金融科技背景下的監(jiān)管變革

□ 文 魏佳卿

1、引言

隨著金融科技的發(fā)展與滲透，我國成為世界上應(yīng)用金融科技最為廣泛的國家，金融科技在促進金融普惠性和市場效率性的同時，也使得金融機構(gòu)、科技企業(yè)和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施間的聯(lián)系更加緊密，三者之間任何一環(huán)出現(xiàn)問題，都可能被迅速放大并形成系統(tǒng)性風(fēng)險。

在我國語境下，金融科技引發(fā)的監(jiān)管壓力的主要來源是，有部分互聯(lián)網(wǎng)金融科技業(yè)務(wù)尚未被納入金融監(jiān)管的范疇，部分金融科技企業(yè)惡意利用現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體系的空白進行套利。例如，部分大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過新設(shè)機構(gòu)、控股或參股金融企業(yè)等方式，已演化為事實上的金融控股集團，但其本身并不直接受到監(jiān)管。其中，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以單純獲取金融牌照為目的，將所控金融機構(gòu)作為資本運作平臺，追逐高額金融投資回報，偏離服務(wù)實體經(jīng)濟。2015年至2016年間，多家實質(zhì)從事非法集資行為的P2P平臺倒臺，給金融監(jiān)管機構(gòu)收緊監(jiān)管口徑敲響了警鐘，隨后出臺了一系列規(guī)范性文件開啟了對互聯(lián)網(wǎng)金融亂象的整治，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案的通知》《網(wǎng)貸機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法發(fā)布》《關(guān)于進一步做好互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治清理整頓工作的通知》。

許多域外國家表示，金融科技的發(fā)展加劇了洗錢和恐怖組織融資的風(fēng)險，如何對新興起的加密資產(chǎn)（如比特幣）行業(yè)進行監(jiān)管同樣是困擾他們的難題。此外，數(shù)字化時代下金融科技使得大量復(fù)雜金融交易產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，大型金融機構(gòu)壟斷整個信息鏈條，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，甚至可能對整個國家的數(shù)據(jù)安全造成威脅，這對傳統(tǒng)金融機構(gòu)監(jiān)管數(shù)據(jù)治理亦帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

由此可知，為兼顧金融市場維穩(wěn)和鼓勵金融科技創(chuàng)新，金融科技監(jiān)管框架亟需完善。本文擬在分析金融科技所引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)與現(xiàn)有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的劣勢的基礎(chǔ)上，借鑒域外國家較為成熟的監(jiān)管經(jīng)驗，為我國金融科技監(jiān)管體系的完善提出建議。

2、金融科技引發(fā)的商業(yè)變革及風(fēng)險點

（一）金融科技的定義及新型商業(yè)模式的誕生

1.金融科技的定義

2.金融科技背景下新型合作模式的誕生

在金融與科技深度融合的背景下，大數(shù)據(jù)、分布式記賬、云計算和人工智能等高科技手段被廣泛運用于金融領(lǐng)域，傳統(tǒng)的金融機構(gòu)與金融科技公司的合作成為金融領(lǐng)域的新常態(tài)。二者的合作關(guān)系通常呈現(xiàn)為兩種形態(tài)。一為服務(wù)的提供者與接受方的關(guān)系，金融科技公司為傳統(tǒng)金融機構(gòu)提供建立和維護機構(gòu)內(nèi)部技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)；二為競爭對手的關(guān)系，金融科技公司直接為金融消費者提供服務(wù)，與傳統(tǒng)金融機構(gòu)展開競爭，在這種情況下，如果金融科技企業(yè)所提供的業(yè)務(wù)只能滿足消費者的部分需求，那么它可能仍需要與現(xiàn)有的金融機構(gòu)開展合作。

（二）新型合作模式的特征和由此引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

1.新型合作模式的特征

金融科技公司與金融機構(gòu)的合作關(guān)系的顯著特征為，金融科技企業(yè)作為第三方服務(wù)機構(gòu)，其經(jīng)歷了從核心業(yè)務(wù)輔助者到參與者的角色轉(zhuǎn)變。過去金融機構(gòu)委托第三方提供的一般為托管服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)（如寬帶服務(wù)），但現(xiàn)如今金融機構(gòu)與金融科技公司開展深度合作，金融機構(gòu)通常將數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)處理等工作均委托給第三方機構(gòu)，部分金融科技公司的服務(wù)范圍甚至觸及了金融機構(gòu)的核心業(yè)務(wù)。

