莊德水

(北京大學(xué) 公共政策研究中心, 北京 100871)

一、前言

在法學(xué)界，根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和實(shí)施方式的不同，一般把法律劃分為實(shí)體法與程序法，實(shí)體法是規(guī)定實(shí)質(zhì)權(quán)利和義務(wù)或者權(quán)力和責(zé)任的法律，程序法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)或者權(quán)力和責(zé)任實(shí)施程序的法律。“實(shí)體法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)或者權(quán)力和責(zé)任只有通過適當(dāng)?shù)某绦虿拍軐?shí)現(xiàn)[1]”“作為一種形成法律決定的過程，程序可以包括一系列環(huán)節(jié)，如程序的開啟，程序主體的行為，法律決定的制作、審查和生效，程序的終結(jié)等。國家對(duì)這種法律實(shí)施過程加以規(guī)范化和制度化，即形成與實(shí)體法相對(duì)應(yīng)的程序法”[2]。文章姑且不去討論實(shí)體法與程序法的分類方式是否適用于黨內(nèi)法規(guī)體系，就程序規(guī)定本身來說，程序規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中具有不可替代的作用，是黨內(nèi)法規(guī)得到有效執(zhí)行的保證，明確權(quán)利的保障與義務(wù)的履行，解決怎么執(zhí)行的問題。

在理論界，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)中實(shí)體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少，“重實(shí)輕程”現(xiàn)象嚴(yán)重[3]。相對(duì)于實(shí)體性法規(guī)，黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)的不足主要體現(xiàn)在黨內(nèi)程序性法規(guī)體系散亂、數(shù)量較少且不夠全面細(xì)致等方面[4]。為什么會(huì)有這樣的評(píng)價(jià)呢？這樣的評(píng)價(jià)是否合理呢？文章擬以黨的十八大以來中央出臺(tái)的重要黨內(nèi)法規(guī)為分析對(duì)象，對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定進(jìn)行技術(shù)性分析，探討黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的發(fā)展路徑。

二、無程序規(guī)定的中央黨內(nèi)法規(guī)之實(shí)踐檢視

(一)黨章的程序分析

黨章是黨的根本大法，相當(dāng)于是黨內(nèi)的“憲法”，在黨內(nèi)具有最高的權(quán)威性和穩(wěn)定性。黨的十九 大黨章內(nèi)容框架包括總綱、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨組、黨和共產(chǎn)主義青年團(tuán)的關(guān)系、黨徽黨旗，明確規(guī)定黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、政治綱領(lǐng)、組織原則、黨員權(quán)利和義務(wù)以及組織體系等內(nèi)容，集中反映了黨的意志。在程序方面，黨章沒有單獨(dú)列出具體的程序規(guī)定章節(jié)，對(duì)其他黨內(nèi)法規(guī)的程序設(shè)計(jì)也沒有作出規(guī)定，但黨章對(duì)黨的組織運(yùn)行、紀(jì)律執(zhí)行、黨員行使權(quán)利等方面提出了最高的原則性指導(dǎo)。換言之，黨章是黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的總源頭和總規(guī)范，提供了黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的元程序。所有的黨內(nèi)法規(guī)都能從黨章中找到相應(yīng)的立法依據(jù)。

黨章“元程序”大致可以分成三種類型：一是執(zhí)行型元程序。例如，在發(fā)展黨員方面，黨章規(guī)定堅(jiān)持個(gè)別吸收的原則，第五條明確了發(fā)展黨員的基本程序和要求，發(fā)展黨員工作不能缺少也不可跨越的這些最基本的工作環(huán)節(jié)和手續(xù)?！吨袊伯a(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》在此基礎(chǔ)上細(xì)化了入黨積極分子的確定和培養(yǎng)教育、發(fā)展對(duì)象的確定和考察、預(yù)備黨員的接收、預(yù)備黨員的教育考察和轉(zhuǎn)正第以及發(fā)展黨員工作的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律等內(nèi)容，構(gòu)建起完善的發(fā)展黨員工作體系。這類黨章內(nèi)容的操作性最強(qiáng)，可以由細(xì)則直接加以規(guī)定。二是指導(dǎo)型元程序。黨章第二十二條規(guī)定黨的中央委員會(huì)每屆任期、中央委員會(huì)全體會(huì)議由中央政治局召集、中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作、中央委員會(huì)執(zhí)行全國人民代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作。這些內(nèi)容對(duì)全體會(huì)議本身的決策程序沒有作出規(guī)定，對(duì)如何提前或延期舉行、遞補(bǔ)委員等事項(xiàng)沒有規(guī)定啟動(dòng)條件和審批程序，但涉及到程序性的表述。這些表述本身是一種規(guī)范，規(guī)定了中央委員會(huì)的行為界限、時(shí)間界限、資格界限等內(nèi)容，這些內(nèi)容是政治原則，既不能輕易改變，也不能隨意顛倒。在這些界限以內(nèi)，如何實(shí)現(xiàn)規(guī)范需要另立程序加以明確。三是 原則型元程序。黨章第四條規(guī)定黨員享有權(quán)利“對(duì)黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級(jí)組織直至中央提出”。這條賦予黨員表達(dá)不同意見的權(quán)利，但對(duì)如何行使這項(xiàng)黨員權(quán)利沒有明確具體程序。第八條規(guī)定：“每個(gè)黨員，不論職務(wù)高低，都必須編入黨的一個(gè)支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還必須參加黨委、黨組的民主生活會(huì)。”這條明確了黨員參加組織生活的政治要求，但沒有具體的參加程序。第三十八條規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除?！边@條明確了黨員干部的任職制，但沒有明確如何任期、變動(dòng)和解除的相關(guān)程序。以上黨章這些內(nèi)容確實(shí)沒有明確相關(guān)工作程序，也沒有任何程序性的表達(dá)，其具體程序都由相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)加以明確。在篇幅上，這種類型的內(nèi)容占主導(dǎo)地位。

