□ 文 魏佳卿
隨著金融科技的發(fā)展與滲透,我國成為世界上應(yīng)用金融科技最為廣泛的國家,金融科技在促進金融普惠性和市場效率性的同時,也使得金融機構(gòu)、科技企業(yè)和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施間的聯(lián)系更加緊密,三者之間任何一環(huán)出現(xiàn)問題,都可能被迅速放大并形成系統(tǒng)性風(fēng)險。
在我國語境下,金融科技引發(fā)的監(jiān)管壓力的主要來源是,有部分互聯(lián)網(wǎng)金融科技業(yè)務(wù)尚未被納入金融監(jiān)管的范疇,部分金融科技企業(yè)惡意利用現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體系的空白進行套利。例如,部分大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過新設(shè)機構(gòu)、控股或參股金融企業(yè)等方式,已演化為事實上的金融控股集團,但其本身并不直接受到監(jiān)管。其中,一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以單純獲取金融牌照為目的,將所控金融機構(gòu)作為資本運作平臺,追逐高額金融投資回報,偏離服務(wù)實體經(jīng)濟。2015年至2016年間,多家實質(zhì)從事非法集資行為的P2P平臺倒臺,給金融監(jiān)管機構(gòu)收緊監(jiān)管口徑敲響了警鐘,隨后出臺了一系列規(guī)范性文件開啟了對互聯(lián)網(wǎng)金融亂象的整治,如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案的通知》《網(wǎng)貸機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法發(fā)布》《關(guān)于進一步做好互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治清理整頓工作的通知》。
許多域外國家表示,金融科技的發(fā)展加劇了洗錢和恐怖組織融資的風(fēng)險,如何對新興起的加密資產(chǎn)(如比特幣)行業(yè)進行監(jiān)管同樣是困擾他們的難題。此外,數(shù)字化時代下金融科技使得大量復(fù)雜金融交易產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù),大型金融機構(gòu)壟斷整個信息鏈條,一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊,甚至可能對整個國家的數(shù)據(jù)安全造成威脅,這對傳統(tǒng)金融機構(gòu)監(jiān)管數(shù)據(jù)治理亦帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。
由此可知,為兼顧金融市場維穩(wěn)和鼓勵金融科技創(chuàng)新,金融科技監(jiān)管框架亟需完善。本文擬在分析金融科技所引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)與現(xiàn)有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的劣勢的基礎(chǔ)上,借鑒域外國家較為成熟的監(jiān)管經(jīng)驗,為我國金融科技監(jiān)管體系的完善提出建議。
1.金融科技的定義
2.金融科技背景下新型合作模式的誕生
在金融與科技深度融合的背景下,大數(shù)據(jù)、分布式記賬、云計算和人工智能等高科技手段被廣泛運用于金融領(lǐng)域,傳統(tǒng)的金融機構(gòu)與金融科技公司的合作成為金融領(lǐng)域的新常態(tài)。二者的合作關(guān)系通常呈現(xiàn)為兩種形態(tài)。一為服務(wù)的提供者與接受方的關(guān)系,金融科技公司為傳統(tǒng)金融機構(gòu)提供建立和維護機構(gòu)內(nèi)部技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù);二為競爭對手的關(guān)系,金融科技公司直接為金融消費者提供服務(wù),與傳統(tǒng)金融機構(gòu)展開競爭,在這種情況下,如果金融科技企業(yè)所提供的業(yè)務(wù)只能滿足消費者的部分需求,那么它可能仍需要與現(xiàn)有的金融機構(gòu)開展合作。
1.新型合作模式的特征
金融科技公司與金融機構(gòu)的合作關(guān)系的顯著特征為,金融科技企業(yè)作為第三方服務(wù)機構(gòu),其經(jīng)歷了從核心業(yè)務(wù)輔助者到參與者的角色轉(zhuǎn)變。過去金融機構(gòu)委托第三方提供的一般為托管服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)(如寬帶服務(wù)),但現(xiàn)如今金融機構(gòu)與金融科技公司開展深度合作,金融機構(gòu)通常將數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)處理等工作均委托給第三方機構(gòu),部分金融科技公司的服務(wù)范圍甚至觸及了金融機構(gòu)的核心業(yè)務(wù)。
