失業(yè)人員、大齡失業(yè)人員及因患嚴(yán)重疾病短期內(nèi)難以就業(yè)或者因其他原因造成生活確有特殊困難的人員提供保障。(15)《上海失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二十條規(guī)定失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿，因患嚴(yán)重疾病短期內(nèi)難以就業(yè)或者因其他原因造成生活確有特殊困難的，可領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)助金；繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)年限長(zhǎng)、年齡大的失業(yè)人員除申請(qǐng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金外，還可以同時(shí)申請(qǐng)領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)助金。第二十二條規(guī)定失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿后，非本人主觀原因確實(shí)不能重新就業(yè)，且距法定退休年齡不足2年或者因特殊原因確需放寬的，可以申請(qǐng)繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金至其法定退休年齡。繼續(xù)領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)為其第13個(gè)月至第24個(gè)月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的80%，但不得低于本市當(dāng)年城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。從域外看，有部分國(guó)家向失業(yè)者提供照料津貼，如美國(guó)對(duì)每一個(gè)符合資格的兒童發(fā)放每周1～154美元的津貼；加拿大根據(jù)家庭收入以及子女人數(shù)、年齡情況，額外支付參保人平均周收入的25%；日本對(duì)照料兒童的，前六個(gè)月給予參保人離職前前六個(gè)月日平均工資的30倍的67%，此后支付50%。對(duì)于其他照護(hù)的，給予離職前最近六個(gè)月平均日工資的67%。也有國(guó)家對(duì)老年工作者提供津貼，如日本對(duì)老年參保人一次性支付失業(yè)前六個(gè)月內(nèi)的平均日工資的50倍(參保不到一年的，則發(fā)放30倍)；此外對(duì)60歲以后繼續(xù)就業(yè)的，將視其工資減少情況，發(fā)放最高月工資15%的津貼。還有國(guó)家對(duì)不符合失業(yè)保險(xiǎn)待遇條件或用盡失業(yè)保險(xiǎn)待遇的參保人提供援助，如美國(guó)一些州對(duì)未達(dá)到繳款期限或者已經(jīng)用盡失業(yè)保險(xiǎn)待遇但正參加職業(yè)培訓(xùn)的人員提供收入援助。(16)Social Security Administration, “Social Security Program throughout the World”.

綜上，我們應(yīng)借鑒本土與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)支出范圍，更好地保障失業(yè)人員的生活水準(zhǔn)，這樣才能提高非正規(guī)就業(yè)者的參保積極性。

五、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度自建立以來(lái)，為失業(yè)者提供了基本的生活保障，促進(jìn)了再就業(yè)，減輕了國(guó)家負(fù)擔(dān)，在反貧困和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面也發(fā)揮著重要作用，是社會(huì)安全網(wǎng)的關(guān)鍵一環(huán)。但隨著兼職工、臨時(shí)工、合同工、自雇者等非正規(guī)就業(yè)者的不斷增長(zhǎng)，對(duì)僅覆蓋正規(guī)就業(yè)的傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)制度造成了沖擊。傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)制度在法定覆蓋維度和有效覆蓋維度上面臨著實(shí)踐困境，也導(dǎo)致了近年來(lái)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)不斷下降，因此我們有必要對(duì)現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，以更好地將非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)。