從黨章地位來看，黨章是“由黨的專門機(jī)關(guān)經(jīng)過特定程序制定的、體現(xiàn)全黨的整體利益和意志的、以黨內(nèi)自覺性和約束力來共同保證其實(shí)施的黨內(nèi)最基本的行為規(guī)范”[5]。這決定了黨章是黨的普遍行為規(guī)范，其適用范圍、調(diào)整對(duì)象和涉及領(lǐng)域具有廣泛性和普遍性，不像其他黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整某個(gè)方面的黨務(wù)關(guān)系。黨務(wù)關(guān)系的復(fù)雜性決定了黨章單獨(dú)設(shè)立專門的程序規(guī)定在立法技術(shù)方面確實(shí)存在現(xiàn)實(shí)困難，畢竟難以有一個(gè)普遍性的程序規(guī)定適用于所有黨務(wù)關(guān)系。從整體上看，黨章沒有嚴(yán)格的程序規(guī)定，但黨章為其他黨內(nèi)法規(guī)的程序設(shè)計(jì)提供了思想指引和工作規(guī)范，其他黨內(nèi)法規(guī)的程序設(shè)計(jì)其實(shí)都是黨章“元程序”內(nèi)容的具體化和實(shí)踐化。其他黨內(nèi)法規(guī)的程序如果設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行不堅(jiān)決，其實(shí)質(zhì)都是對(duì)黨章的違反。由低層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)承擔(dān)具體的程序規(guī)定任務(wù)，一方面，體出黨章的黨內(nèi)根本法地位，其他黨內(nèi)法規(guī)都是黨章的延伸；另一方面，體現(xiàn)了其他黨內(nèi)法規(guī)的重要性，其他黨內(nèi)法規(guī)要針對(duì)特定的黨務(wù)關(guān)系提出程序規(guī)定。其他黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和程序都不能與黨章發(fā)生沖突或矛盾。

黨章修改是黨章內(nèi)容完善發(fā)展的一種方式，能夠保證黨章內(nèi)容適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展。從職權(quán)設(shè)置來看，只有黨的全國人民代表大會(huì)才能制定、頒布和修改黨章，但黨章對(duì)如何修訂沒有作出程序規(guī)定。從“手中所掌握的國外其他政黨現(xiàn)行章程，無一例外都載有黨章修訂專章(條)，并且在黨章修訂專章(條)中，對(duì)黨的性質(zhì)、奮斗目標(biāo)、宗旨等等有根本性影響的條文，往往采取重點(diǎn)保護(hù)政策來保證其存在的穩(wěn)定性”[6]。例如，英國工黨章程規(guī)定：“依照附在后面的黨代表大會(huì)程序條例的規(guī)定，黨代表大會(huì)可以集團(tuán)投票的方式作出決定，對(duì)現(xiàn)有的黨章與條例或其中的任何一部分進(jìn)行修正、改動(dòng)或添加。任何關(guān)于黨章修正案的提議也應(yīng)依照程序條例規(guī)定的方式向黨的總部的總書記進(jìn)行通報(bào)?！秉h章修改具有政治性，不應(yīng)隨意改動(dòng)黨章規(guī)定，設(shè)置嚴(yán)格的修改程序，既有利于規(guī)范黨章修改工作，保證黨章修改工作的嚴(yán)肅性，也有利于黨的組織和黨員形成思想共識(shí)，參與黨章修改決策。

