陳德賢

摘 要：當(dāng)前為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展及國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革要求，國(guó)有企業(yè)特別是地方政府投融資平臺(tái)都在探索進(jìn)行轉(zhuǎn)型。相比一般的國(guó)有企業(yè)，以城投為代表的地方政府投融資平臺(tái)類國(guó)有企業(yè)在探索轉(zhuǎn)型過程中面臨著更多的現(xiàn)實(shí)問題。近年來，國(guó)務(wù)院、黨的十九大陸續(xù)提出了城投企業(yè)要?jiǎng)冸x政府融資平臺(tái)作用，向?qū)嵸|(zhì)意義上的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。本文將對(duì)城投類投融資平臺(tái)國(guó)有企業(yè)如何轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容進(jìn)行論述并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：投融資平臺(tái) 城投企業(yè) 轉(zhuǎn)型 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F832.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）10（a）--02

1 地方政府投融資平臺(tái)概述

上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司是20世紀(jì)90年代第一家政府城市投資建設(shè)平臺(tái)公司。1997年亞洲金融危機(jī)開始后中國(guó)出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)刺激措施，即通過開展基礎(chǔ)城市設(shè)施建設(shè)等，這些建設(shè)項(xiàng)目資金來源一部分是中央政府提供財(cái)政資金，更多是由地方政府需要補(bǔ)充剩余資金。在此背景下，地方政府融資平臺(tái)成為地方政府解決資金來源的主要方式，得到了快速發(fā)展。在2007年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)出臺(tái)的4萬億元的刺激安排中，除去1.18萬億元外剩余的2.82萬億元需由地方政府籌集。2009年人民銀行、銀監(jiān)局等部門發(fā)布專門的指導(dǎo)意見（ 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》）支持地方政府組建投融平臺(tái)以作為投融資責(zé)任主體，便于通過企業(yè)債、中期票據(jù)等方式進(jìn)行融資，獲得建設(shè)配套資金，這個(gè)時(shí)期以城投為代表的地方政府融資平臺(tái)發(fā)展到高峰期。

2015年修訂后的《預(yù)算法》生效后，從法律角度上剝離了地方政府融資平臺(tái)為政府融資的功能，成為法律意義上的市場(chǎng)化主體，融資功能從顯性轉(zhuǎn)為隱性。地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生和快速大規(guī)模發(fā)展，雖然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體，但更多的具備融資能，而且由于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的公益性、特殊性，承擔(dān)著較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。自2014年來，不論是全國(guó)人大常委會(huì)通過的《預(yù)算法》、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部門等出臺(tái)的地方債務(wù)管理相關(guān)意見、通知，如2014年的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、2017年的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作 （PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》等相關(guān)文件，都對(duì)城投公司等地方融資平臺(tái)剝離政府融資功能等提出了要求和解決建議。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、城鎮(zhèn)化進(jìn)度減慢、房地產(chǎn)調(diào)控嚴(yán)格等外部環(huán)境下，剝離了以政府信用為基礎(chǔ)的投融資職能后，各地城投企業(yè)都開始了探索轉(zhuǎn)型，提升創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)效益能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 城投類地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的問題

2.1 資產(chǎn)管理效率不高，影響可持續(xù)發(fā)展能力

有些城投公司多數(shù)資產(chǎn)是收購或者為政府項(xiàng)目建設(shè)的保障房、自建的綜合體等商業(yè)房地產(chǎn)資產(chǎn)，一方面城投公司無法及時(shí)回收為政府建設(shè)的項(xiàng)目資產(chǎn)，應(yīng)收賬款保持高位水平形成較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);另一方面對(duì)自建的商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目管理能力弱，運(yùn)營(yíng)管理能力市場(chǎng)化、專業(yè)化不夠，不能盡快投入使用并獲得市場(chǎng)效益。此外，集團(tuán)規(guī)模的城投公司不能有效加強(qiáng)對(duì)子公司的統(tǒng)籌管理，對(duì)子公司優(yōu)勢(shì)資源不能有效整合、分類利用。集團(tuán)的各子公司經(jīng)營(yíng)范圍跨度大的城投公司，由于行政管理色彩重，對(duì)子公司的管理按照統(tǒng)一管理思路，重視效益好的子公司經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)虧損的子公司不深入挖掘虧損原因以加強(qiáng)管理。特別是近幾年房地產(chǎn)領(lǐng)域的子公司獲得逐漸重視，但是2019年以來房地產(chǎn)行業(yè)放慢增長(zhǎng)速度，如何對(duì)房地產(chǎn)類子公司加強(qiáng)管理或者轉(zhuǎn)型是集團(tuán)公司需要重視的現(xiàn)狀。

