國(guó)土空間規(guī)劃體系完善策略分析

梁彧

摘要：不斷完善國(guó)家規(guī)劃體系，減少規(guī)劃編制和實(shí)施中的摩擦，提升規(guī)劃的治理水平，需要進(jìn)一步理順規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃編制銜接，協(xié)調(diào)各類規(guī)劃差異，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，加快形成規(guī)劃合力，更好發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調(diào)控制度體系中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)土;空間規(guī)劃;體系完善

國(guó)土空間規(guī)劃是針對(duì)國(guó)有土地資源進(jìn)行的一項(xiàng)綜合性安排和部署活動(dòng)，包括對(duì)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和保護(hù)等。通過(guò)對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)我國(guó)的發(fā)展具有相當(dāng)重要的作用，可以滿足我國(guó)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)治理的需要，同時(shí)可以起到對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)相關(guān)政策的制定和引領(lǐng)作用。我國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)于國(guó)土開(kāi)發(fā)曾提出明確的要求，就是在國(guó)土規(guī)劃中必須注重資源環(huán)境的保護(hù)，同時(shí)要關(guān)注不同地區(qū)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，要根據(jù)“一帶一路”戰(zhàn)略和國(guó)家關(guān)于京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶的相關(guān)部署來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排，從而達(dá)到合理利用的目的，要重視對(duì)于資源環(huán)境的保護(hù)，從而形成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。

1 我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

目前，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系存在一些不合理的地。首先，國(guó)土空間規(guī)劃必須考慮不同區(qū)域的功能和布局，要按照區(qū)域發(fā)展的理論進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)好不同區(qū)域的發(fā)展定位。比如，雄安新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等都是國(guó)土空間規(guī)劃必須要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。區(qū)域規(guī)劃要能充分體現(xiàn)出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和約束作用，在對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展指標(biāo)來(lái)實(shí)施，同時(shí)建立相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)方案。但是，目前國(guó)土空間規(guī)劃的指標(biāo)時(shí)效性不強(qiáng)，導(dǎo)致很多指標(biāo)在落實(shí)的時(shí)候無(wú)從下手，沒(méi)有參考價(jià)值。其次，我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃基本上還是按照國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃體系進(jìn)行設(shè)置的，各個(gè)級(jí)別嚴(yán)格執(zhí)行上一級(jí)的規(guī)劃和指導(dǎo)，對(duì)于土地利用的相關(guān)指標(biāo)也是從國(guó)家層面到地方層面逐級(jí)落實(shí)，進(jìn)行任務(wù)分解，這樣能充分保障我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的基本農(nóng)田和基本建設(shè)的用地管控得到落實(shí)。但是，在具體的實(shí)施過(guò)程中彈性不足，尤其是一些無(wú)法預(yù)計(jì)的線性工程或者獨(dú)立選址的項(xiàng)目還不能做到很好的處理，同時(shí)地方?jīng)Q策也對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃產(chǎn)生了一定的阻礙。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，通過(guò)規(guī)劃能避免土地資源浪費(fèi)，讓國(guó)土資源的價(jià)值得到最大限度地利用和發(fā)揮，也讓城鄉(xiāng)空間布局更加科學(xué)有序。但是，在實(shí)際的空間規(guī)劃中存在重視城市規(guī)劃、忽視農(nóng)村規(guī)劃的情況，在規(guī)劃過(guò)程中以人口規(guī)模作為規(guī)劃的參考，導(dǎo)致一些國(guó)土空間規(guī)劃不合理，導(dǎo)致規(guī)劃管理無(wú)序。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善策略

2.1 重新部署規(guī)劃體系

對(duì)國(guó)土空間體系進(jìn)行重新部署，要打破傳統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃只顧部門(mén)利益而忽視全局利益的弊端，要從大局出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)構(gòu)建科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系。將統(tǒng)籌規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃相統(tǒng)一，構(gòu)建“1+X+X”的國(guó)土空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)作用。在專項(xiàng)規(guī)劃中要充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的因素、不同區(qū)域土地利用不合理的因素，對(duì)國(guó)土空間方案進(jìn)行科學(xué)的編制。