(二)準(zhǔn)則的程序分析

《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》并非《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的替代，二者相互聯(lián)系、一脈相承，都是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)政治生活必須遵循的?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》主要內(nèi)容是“八條規(guī)范”，前四條是“四個(gè)堅(jiān)持”，從處理公與私、廉與腐、儉與奢、苦與樂關(guān)系對(duì)全體黨員提出標(biāo)準(zhǔn)；后四條是“四個(gè)自覺”，從“從政”“用權(quán)”“修身”“齊家”四個(gè)方面對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出要求。這些準(zhǔn)則均采用自然段形式表述，沒有相關(guān)的程序規(guī)定，這些體例和內(nèi)容也使得程序規(guī)定無法與其相協(xié)調(diào)。準(zhǔn)則的層級(jí)僅次于黨章。從準(zhǔn)則的定位來看，準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。準(zhǔn)則的適用具有全面性，是對(duì)黨章相關(guān)內(nèi)容的進(jìn)一步充實(shí)和延伸。

準(zhǔn)則以禁止性內(nèi)容對(duì)執(zhí)行程序規(guī)定提出了政治要求，如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“堅(jiān)決反對(duì)和防止獨(dú)斷專行或各自為政，堅(jiān)決反對(duì)和防止議而不決、決而不行、行而不實(shí)，堅(jiān)決反對(duì)和防止以黨委集體決策名義集體違規(guī)?！边€規(guī)定：“黨的任何組織和個(gè)人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)，堅(jiān)決反對(duì)和防止侵犯黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的現(xiàn)象，堅(jiān)決防止和查處拉票賄選等行為。”這些內(nèi)容本身不是程序規(guī)定，但對(duì)程序執(zhí)行設(shè)定了思路框架。

三、有程序規(guī)定的中央黨內(nèi)法規(guī)之實(shí)踐檢視

(一)條例的程序分析

據(jù)初步分析，黨的十八大以來，出臺(tái)或修訂的代表性條例如表1所列。

絕大部分條例具有程序規(guī)定內(nèi)容。對(duì)于某一個(gè)條例而言，程序規(guī)定往往是作為一個(gè)章節(jié)或部分條款融入條例。在這里，從黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行過程角度出發(fā)，將這些條例的程序規(guī)定分成三類：決策型程序、執(zhí)行型程序和監(jiān)督型程序。

1. 決策型程序

決策是執(zhí)政黨的執(zhí)政行為的具體化。黨的決策是一種集體性決策，之所以采取這種決策方式，主要取決于黨的決策價(jià)值、決策主體和決策環(huán)境等要素，還離不開決策程序的保證?！斑@樣黨內(nèi)的集體決策必須同時(shí)遵循兩種行為的原則：作為集體決策行為，它必須遵循多數(shù)決定原則；作為集體領(lǐng)導(dǎo)行為，它必須遵循共同協(xié)商和平等表決原則。黨內(nèi)的集體決策，只有同時(shí)遵循了這兩種行為的原則，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的集體決策，從而保障和促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。在這兩種行為原則中，與集體領(lǐng)導(dǎo)行為相關(guān)的平等討論和平等表決的原則具有決定性意義”[7]。民主集中制是黨內(nèi)決策的基本原則。

以此為原理，《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》專門設(shè)置“議事和決策”一章，明確決策原則、決策前程序、決策規(guī)則、決策權(quán)限、決策實(shí)施等內(nèi)容。以上這些內(nèi)容設(shè)置基本涵蓋了決策型程序的基本內(nèi)容，這些內(nèi)容具有普遍適用性，一是明確了決策主體，即是黨委會(huì)委員作出集體決策，討論重要事項(xiàng)和決定干部任免事項(xiàng)必須有2/3以上常委會(huì)委員到會(huì)；二是明確了決策規(guī)則，包括表決方式、通過方式等，但這些決策型程序?qū)τ跊Q策責(zé)任和決策調(diào)整仍缺乏嚴(yán)密的程序規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，決策執(zhí)行過程中需作重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照誰決策、誰調(diào)整的原則通過召開全會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議決定。只有規(guī)定“按照誰決策、誰調(diào)整”的原則，但沒有規(guī)定具體的調(diào)整程序。對(duì)決策的后果也沒有提出相應(yīng)的責(zé)任程序，原則性地提出根據(jù)情節(jié)輕重和行為性質(zhì)作出違紀(jì)處分或違法制裁。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代企業(yè)需要注重思維、理念及模式的融合上。在互聯(lián)網(wǎng)思維漸漸普及的狀況下，企業(yè)需要不斷改變財(cái)務(wù)工作者的工作內(nèi)容與內(nèi)控制度，逐步淘汰傳統(tǒng)的內(nèi)控制度。但目前很多企業(yè)的內(nèi)控制度不完善，或者把財(cái)務(wù)工作交給代理記賬企業(yè)與兼職財(cái)務(wù)處理，使得財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)失真、財(cái)務(wù)報(bào)告滯后，從而影響管理層做出正確、科學(xué)的決策判斷。同時(shí)，一些企業(yè)的管理者對(duì)財(cái)務(wù)管理的重要性也缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)于內(nèi)控制度的建設(shè)不知從何下手，也是造成財(cái)務(wù)內(nèi)控制度不健全的原因之一。