2.新型合作模式引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)
國際金融協(xié)會(Institute of International Finance)的報告指出,新型合作模式給金融監(jiān)管工作帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為三個方面。第一,金融科技公司并非受金融監(jiān)管機構(gòu)管理的對象,因此,金融監(jiān)管機構(gòu)不一定知曉新型的合作安排的風(fēng)險點,并且可能缺乏管控此類風(fēng)險的工具手段。第二,在金融科技公司的規(guī)模遠大于金融機構(gòu)的情形下,金融機構(gòu)能否有效地監(jiān)控和防止金融科技公司從事高風(fēng)險行為是存在疑問的,僅僅依靠金融機構(gòu)來管控由合作安排引起的第三方風(fēng)險可能性并不充分。第三,新型的合作模式中通常涉及共享和處理客戶數(shù)據(jù),金融監(jiān)管機構(gòu)目前可能缺乏適當(dāng)?shù)膶I(yè)知識和能力來監(jiān)督潛在的數(shù)據(jù)風(fēng)險。
在對金融機構(gòu)與金融科技公司間合作關(guān)系的監(jiān)管問題上,傳統(tǒng)監(jiān)管模式的基本思路是,監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象僅為金融機構(gòu),而金融機構(gòu)負有監(jiān)督金融科技公司所從事的合作業(yè)務(wù)處于風(fēng)險可控狀態(tài)的義務(wù)。通過賦予金融機構(gòu)監(jiān)管義務(wù)的方式實現(xiàn)了監(jiān)管機構(gòu)間接管控金融科技公司的效果。正如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的報告所顯示的,大多數(shù)國家的監(jiān)管機關(guān)表示,他們僅在有限的情況下對第三方服務(wù)提供商(即金融科技公司)進行監(jiān)管。
現(xiàn)有監(jiān)管模式的弊端在于可能會抑制金融機構(gòu)與金融科技公司開展合作。如前所述,在現(xiàn)有監(jiān)管模式下,在對金融科技公司的監(jiān)管問題上,金融機構(gòu)負擔(dān)了全部的監(jiān)督成本。在對合作關(guān)系可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行評估的基礎(chǔ)上,金融機構(gòu)會設(shè)計出一套符合“成本——收益”原則的合規(guī)措施進行風(fēng)險防控。但隨著合作關(guān)系的復(fù)雜化和技術(shù)化,金融機構(gòu)很可能沒有能力事先預(yù)估潛在的風(fēng)險。在這種情形下,為了實現(xiàn)合規(guī)的目標,金融機構(gòu)會不得以采取最大化程度的風(fēng)險防控舉措。長此以往,金融機構(gòu)可能會因受累于高昂的監(jiān)管成本減少甚至不愿意與金融科技公司開展合作。
國際移動通信衛(wèi)星系統(tǒng)(Inmarsat)的第4代衛(wèi)星(I-4)可提供FBB(FleetBroadband)業(yè)務(wù),其中速度最快的FBB 500船站帶寬可達432 Kbit/s。根據(jù)最新有關(guān)Inmarsat FBB加入GMDSS系統(tǒng)的評估報告NCSR 5-14-1顯示,經(jīng)過國際海事衛(wèi)星組織(International Maritime Sateline Organization,IMSO)的技術(shù)與運行評估,Inmarsat FBB已經(jīng)完全滿足A.1001(25)的要求,這預(yù)示著2020年FBB船站加入GMDSS服務(wù)中的原計劃將可能實現(xiàn)。
如果由于難以管理的合規(guī)風(fēng)險而阻礙金融機構(gòu)與金融科技創(chuàng)新者合作,將至少產(chǎn)生兩個直接的弊端。首先,金融科技最大的潛力在于其促進了金融創(chuàng)新和金融包容性。如果金融機構(gòu)僅以自己的能力開發(fā)金融科技解決方案,那么它們可能會局限于傳統(tǒng)的經(jīng)商方式,而無法有效地滿足消費者的需求。其次,金融科技公司與金融機構(gòu)的合作為非金融公司提供了絕佳的了解和適應(yīng)現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架的機會。如果浪費了這些機會,監(jiān)管機構(gòu)將不得不耗費更大的成本促使金融科技公司遵金融監(jiān)管的規(guī)章與制度。
國際貨幣基金組織在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),2/3的受訪國家稱他們已經(jīng)認識到了金融科技存在巨大潛力,并且正在或?qū)⒁獙嵤┮幌盗袘?zhàn)略舉措為金融科技發(fā)揮其創(chuàng)造力提供便利條件,這些舉措可被概括為以下三個方面。