2.2 人才使用行政化，創(chuàng)造活力不足

城投類國(guó)有公司管理層往往是地方政府部門委派的，對(duì)行政管理工作方式熟練，對(duì)企業(yè)的管理更多是采取政府管理方式，不利于徹底脫離投融資功能，而且市場(chǎng)化管理經(jīng)驗(yàn)不足，不利于脫離投融資職能后開展市場(chǎng)化的管理活動(dòng)。此外，地方政府部門對(duì)人員的人事管理方式也與政府管理類似，考核與薪酬管理、晉升機(jī)制等競(jìng)爭(zhēng)性不夠，這些都不利于公司充分調(diào)動(dòng)人力資源工作的積極性，為公司長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展提供智力支持。

2.3 市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型慢

城投類國(guó)有公司長(zhǎng)期以來因建設(shè)項(xiàng)目的公益性、地方政府的政策性導(dǎo)向等因素的影響，對(duì)進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的行動(dòng)力慢，起步晚。從多數(shù)城投類國(guó)有公司來看，經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)地方政府的建設(shè)規(guī)劃關(guān)聯(lián)度高，經(jīng)營(yíng)自主性和戰(zhàn)略性不強(qiáng)，長(zhǎng)期發(fā)展空間不大，屬于不可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展方式。雖然隨著投融資職能的剝離，越來越多的城投類地方政府融資平臺(tái)開始提升市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，但意識(shí)提升得不夠快，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境適應(yīng)能力還不強(qiáng)。

3 城投類地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的建議

城投類地方政府投融資平臺(tái)要想實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，提高可持續(xù)發(fā)展能力，首先要梳理好與地方政府的關(guān)系，盡管城投公司無法擺脫國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)，但是對(duì)地方政府的投融資職能應(yīng)厘清關(guān)系，政府應(yīng)履行出資人的角色和作用，不對(duì)城投公司的具體經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行干預(yù)。城投類公司必須進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)行，特別是對(duì)政府推出的公益性建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，城投公司以獨(dú)立市場(chǎng)主體的身份參與競(jìng)標(biāo)、競(jìng)拍等。即使城投公司通過競(jìng)爭(zhēng)勝出具有財(cái)政補(bǔ)貼的公益性項(xiàng)目，政府事前應(yīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定虧損、收益自行負(fù)責(zé)，不再進(jìn)行干涉。在進(jìn)行具體轉(zhuǎn)型增加可持續(xù)發(fā)展能力時(shí)，城投公司需要著重優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、化解存量債務(wù)，激發(fā)人才的創(chuàng)造活力等，并借鑒市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型比較成功的案例，吸取有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 加強(qiáng)內(nèi)部管控，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

從董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職工代表大會(huì)等方面完善履職機(jī)制，建立真正的各司其職、有效履職的治理機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，可以在董事會(huì)下設(shè)相應(yīng)的戰(zhàn)略發(fā)展部門，對(duì)公司戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核、人員薪資等進(jìn)行專門規(guī)劃，樹立可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、步驟、保證機(jī)制等。加強(qiáng)董監(jiān)事的作用，加強(qiáng)內(nèi)部管控，提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，以市場(chǎng)化發(fā)展目標(biāo)要求加強(qiáng)對(duì)管理層的考核和監(jiān)督。充分發(fā)揮職工代表大會(huì)的作用，在保障員工合法權(quán)利外，向員工征集改進(jìn)公司經(jīng)營(yíng)管理的意見。充實(shí)管理團(tuán)隊(duì)，擺脫所屬政府的行政控制，引進(jìn)專業(yè)的、高水平的職業(yè)經(jīng)理人加入到經(jīng)營(yíng)管理的隊(duì)伍中，并賦予足夠的薪酬績(jī)效激勵(lì)，調(diào)動(dòng)其工作積極性，留住優(yōu)秀管理人員。

3.2 提高資產(chǎn)管理效率，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制

在剝離投融資職能前，城投類公司為地方政府承擔(dān)了大量的債務(wù)，具體表現(xiàn)為應(yīng)收賬款，為了避免以后應(yīng)收賬款長(zhǎng)期難以回收影響資產(chǎn)質(zhì)量，在轉(zhuǎn)型時(shí)必須加強(qiáng)對(duì)應(yīng)收賬款的管理，對(duì)未來無法回收的賬款提前進(jìn)行處置，保證資產(chǎn)質(zhì)量合理可控。完善公司內(nèi)部控制制度，提高資產(chǎn)管理效率。特別是要完善投資項(xiàng)目相關(guān)的流程和要求，通過事前分析評(píng)價(jià)、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)等確保投資的有效性，增加對(duì)收益率高的項(xiàng)目的投資比例。加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，從管理負(fù)責(zé)人做起，熟知國(guó)家政策，合理、合規(guī)負(fù)債，根據(jù)轉(zhuǎn)型需要合理籌資和使用債務(wù)杠桿，避免盲目大規(guī)模舉債形成潛在的大風(fēng)險(xiǎn)。要充分發(fā)揮審計(jì)部門的作用，為了客觀公正，應(yīng)多發(fā)揮外部審計(jì)的作用，定期聘用會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者接受主管部門的審計(jì)，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)被忽視的管理缺陷和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 逐步解決存量債務(wù)，輕裝轉(zhuǎn)型