2.新型合作模式引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

國際金融協(xié)會（Institute of International Finance）的報告指出，新型合作模式給金融監(jiān)管工作帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為三個方面。第一，金融科技公司并非受金融監(jiān)管機構(gòu)管理的對象，因此，金融監(jiān)管機構(gòu)不一定知曉新型的合作安排的風(fēng)險點，并且可能缺乏管控此類風(fēng)險的工具手段。第二，在金融科技公司的規(guī)模遠大于金融機構(gòu)的情形下，金融機構(gòu)能否有效地監(jiān)控和防止金融科技公司從事高風(fēng)險行為是存在疑問的，僅僅依靠金融機構(gòu)來管控由合作安排引起的第三方風(fēng)險可能性并不充分。第三，新型的合作模式中通常涉及共享和處理客戶數(shù)據(jù)，金融監(jiān)管機構(gòu)目前可能缺乏適當(dāng)?shù)膶I(yè)知識和能力來監(jiān)督潛在的數(shù)據(jù)風(fēng)險。

3、傳統(tǒng)監(jiān)管模式在金融科技背景下呈現(xiàn)局限性

在對金融機構(gòu)與金融科技公司間合作關(guān)系的監(jiān)管問題上，傳統(tǒng)監(jiān)管模式的基本思路是，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象僅為金融機構(gòu)，而金融機構(gòu)負有監(jiān)督金融科技公司所從事的合作業(yè)務(wù)處于風(fēng)險可控狀態(tài)的義務(wù)。通過賦予金融機構(gòu)監(jiān)管義務(wù)的方式實現(xiàn)了監(jiān)管機構(gòu)間接管控金融科技公司的效果。正如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的報告所顯示的，大多數(shù)國家的監(jiān)管機關(guān)表示，他們僅在有限的情況下對第三方服務(wù)提供商（即金融科技公司）進行監(jiān)管。

現(xiàn)有監(jiān)管模式的弊端在于可能會抑制金融機構(gòu)與金融科技公司開展合作。如前所述，在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，在對金融科技公司的監(jiān)管問題上，金融機構(gòu)負擔(dān)了全部的監(jiān)督成本。在對合作關(guān)系可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行評估的基礎(chǔ)上，金融機構(gòu)會設(shè)計出一套符合“成本——收益”原則的合規(guī)措施進行風(fēng)險防控。但隨著合作關(guān)系的復(fù)雜化和技術(shù)化，金融機構(gòu)很可能沒有能力事先預(yù)估潛在的風(fēng)險。在這種情形下，為了實現(xiàn)合規(guī)的目標，金融機構(gòu)會不得以采取最大化程度的風(fēng)險防控舉措。長此以往，金融機構(gòu)可能會因受累于高昂的監(jiān)管成本減少甚至不愿意與金融科技公司開展合作。

國際移動通信衛(wèi)星系統(tǒng)(Inmarsat)的第4代衛(wèi)星(I-4)可提供FBB(FleetBroadband)業(yè)務(wù)，其中速度最快的FBB 500船站帶寬可達432 Kbit/s。根據(jù)最新有關(guān)Inmarsat FBB加入GMDSS系統(tǒng)的評估報告NCSR 5-14-1顯示，經(jīng)過國際海事衛(wèi)星組織(International Maritime Sateline Organization,IMSO)的技術(shù)與運行評估，Inmarsat FBB已經(jīng)完全滿足A.1001(25)的要求，這預(yù)示著2020年FBB船站加入GMDSS服務(wù)中的原計劃將可能實現(xiàn)。

如果由于難以管理的合規(guī)風(fēng)險而阻礙金融機構(gòu)與金融科技創(chuàng)新者合作，將至少產(chǎn)生兩個直接的弊端。首先，金融科技最大的潛力在于其促進了金融創(chuàng)新和金融包容性。如果金融機構(gòu)僅以自己的能力開發(fā)金融科技解決方案，那么它們可能會局限于傳統(tǒng)的經(jīng)商方式，而無法有效地滿足消費者的需求。其次，金融科技公司與金融機構(gòu)的合作為非金融公司提供了絕佳的了解和適應(yīng)現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架的機會。如果浪費了這些機會，監(jiān)管機構(gòu)將不得不耗費更大的成本促使金融科技公司遵金融監(jiān)管的規(guī)章與制度。