第一,在監(jiān)管立法層面,許多國家對金融科技活動制定了有針對性的規(guī)則。如美國貨幣監(jiān)理署稱其正在探索構(gòu)建針對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管體系;歐洲銀行管理局則發(fā)布了《金融科技監(jiān)管路徑》,對其金融科技工作的目標和范圍進行聽證;英國于日前發(fā)布了《通過互聯(lián)網(wǎng)眾籌及其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管辦法》,對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的信息披露、消費者保護作出明確要求。
第二,在監(jiān)管執(zhí)法的原則層面,許多國家采取了功能監(jiān)管與持牌監(jiān)管“雙管齊下”的監(jiān)管模式。由于金融科技并未改變金融市場的現(xiàn)有格局和金融業(yè)務(wù)項下的基礎(chǔ)法律關(guān)系,主要國家大多采取沿用過往監(jiān)管框架的模式,根據(jù)業(yè)務(wù)屬性對金融科技相關(guān)業(yè)務(wù)進行歸口管理,實施功能監(jiān)管。對于網(wǎng)絡(luò)借貸、眾籌股權(quán)融資等屬性明確的業(yè)務(wù),監(jiān)管機構(gòu)通常通過牌照審批等方式進行準入監(jiān)管。對于業(yè)務(wù)屬性較為模糊且尚未形成規(guī)模效應(yīng)的創(chuàng)新業(yè)務(wù),暫時以行業(yè)自律措施進行監(jiān)督,待到具體風(fēng)險進一步明確時再做具體的規(guī)制決斷。此外,有部分國家將金融科技公司納入了金融監(jiān)管的對象,對金融科技公司和傳統(tǒng)金融機構(gòu)實施相同的監(jiān)管待遇。
第三,在監(jiān)管執(zhí)法的實操層面,許多國家開始使用創(chuàng)新型和技術(shù)型的監(jiān)管工具,以更好地平衡風(fēng)險管控與鼓勵創(chuàng)新的關(guān)系。英國金融行為監(jiān)管局于2015年領(lǐng)先全球開始進行監(jiān)管沙盒試驗,此后新加坡、我國香港地區(qū)、澳洲等地也相繼建立了自己的監(jiān)管沙盒制度。監(jiān)管沙盒的工作原理是,在一個風(fēng)險規(guī)??煽氐哪M環(huán)境下,金融機構(gòu)和金融科技公司可以測試創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)及商業(yè)模式,并與金融監(jiān)管機構(gòu)進行密切協(xié)作,共同解決和發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品運作過程中所發(fā)現(xiàn)的法律風(fēng)險、市場風(fēng)險和消費者保護風(fēng)險等問題。透過實驗沙盒與產(chǎn)業(yè)進行合作,金融監(jiān)管機構(gòu)能更為透徹地了解科技,這有助于制定更具針對性的監(jiān)管舉措。對金融科技從業(yè)者而言,有機會在相對寬松的規(guī)制環(huán)境下測試新產(chǎn)品,并與監(jiān)管機構(gòu)合作摸索出恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管的舉措,能夠大大減輕產(chǎn)品在發(fā)行初期的合規(guī)壓力,從而助推金融科技的快速發(fā)展。同時,許多監(jiān)管機構(gòu)開始重視監(jiān)管科技(Suptech)的運用,通過科技手段促進監(jiān)管效率。目前,英格蘭銀行正嘗試建立分布式清算系統(tǒng),法國央行正在進行銀行間市場區(qū)塊鏈交易模式試點,奧地利央行探索用數(shù)據(jù)立方模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的監(jiān)管數(shù)據(jù)報送等。
立法機關(guān)應(yīng)根據(jù)金融科技的特殊性,完善對口的監(jiān)管法規(guī)。根據(jù)行政法的一般原理,金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進行監(jiān)管執(zhí)法行為。明確金融科技領(lǐng)域的對口立法,對于劃定監(jiān)管權(quán)力的邊界、防止行政權(quán)力過度介入金融市場,打擊金融創(chuàng)新的積極性有重要意義。同時,明確監(jiān)管立法可以提高法的確定性和可預(yù)期性,避免金融科技業(yè)者因畏懼未知的法律風(fēng)險而不愿從事創(chuàng)新金融活動。我國在完善對口立法層面已取得初步的進展,如在2014年至2017年間出臺了一系列以《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》為代表的專項整治網(wǎng)貸行業(yè)的規(guī)范性文件。未來應(yīng)繼續(xù)對金融科技的發(fā)展態(tài)勢進行實時監(jiān)控,及時對潛在的金融安全風(fēng)險進行法律規(guī)制。