表1 黨的十大八以來中央黨內(nèi)法規(guī)主要條例一覽表

2. 執(zhí)行型程序

執(zhí)行黨的決策、制度和政策是對(duì)每一個(gè)黨組織和黨員的政治要求，沒有有效的執(zhí)行，一切重大決策都將無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)。執(zhí)行型程序旨在為黨內(nèi)決策、黨的意志提供執(zhí)行工具，黨內(nèi)條例的程序規(guī)定是作為執(zhí)行工具存在的，是為了實(shí)現(xiàn)特定的政治目標(biāo)而設(shè)定的。執(zhí)行型程序是執(zhí)行的程序與程序的執(zhí)行是統(tǒng)一體，執(zhí)行的程序?yàn)閳?zhí)行黨的決策、黨的意志提供程序機(jī)制，程序的執(zhí)行說明程序本身是執(zhí)行工作的一部分，設(shè)計(jì)程序即是執(zhí)行的內(nèi)在要求。執(zhí)行型程序提供了執(zhí)行的一般流程和基本規(guī)范。

《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》所設(shè)定的請(qǐng)示報(bào)告程序是典型的執(zhí)行型程序，包括規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告的作出、請(qǐng)示報(bào)告的上報(bào)時(shí)限、請(qǐng)示報(bào)告的辦理程序、請(qǐng)示報(bào)告的報(bào)送、請(qǐng)示報(bào)告的綜合利用等內(nèi)容?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等條例提出一些代表性的制度設(shè)計(jì)，但卻沒有列出相應(yīng)的程序規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨支部工作條例(試行)》只規(guī)定一些會(huì)議程序，如規(guī)定“黨支部召開黨員大會(huì)，按照個(gè)人自評(píng)、黨員互評(píng)、民主測(cè)評(píng)的程序，組織黨員進(jìn)行評(píng)議。黨員人數(shù)較多的黨支部，個(gè)人自評(píng)和黨員互評(píng)可以在黨小組范圍內(nèi)進(jìn)行。黨支部委員會(huì)會(huì)議或者黨員大會(huì)根據(jù)評(píng)議情況和黨員日常表現(xiàn)情況，提出評(píng)定意見”。從其地位和功能上說，這些工作條例具有專門性，適用于特定的工作領(lǐng)域和部門且是這些工作領(lǐng)域和部門最直接的工作遵循。一些工作條例提出了具體的工作機(jī)制，如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》提出絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出鄉(xiāng)村治理機(jī)制，但這些專門性的機(jī)制只有原則要求而無可以依托的工作程序。這不能不說是一個(gè)整體性的立法缺憾。

3. 監(jiān)督型程序

黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)的推進(jìn)，監(jiān)督型程序取得重大發(fā)展，特別是問責(zé)程序。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確了問責(zé)程序，對(duì)問責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查、報(bào)告、審批、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)作出規(guī)范。從立法情況來看，有兩個(gè)工作領(lǐng)域應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化程序規(guī)定，第一個(gè)條例是《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》。目前黨務(wù)公開條例的第三章“公開的程序和方式”設(shè)計(jì)了黨務(wù)公開的程序，包括：一是提出環(huán)節(jié)，黨的組織有關(guān)部門研究提出黨務(wù)公開方案，擬訂公開的內(nèi)容、范圍、時(shí)間、方式等；二是審核環(huán)節(jié)，黨的組織有關(guān)部門進(jìn)行保密審查，并從必要性、準(zhǔn)確性等方面進(jìn)行審核；三是審批環(huán)節(jié)，黨的組織依照職權(quán)對(duì)黨務(wù)公開方案進(jìn)行審批，超出職權(quán)范圍的必須按程序報(bào)批；四是實(shí)施環(huán)節(jié)，黨的組織有關(guān)部門按照經(jīng)批準(zhǔn)的方案實(shí)施黨務(wù)公開。但這些部分條款對(duì)于提出的合理化程序、審核審批的科學(xué)化程序、實(shí)施方案的合法化程序都缺乏明確的規(guī)定和提出相關(guān)要求，在現(xiàn)實(shí)生活中很容易造成黨務(wù)公開程序過于隨意，或以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移，進(jìn)而影響黨務(wù)公開的整體效果。目前的黨務(wù)公開條例屬于試行，有必要在修改過程中完善程序規(guī)定。第二個(gè)條例是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督包括黨委全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督以及黨員民主監(jiān)督。沒有相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)定，無疑會(huì)影響這些監(jiān)督方式的實(shí)施效果。黨內(nèi)監(jiān)督不僅是對(duì)程序的監(jiān)督，而且其本身需要完善監(jiān)督的程序，只有獲得程序規(guī)定的保證，黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任才可能得到執(zhí)行。黨內(nèi)監(jiān)督缺乏程序規(guī)定，其結(jié)果將是各類黨內(nèi)監(jiān)督主體無法切實(shí)履行責(zé)任，更無法對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的整體運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控。