4、域外金融科技的監(jiān)管路徑

國際貨幣基金組織在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2/3的受訪國家稱他們已經(jīng)認識到了金融科技存在巨大潛力，并且正在或?qū)⒁獙嵤┮幌盗袘?zhàn)略舉措為金融科技發(fā)揮其創(chuàng)造力提供便利條件，這些舉措可被概括為以下三個方面。

第一，在監(jiān)管立法層面，許多國家對金融科技活動制定了有針對性的規(guī)則。如美國貨幣監(jiān)理署稱其正在探索構(gòu)建針對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管體系；歐洲銀行管理局則發(fā)布了《金融科技監(jiān)管路徑》，對其金融科技工作的目標和范圍進行聽證；英國于日前發(fā)布了《通過互聯(lián)網(wǎng)眾籌及其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管辦法》，對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的信息披露、消費者保護作出明確要求。

第二，在監(jiān)管執(zhí)法的原則層面，許多國家采取了功能監(jiān)管與持牌監(jiān)管“雙管齊下”的監(jiān)管模式。由于金融科技并未改變金融市場的現(xiàn)有格局和金融業(yè)務(wù)項下的基礎(chǔ)法律關(guān)系，主要國家大多采取沿用過往監(jiān)管框架的模式，根據(jù)業(yè)務(wù)屬性對金融科技相關(guān)業(yè)務(wù)進行歸口管理，實施功能監(jiān)管。對于網(wǎng)絡(luò)借貸、眾籌股權(quán)融資等屬性明確的業(yè)務(wù)，監(jiān)管機構(gòu)通常通過牌照審批等方式進行準入監(jiān)管。對于業(yè)務(wù)屬性較為模糊且尚未形成規(guī)模效應(yīng)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，暫時以行業(yè)自律措施進行監(jiān)督，待到具體風(fēng)險進一步明確時再做具體的規(guī)制決斷。此外，有部分國家將金融科技公司納入了金融監(jiān)管的對象，對金融科技公司和傳統(tǒng)金融機構(gòu)實施相同的監(jiān)管待遇。

第三，在監(jiān)管執(zhí)法的實操層面，許多國家開始使用創(chuàng)新型和技術(shù)型的監(jiān)管工具，以更好地平衡風(fēng)險管控與鼓勵創(chuàng)新的關(guān)系。英國金融行為監(jiān)管局于2015年領(lǐng)先全球開始進行監(jiān)管沙盒試驗，此后新加坡、我國香港地區(qū)、澳洲等地也相繼建立了自己的監(jiān)管沙盒制度。監(jiān)管沙盒的工作原理是，在一個風(fēng)險規(guī)?？煽氐哪M環(huán)境下，金融機構(gòu)和金融科技公司可以測試創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)及商業(yè)模式，并與金融監(jiān)管機構(gòu)進行密切協(xié)作，共同解決和發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品運作過程中所發(fā)現(xiàn)的法律風(fēng)險、市場風(fēng)險和消費者保護風(fēng)險等問題。透過實驗沙盒與產(chǎn)業(yè)進行合作，金融監(jiān)管機構(gòu)能更為透徹地了解科技，這有助于制定更具針對性的監(jiān)管舉措。對金融科技從業(yè)者而言，有機會在相對寬松的規(guī)制環(huán)境下測試新產(chǎn)品，并與監(jiān)管機構(gòu)合作摸索出恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管的舉措，能夠大大減輕產(chǎn)品在發(fā)行初期的合規(guī)壓力，從而助推金融科技的快速發(fā)展。同時，許多監(jiān)管機構(gòu)開始重視監(jiān)管科技（Suptech）的運用，通過科技手段促進監(jiān)管效率。目前，英格蘭銀行正嘗試建立分布式清算系統(tǒng)，法國央行正在進行銀行間市場區(qū)塊鏈交易模式試點，奧地利央行探索用數(shù)據(jù)立方模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的監(jiān)管數(shù)據(jù)報送等。