金融監(jiān)管的體系應(yīng)從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。功能監(jiān)管相較于機構(gòu)監(jiān)管,是以產(chǎn)品的功能為基礎(chǔ)進行監(jiān)管,而非以提供產(chǎn)品的主體作為監(jiān)管依據(jù),即相同的產(chǎn)品應(yīng)獲得相同的監(jiān)管。當(dāng)前有很多金融科技公司(如P2P借貸平臺公司),雖不屬于金融機構(gòu)但所從事的是金融機構(gòu)的核心業(yè)務(wù),業(yè)務(wù)的類似性會導(dǎo)致風(fēng)險的同質(zhì)性,因此金融科技公司理應(yīng)受到一視同仁的監(jiān)督管理。明確功能監(jiān)管的體系,對于防止金融科技公司進行監(jiān)管套利行為、避免扭曲金融市場的公平競爭秩序均有助益。向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)型亦符合的我國監(jiān)管變革的當(dāng)下趨勢,一方面,2018年出臺的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》指出應(yīng)強化功能監(jiān)管,并提出在此基礎(chǔ)上提高各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào),減少監(jiān)管套利行為。另一方面,國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立,也意味著未來監(jiān)管導(dǎo)向是在功能監(jiān)管。
通常情形下,金融市場結(jié)構(gòu)和工具應(yīng)按照市場機制進行調(diào)整,監(jiān)管者作為中立角色,僅在金融市場發(fā)生失衡時才可以進行干預(yù)和調(diào)節(jié)。在金融科技所引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險尚未明朗的情形下,若過度傾斜保護市場的穩(wěn)定性,給相關(guān)業(yè)務(wù)的開展施加諸多限制,會極大地拖延金融科技的發(fā)展進程??梢越梃b國外監(jiān)管沙盒的做法,在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)允許金融科技公司突破現(xiàn)有規(guī)制框架進行試錯,監(jiān)管機構(gòu)與業(yè)者合作研究與解決金融科技業(yè)務(wù)推廣范圍內(nèi)可能導(dǎo)致的風(fēng)險。截至目前,我國的北京、上海、深圳三個城市允許創(chuàng)新試點應(yīng)用進入監(jiān)管沙盒進行測試。需要注意的是,“監(jiān)管沙盒”作為一項尚未成熟的技術(shù),相較于項目的前期“入盒”,后續(xù)項目如何順利“出盒”,尚未國際通行的成熟做法,此領(lǐng)域仍需監(jiān)管者進行謹慎的利益衡量?!?/p>
注釋:
[1] EY. EY FinTech Adoption Index 2017 [EB/OL]. https://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-fintech-exec-summary-2017/$FILE/ey-fintech-execsummary-2017.pdf.該報告中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在所有的受訪國家中,中國的金融科技普及率位列榜首,69%的中國受訪者承認在使用金融科技,與之相比,全部受訪對象的金融科技平均使用率是33%。
[2] FSB. FinTech and market structure in financial services: Market developments and potential financial stability implications[EB/OL]. https://www.fsb.org/wpcontent/uploads/P140219.pdf.
[3] Meaghan Johnson. How Incumbent Banks Can Become Customer-Centric[EB/OL]. https://www.elsewhen.com/blog/how-incumbent-banks-can-keep-pacewith-new-customer-expectations.
[4] BIS. Basel Committee on Banking Supervision[EB/OL]. https://www.bis.org/bcbs/publ/d492.pdf.
[5] IMF. IMF Executive Board Discusses “Fintech: The Experience so Far”[EB/OL]. https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/06/27/Fintech-The-Experience-So-Far-47056/.