條例是整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的主體，對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。調(diào)節(jié)黨內(nèi)某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者處理某一方面重要工作，有些黨內(nèi)事務(wù)對(duì)程序規(guī)定的要求比較高，如涉及權(quán)力運(yùn)行、事務(wù)流程、人員管理等。有些黨內(nèi)事務(wù)對(duì)程序規(guī)定的要求比較低。條例的程序設(shè)計(jì)一般采取分散方式，不是以獨(dú)立形式出現(xiàn)，而是作為一章 或一節(jié)嵌入在條例內(nèi)容中，這是當(dāng)前條例程序規(guī)定的一大特色。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》這樣對(duì)程序要求最高最嚴(yán)的條例也是采取程序性內(nèi)容與實(shí)體性內(nèi)容整合在一起表述的方式。這種方式有其優(yōu)缺點(diǎn)，優(yōu)點(diǎn)在于相關(guān)程序規(guī)定與條例實(shí)體性內(nèi)容相融合，有利于黨組織和黨員理解程序的執(zhí)行規(guī)范，缺點(diǎn)在于條例的程序規(guī)定難以具有操作性，需要辦法或細(xì)則加細(xì)化，增加了黨內(nèi)法規(guī)的立法環(huán)節(jié)。條例的總體程序規(guī)模和效力仍無法滿足黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展要求，這些條例的程序規(guī)定是指導(dǎo)性的和中間性的，大部分條例的程序規(guī)定本身并不能直接用于實(shí)際操作，這在很大程度上影響了條例程序規(guī)定的權(quán)威性。

(二)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的程序分析

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的枝節(jié)，對(duì)程序作出具體規(guī)定主要集中于規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八 大以來，代表性的程序性黨內(nèi)法規(guī)包括《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定(試行)》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等。

前文已論述，條例的程序規(guī)定屬于嵌入式模式，單獨(dú)式的程序規(guī)定主要見于規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。在空間效力方面，單獨(dú)的程序規(guī)定集中于黨員管理、干部管理、紀(jì)律檢查等領(lǐng)域，一般以組織部門和紀(jì)檢部門為執(zhí)行主體。在現(xiàn)實(shí)性上，結(jié)合權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)，組織部門和紀(jì)檢部門的權(quán)力運(yùn)行對(duì)程序性要求確實(shí)要高于其他工作部門。這些黨內(nèi)法規(guī)適用于全體黨組織和黨員，但具體的執(zhí)行權(quán)力和責(zé)任并非所有黨組織和黨員所擁有。這對(duì)程序規(guī)定提出了更高的要求，其要害在于這些程序規(guī)定往往滲透進(jìn)黨內(nèi)生活的微觀層面，直接用于實(shí)際操作，直接面向黨組織和黨員，直接關(guān)系到黨員的切身權(quán)益。程序規(guī)定一旦使用不當(dāng)，不能體現(xiàn)程序正義，就會(huì)損害黨組織的正常秩序和黨員的合法權(quán)利，如問責(zé)的泛化、選擇性處分就是明證。

規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則一般是上一層級(jí)準(zhǔn)則、條例的具體化和明確化，如《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》的具體條款在《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》等黨內(nèi)法規(guī)制度中都能找到相關(guān)立法依據(jù)。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則與條例不同，條例比較原則概括，相對(duì)穩(wěn)定，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則更加明確具體，更具可操作性。有的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的合法性直接來源于更高層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，甚至不能脫離準(zhǔn)則、條例而單獨(dú)存在。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十六條規(guī)定：“選拔任用鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，由省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)本條例制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。”這意味著相應(yīng)的實(shí)施辦法不能與該條例規(guī)定相沖突，只能是條例的補(bǔ)充和細(xì)化，不能突破該條例的基本原則。