5、域外監(jiān)管經(jīng)驗對我國的啟示

（一）立法層面

立法機關(guān)應(yīng)根據(jù)金融科技的特殊性，完善對口的監(jiān)管法規(guī)。根據(jù)行政法的一般原理，金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進行監(jiān)管執(zhí)法行為。明確金融科技領(lǐng)域的對口立法，對于劃定監(jiān)管權(quán)力的邊界、防止行政權(quán)力過度介入金融市場，打擊金融創(chuàng)新的積極性有重要意義。同時，明確監(jiān)管立法可以提高法的確定性和可預(yù)期性，避免金融科技業(yè)者因畏懼未知的法律風(fēng)險而不愿從事創(chuàng)新金融活動。我國在完善對口立法層面已取得初步的進展，如在2014年至2017年間出臺了一系列以《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》為代表的專項整治網(wǎng)貸行業(yè)的規(guī)范性文件。未來應(yīng)繼續(xù)對金融科技的發(fā)展態(tài)勢進行實時監(jiān)控，及時對潛在的金融安全風(fēng)險進行法律規(guī)制。

（二）監(jiān)管體系層面

金融監(jiān)管的體系應(yīng)從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。功能監(jiān)管相較于機構(gòu)監(jiān)管，是以產(chǎn)品的功能為基礎(chǔ)進行監(jiān)管，而非以提供產(chǎn)品的主體作為監(jiān)管依據(jù)，即相同的產(chǎn)品應(yīng)獲得相同的監(jiān)管。當(dāng)前有很多金融科技公司（如P2P借貸平臺公司），雖不屬于金融機構(gòu)但所從事的是金融機構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)的類似性會導(dǎo)致風(fēng)險的同質(zhì)性，因此金融科技公司理應(yīng)受到一視同仁的監(jiān)督管理。明確功能監(jiān)管的體系，對于防止金融科技公司進行監(jiān)管套利行為、避免扭曲金融市場的公平競爭秩序均有助益。向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)型亦符合的我國監(jiān)管變革的當(dāng)下趨勢，一方面，2018年出臺的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》指出應(yīng)強化功能監(jiān)管，并提出在此基礎(chǔ)上提高各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)，減少監(jiān)管套利行為。另一方面，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立，也意味著未來監(jiān)管導(dǎo)向是在功能監(jiān)管。

（三）監(jiān)管中性層面

通常情形下，金融市場結(jié)構(gòu)和工具應(yīng)按照市場機制進行調(diào)整，監(jiān)管者作為中立角色，僅在金融市場發(fā)生失衡時才可以進行干預(yù)和調(diào)節(jié)。在金融科技所引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險尚未明朗的情形下，若過度傾斜保護市場的穩(wěn)定性，給相關(guān)業(yè)務(wù)的開展施加諸多限制，會極大地拖延金融科技的發(fā)展進程?？梢越梃b國外監(jiān)管沙盒的做法，在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)允許金融科技公司突破現(xiàn)有規(guī)制框架進行試錯，監(jiān)管機構(gòu)與業(yè)者合作研究與解決金融科技業(yè)務(wù)推廣范圍內(nèi)可能導(dǎo)致的風(fēng)險。截至目前，我國的北京、上海、深圳三個城市允許創(chuàng)新試點應(yīng)用進入監(jiān)管沙盒進行測試。需要注意的是，“監(jiān)管沙盒”作為一項尚未成熟的技術(shù)，相較于項目的前期“入盒”，后續(xù)項目如何順利“出盒”，尚未國際通行的成熟做法，此領(lǐng)域仍需監(jiān)管者進行謹慎的利益衡量?！?/p>

注釋：

[1] EY. EY FinTech Adoption Index 2017 [EB/OL]. https：//www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-fintech-exec-summary-2017/$FILE/ey-fintech-execsummary-2017.pdf.該報告中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在所有的受訪國家中，中國的金融科技普及率位列榜首，69%的中國受訪者承認在使用金融科技，與之相比，全部受訪對象的金融科技平均使用率是33%。

[2] FSB. FinTech and market structure in financial services： Market developments and potential financial stability implications[EB/OL]. https：//www.fsb.org/wpcontent/uploads/P140219.pdf.

[3] Meaghan Johnson. How Incumbent Banks Can Become Customer-Centric[EB/OL]. https：//www.elsewhen.com/blog/how-incumbent-banks-can-keep-pacewith-new-customer-expectations.

[4] BIS. Basel Committee on Banking Supervision[EB/OL]. https：//www.bis.org/bcbs/publ/d492.pdf.

[5] IMF. IMF Executive Board Discusses “Fintech： The Experience so Far”[EB/OL]. https：//www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/06/27/Fintech-The-Experience-So-Far-47056/.