雖然2014年政府和投融資平臺(tái)公司進(jìn)行職務(wù)責(zé)任劃分后，城投公司的部分債務(wù)通過地方政府置換債券的方式進(jìn)行了一定程度上的解決存量債務(wù)問題，但經(jīng)過后續(xù)幾年地方政府基礎(chǔ)城市建設(shè)對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)需求，城投公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又得到了大量積累，成為政府的隱性債務(wù)，導(dǎo)致城投公司負(fù)債率較高，影響了可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)新積累的債務(wù)應(yīng)分類處置，對(duì)純公益項(xiàng)目，可以由歸屬地方政府采取一定方式進(jìn)行處理，或是政府進(jìn)行直接購買的方式進(jìn)行剝離，或是政府設(shè)立專門公司進(jìn)行收購;對(duì)準(zhǔn)公益項(xiàng)目，可以建議政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或者通過合理合規(guī)的收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行解決，符合條件的項(xiàng)目可以進(jìn)入社會(huì)資本，以PPP方式補(bǔ)充建設(shè)資金且增加管理運(yùn)行效率，減少城投企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān);對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，城投公司可以挖掘項(xiàng)目的市場(chǎng)潛力，增加運(yùn)行管理能力以提高經(jīng)營(yíng)收益，對(duì)緊急的資金需求可以采取出售方式獲得現(xiàn)金流入。

3.4 激發(fā)人才的創(chuàng)造活力

城投類公司要充分激發(fā)人才的創(chuàng)造活力，建立市場(chǎng)化的引才育才機(jī)制，建立“能者上、庸者下、劣者汰”的員工選拔任用制度，把績(jī)效考核落實(shí)到位，絕不能流于形式，杜絕干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣的不良現(xiàn)象，形成有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展的用人導(dǎo)向。

3.5 實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，謀劃上市

長(zhǎng)久以來，城投類公司習(xí)慣了政府行政管理方式，企業(yè)內(nèi)部管理行政色彩濃厚，未采取完全的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理方式，市場(chǎng)導(dǎo)向未能深入到具體經(jīng)營(yíng)管理中。城投公司要想順利轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理方式，設(shè)置符合市場(chǎng)化的系列管理目標(biāo)。在戰(zhàn)略管理目標(biāo)上，改變重視投資投入輕視經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)象，增加行業(yè)占比或市場(chǎng)份額排名等指標(biāo)，以此促進(jìn)對(duì)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的重視。在具體管理目標(biāo)上，要根據(jù)子、分公司的經(jīng)營(yíng)范圍，分階段增加經(jīng)營(yíng)指標(biāo)考核要求，對(duì)盈利能力、資產(chǎn)管理效率、現(xiàn)金流量、償債能力、成本管理控制等方面合理設(shè)置考核權(quán)重，促進(jìn)子、分公司根據(jù)自己的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)的考核，重視重點(diǎn)指標(biāo)反映的經(jīng)營(yíng)管理情況。在對(duì)外投資管理上，一是應(yīng)增加盈利性項(xiàng)目的比例，增加公司現(xiàn)金流，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和各期限的負(fù)債提供合理的現(xiàn)金流保障;二是擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，除傳統(tǒng)的房地產(chǎn)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，城投公司應(yīng)擴(kuò)大開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域。任何行業(yè)都有發(fā)展周期，單純投入一個(gè)行業(yè)不利于風(fēng)險(xiǎn)分散，當(dāng)投資項(xiàng)目類似時(shí)可能出現(xiàn)同時(shí)處于衰退期的情況，不利于適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的發(fā)展。因此，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)情況實(shí)施“多元化戰(zhàn)略”，開拓具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，向新能源、綠色產(chǎn)業(yè)、智能產(chǎn)業(yè)等前景廣闊的領(lǐng)域發(fā)展，如發(fā)展綠色建材并與現(xiàn)有房地產(chǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目結(jié)合增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。另外，城投類公司要按照上市公司的標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，充分利用國(guó)家出臺(tái)的鼓勵(lì)上市融資的各種優(yōu)惠政策，進(jìn)行資產(chǎn)重組優(yōu)化，謀劃上市融資，增強(qiáng)造血能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

只要地方政府投融資平臺(tái)公司采取加強(qiáng)內(nèi)部管控，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)管理效率，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制，妥善解決債務(wù)問題，激發(fā)人才的創(chuàng)造活力，加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型及謀劃上市的措施，定可轉(zhuǎn)型成功實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。近年來，各地的地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型實(shí)踐中有許多比較成功的案例，如杭州市城投公司借助PPP項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)型、上海城投集團(tuán)以資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作兩種主要方式完成轉(zhuǎn)型等，正在進(jìn)行轉(zhuǎn)型的城投公司可以借鑒這些轉(zhuǎn)型成功的經(jīng)驗(yàn)，在比較中選擇適合自身的方式，提高轉(zhuǎn)型效率和效果，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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