規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則在程序規(guī)定方面具有優(yōu)勢(shì)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》進(jìn)一步完善紀(jì)檢權(quán)力的運(yùn)行，如果說《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是一個(gè)實(shí)體法，那么《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》則是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的程序法。當(dāng)然，這種立法思路也存在一定合理性風(fēng)險(xiǎn)，“黨內(nèi)實(shí)體法規(guī)數(shù)量較多，體系也較為完備，涵蓋黨內(nèi)生活的方方面面。黨內(nèi)程序法規(guī)基本上是作為實(shí)體法規(guī)的補(bǔ)充出現(xiàn)的，一般都是實(shí)體法規(guī)的追加說明，也就是在黨內(nèi)實(shí)體法規(guī)實(shí)施過程中遇到難以解決的問題時(shí)，中央或相關(guān)部門作出的執(zhí)行性規(guī)定或答復(fù)”[9]。

四、中央黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的發(fā)展路徑

(一)回應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的政治訴求

黨的十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，先后制定和修訂了180多部中央黨內(nèi)法規(guī)，建起了全面從嚴(yán)治黨的“四梁八柱”。一般來說，黨內(nèi)法規(guī)要得到有效執(zhí)行離不開兩個(gè)基本機(jī)制的支持，一是對(duì)非執(zhí)行行為實(shí)施監(jiān)督的糾偏機(jī)制，二是保證執(zhí)行行為的程序機(jī)制。前者從消極的角度防止黨內(nèi)法規(guī)效力發(fā)生遞減，后者從積極的角度保證黨內(nèi)法規(guī)沿著正確的軌道運(yùn)行。受傳統(tǒng)立法觀念影響以及黨內(nèi)法規(guī)整體發(fā)展限制，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定體系仍不完善、質(zhì)量仍不高，這不是說缺乏黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定，而是說黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定與依規(guī)治黨要求、黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展需求仍不適應(yīng)。

依規(guī)治黨本身離不開這些功能的支撐，如行為引導(dǎo)功能，可以在黨組織和黨員中形成思想一致行動(dòng)一致，共同推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨；利益平衡功能，可以協(xié)調(diào)不同黨組織和黨員之間的利益矛盾，尋求最大利益共同點(diǎn)；權(quán)利救濟(jì)功能，可以保證黨員權(quán)利受到損害時(shí)可以向黨組織尋求保護(hù)。可以說，依規(guī)治黨之“規(guī)”，不能讓黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定缺席，程序本身即是一種“規(guī)”，沒有正當(dāng)程序的支撐，依規(guī)治黨將陷入無本之源；依規(guī)治黨之“治”，離不開黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的約束，失去正當(dāng)程序的保證，依規(guī)治黨將失去動(dòng)力機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)管與厚受的統(tǒng)一。重視并加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定建設(shè)，不僅是黨內(nèi)法規(guī)體系自身建設(shè)的需要，而且也是推進(jìn)依規(guī)治黨進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與依法治國相一致的需要，程序正義天然地潛在于黨內(nèi)法規(guī)體系之內(nèi)，蘊(yùn)藏于依規(guī)治黨的政治運(yùn)行體系。不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定是一種附屬制度。黨內(nèi)法規(guī)程序能夠告知黨組織如何監(jiān)督和規(guī)約義務(wù)的執(zhí)行，告知黨員行為的方向和界限，簡(jiǎn)言之，依規(guī)治黨也是程序之治。

黨內(nèi)法規(guī)的程序規(guī)定不同于一般法律的程序規(guī)定。法律的程序規(guī)定是司法訴訟、行政行為的一種工具，其本身演變成為一個(gè)程序法。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部其實(shí)很難區(qū)別實(shí)體法和程序法，往往是實(shí)體之中有程序，程序之中有實(shí)體，實(shí)體與程序是融合在一起的。這種立法思路直接影響了《中華人民共和國監(jiān)察法》的制定。國家監(jiān)察法既是實(shí)體法，也是程序法，同時(shí)是組織法。不能簡(jiǎn)單地套用法律的實(shí)體法與程序法二元體系的做法，而是借鑒其分析思維來審視現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的發(fā)展規(guī)律和方向，發(fā)揮實(shí)體法與程序法的各自價(jià)值，提取實(shí)體法與程序法各自的運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定具有階梯性，層級(jí)越高，程序規(guī)定的內(nèi)容越少，層級(jí)越低，調(diào)整的關(guān)系越具體，程序規(guī)定越全面。從立法技術(shù)來說，黨內(nèi)法規(guī)不可能包羅萬象，程序規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)的一部分，程序規(guī)定服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行?？梢哉f，程序規(guī)定具有明顯的“工具主義”色彩。當(dāng)然，這種工具主義傾向不具絕對(duì)意義，不能認(rèn)為程序規(guī)定僅僅是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)體內(nèi)容的配套或附屬。特別是對(duì)于黨內(nèi)紀(jì)律處分事務(wù)來說，紀(jì)律處分是對(duì)黨員權(quán)利的限制甚至是對(duì)黨員身份的剝奪，嚴(yán)格的執(zhí)紀(jì)審查程序是對(duì)黨員權(quán)利的最好的保護(hù)，也是對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力最好的制約。

(二)體現(xiàn)中央黨內(nèi)法規(guī)程序設(shè)計(jì)的權(quán)利規(guī)則

在執(zhí)行民主集中制方面，黨內(nèi)法規(guī)程序的“集中性”規(guī)定的比重、份量及其地位要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“民主性”規(guī)定。民主集中制是黨的根本組織原則，是中國 共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢(shì)，這是必須堅(jiān)持的。從黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定情況來看，目前重視“集中”方面的程序設(shè)計(jì)，“民主”方面的程序供給不足?！凹小币髨?jiān)持黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)。從黨的革命和執(zhí)政歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)“四個(gè)服從”原則，立基于特殊的國情與黨情，保證了全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，保證了黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行，即“在集中正確意見的基礎(chǔ)上，做到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動(dòng)，叫做集中統(tǒng)一”[10]。黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定無疑是保證全黨集中統(tǒng)一的有力工具，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行方向、黨組織和黨員行為作出規(guī)范和導(dǎo)引，其價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)黨的意志和政策能夠自上而下地傳導(dǎo)。經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定，黨的意志、意圖和政策可以貫徹到黨組織和黨員，形成政黨治理的強(qiáng)大政治保證力。這是黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的立法價(jià)值。但若以此為唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽視黨內(nèi)程序規(guī)定本身的正義性，認(rèn)為管黨治黨只強(qiáng)調(diào)服從和統(tǒng)一，那么黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定一旦被“合理化”，那么就會(huì)背離黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的初衷。

“黨內(nèi)法規(guī)是黨員與黨組織達(dá)成的政治契約”“黨組織和黨員之間處于一種特殊的權(quán)力關(guān)系之中，在這個(gè)關(guān)系中，黨員自愿放棄和讓渡了一部分作為公民享有的權(quán)利和自由，并自我承諾愿意遵守黨組織的規(guī)定，接受黨組織的懲戒制裁”[11]。這種情況下，更要尊重黨員權(quán)利，保障黨員權(quán)利不受侵犯是實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)。但很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，一些人對(duì)黨員權(quán)利保障存在認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為黨員權(quán)利保障不符合全面從嚴(yán)治黨語境，淡化漠視黨員權(quán)利。比如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對(duì)黨員權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)定，但客觀地說，某些權(quán)利帶有義務(wù)色彩，“在制定時(shí)如果缺乏對(duì)黨性、人性、德性和理性的統(tǒng)籌考量，就容易造成制定出臺(tái)的黨規(guī)制度在目的理性上出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷；或者顧此失彼，如只強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義、不追求程序正義；或者失之偏頗，如過分強(qiáng)調(diào)黨規(guī)姓‘黨’的特殊性，沒有顧及黨規(guī)名‘規(guī)’應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的法治原則”[12]。黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定一直強(qiáng)調(diào)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督制約、要求黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行，但這種規(guī)范背后的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)并非是黨組織或黨員的權(quán)利，而是黨的集中統(tǒng)一。當(dāng)前，理想的發(fā)展路徑是實(shí)現(xiàn)集中程序與民主程序的平衡和統(tǒng)一，不是說集中程序不重要或降規(guī)格，而是要補(bǔ)足民主程序的短板。這樣做，最終不僅不會(huì)削弱集中統(tǒng)一的價(jià)值追求，而且有利于發(fā)揮每一個(gè)黨組織和黨員的積極性主動(dòng)性，進(jìn)一步保證全黨的集中統(tǒng)一?？赡苡腥藭?huì)提出質(zhì)疑：黨員對(duì)黨的意志和決定應(yīng)該是無條件執(zhí)行的，執(zhí)行本身比程序重要。執(zhí)行確實(shí)重要，但若沒有程序保證，執(zhí)行可能會(huì)發(fā)生偏差，甚至還會(huì)發(fā)生選擇性執(zhí)行或過度性執(zhí)行，這些問題的產(chǎn)生與決策程序不公平、執(zhí)行程序不完善、監(jiān)督程序不到位等因素是直接相關(guān)的。強(qiáng)調(diào)黨員的無條件執(zhí)行是一個(gè)政治要求，并不意味著可以放棄程序的正義性和合理性，無條件并不是無程序。這些“從中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的實(shí)踐來看，由于以往過于片面強(qiáng)調(diào)黨員對(duì)組織決議的遵守與服從，過于強(qiáng)調(diào)黨員的義務(wù)與責(zé)任，忽視對(duì)黨員的關(guān)愛與呵護(hù)，黨員權(quán)利遭遇被黨內(nèi)權(quán)力擠壓的情況時(shí)有發(fā)生”[13]。要避免這些問題，其關(guān)鍵在于完善黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定，讓黨內(nèi)權(quán)力在程序的軌道上具有可預(yù)期性，程序正義不是對(duì)黨的權(quán)威形成挑戰(zhàn)，而黨的權(quán)威的守護(hù)者。

(三)實(shí)現(xiàn)中央黨內(nèi)法規(guī)程序設(shè)計(jì)的立法要求

長(zhǎng)期以來，人們不習(xí)慣于程序之治，而是傾向于集體權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)意志，“這或許是因?yàn)槌绦蜃陨硖嘿F，也或許是因?yàn)橹袊鴩橄碌恼晤I(lǐng)域太復(fù)雜，也或許是中國的決策者們沒有嘗到過程序帶來的?；荨盵14]?？偨Y(jié)黨的發(fā)展歷程，不得不看到，特定時(shí)期一些錯(cuò)誤決策的出臺(tái)往往是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)程序缺位造成的，要避免重蹈覆轍，必須改變黨內(nèi)法規(guī)程序建設(shè)的附屬地位，在黨內(nèi)樹立程序意識(shí)。程序是法治的內(nèi)在必然要求，要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)程序建設(shè)，將現(xiàn)代法治的因素注入黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)程序的正義，實(shí)行黨內(nèi)“程序之治”。要調(diào)整現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的立法立場(chǎng)，轉(zhuǎn)變程序無用論、程序繁瑣論等錯(cuò)誤觀念，從尊重黨員權(quán)利角度入手來集中更新一批黨內(nèi)法規(guī)，消除黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)定的盲區(qū)。

對(duì)于黨章和準(zhǔn)則層級(jí)，要在具體條款和行文中明確提出黨內(nèi)法規(guī)程序建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)行事的政治要求。例如，在黨章的總則部分增加遵守黨內(nèi)程序等相關(guān)表述。在條例層級(jí)，條件成熟時(shí)要設(shè)立專門的黨內(nèi)法規(guī)程序條例。又如，為了保證黨內(nèi)決策的民主化科學(xué)化，避免集體決策蛻化成個(gè)人決策或者成為個(gè)人決策的“宿體”，要出臺(tái)重大黨內(nèi)決策程序條例，設(shè)計(jì)決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整、責(zé)任監(jiān)督等內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范重大黨內(nèi)決策程序，提高決策質(zhì)量和效率，明確決策責(zé)任。對(duì)于現(xiàn)行的試行條例，完全可以在修訂時(shí)設(shè)置專門的程序機(jī)制，完善工作程序。在規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則層級(jí)，要細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)具體程序，能盡則盡，能全則全。特別是要完善單獨(dú)的具有程序法性質(zhì)的規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則，本著顯而易見、易于操作、令人信服原則修訂完善現(xiàn)行相關(guān)程序規(guī)定。在這里，需要注意，程序不等同于手續(xù)，要正確區(qū)分二者，不能把手續(xù)內(nèi)容作為程序規(guī)定，否則，表面上看黨內(nèi)法規(guī)的條款和內(nèi)容很豐滿，但立法規(guī)格的嚴(yán)肅性卻受到了損害。

另外，在立法技術(shù)上，要精準(zhǔn)表述黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，要把一些“根據(jù)工作需要”的表述細(xì)化，如《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以召開部長(zhǎng)(主任、書記)辦公會(huì)議，組織推進(jìn)部(廳、室)務(wù)會(huì)會(huì)議、委員會(huì)會(huì)議決策事項(xiàng)的落實(shí)和研究討論專項(xiàng)工作。類似的“工作需要”在實(shí)際工作很可能會(huì)因人而異，變成“工作不需要”或“工作很需要”的決策理由。更重要的是，要把黨內(nèi)法規(guī)程序建設(shè)提上重要議事日程，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》有必要針對(duì)程序本身提出新的要求，把程序要求納入黨內(nèi)法規(guī)制定體系。