2.2 重構(gòu)指標(biāo)體系

在各個(gè)地方部門(mén)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的任務(wù)中，要充分發(fā)揮指標(biāo)體系的重要作用。通過(guò)構(gòu)建合理的指標(biāo)體系能為國(guó)土空間規(guī)劃工作績(jī)效考核提供重要的參考，因此構(gòu)建科學(xué)、合理的國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系能讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提升我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃水平。在指標(biāo)體系的建設(shè)中，要把政策重點(diǎn)向農(nóng)村建設(shè)傾斜、向環(huán)境保護(hù)靠攏，向區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展邁進(jìn)，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃中的不合理因素并積極進(jìn)行整改。在我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系建設(shè)中，重視綠色可持續(xù)發(fā)展，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，同時(shí)要對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行綜合考量，通過(guò)科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃徹底改變農(nóng)村地區(qū)貧窮落后的精神面貌，同時(shí)在指標(biāo)體系建設(shè)中要對(duì)精準(zhǔn)扶貧的指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)考察，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在資源環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展方面要注重用地規(guī)劃的節(jié)約化和集約化發(fā)展，減少產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地的規(guī)劃。

2.3 建立完善的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系

國(guó)家要制定完善的國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)，同時(shí)對(duì)于不同部門(mén)的職能進(jìn)行明確的規(guī)定，確保不同的部門(mén)不出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。在我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施程序中，要加強(qiáng)編制、修改、審批和監(jiān)督等職能。建立完善層級(jí)管理體系，建立國(guó)家到縣級(jí)的空間規(guī)劃管理層級(jí)規(guī)劃，尤其是要強(qiáng)化國(guó)家和省級(jí)國(guó)土規(guī)劃管理部門(mén)的管控能力，要求市級(jí)和縣級(jí)對(duì)于上級(jí)的約束指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的貫徹落實(shí)。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)域發(fā)展的特色，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的規(guī)劃指標(biāo)，滿足當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明發(fā)展的需要。另外，要建立國(guó)家信息處理平臺(tái)。利用現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科學(xué)技術(shù)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中各種自然資源和測(cè)繪地形數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集，建立國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持和參考，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)化和現(xiàn)代化。

2.4 進(jìn)一步明確專項(xiàng)規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的地位

第一，建議規(guī)劃體系的分類回歸《意見(jiàn)》精神，明確國(guó)家規(guī)劃體系由發(fā)展規(guī)劃，空間規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃共同組成，使專項(xiàng)規(guī)劃具有相對(duì)獨(dú)立性。但專項(xiàng)規(guī)劃中重大工程和項(xiàng)目的謀劃要接受同級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，專項(xiàng)規(guī)劃中重大工程和項(xiàng)目的落地要受同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的約束。第二，建立健全規(guī)劃編制目錄清單，列出需要編制的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，控制專項(xiàng)規(guī)劃的數(shù)量，防范規(guī)劃之間相互掣肘。為避免出現(xiàn)兩套目錄清單，建議由發(fā)改部門(mén)和自然資源部門(mén)共同編制，同時(shí)滿足發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的需要。進(jìn)一步明確列入目錄清單的專項(xiàng)規(guī)劃編制的銜接程序，降低規(guī)劃實(shí)施中的矛盾。對(duì)沒(méi)有列入目錄清單的專項(xiàng)規(guī)劃，由部門(mén)自行組織編制，審批和經(jīng)費(fèi)籌措。第三，強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃之間的銜接，明確專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃之間的接口，提高規(guī)劃體系的協(xié)同效率。鑒于制度轉(zhuǎn)型具有路徑依賴，近期內(nèi)專項(xiàng)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)，兼顧國(guó)土空間規(guī)劃需要交通，水利，能源，農(nóng)業(yè)，生態(tài)環(huán)保等專項(xiàng)規(guī)劃的支撐，鼓勵(lì)專項(xiàng)規(guī)劃探索編制中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。此外，國(guó)土空間規(guī)劃也要作出適應(yīng)性調(diào)整，把近五年的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局作為重點(diǎn)。第四，明確重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃審批流程，完善專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃的銜接機(jī)制，降低規(guī)劃運(yùn)轉(zhuǎn)中的效率。建議重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)同級(jí)發(fā)改和自然資源部門(mén)審核同意后，由同級(jí)政府審批，而非由同級(jí)人大或同級(jí)人大常委會(huì)審批。

2.5 統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施

第一，協(xié)調(diào)好發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的評(píng)估與監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化評(píng)估和監(jiān)測(cè)結(jié)果的綜合應(yīng)用，提升規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性，確保規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)得到落實(shí)。中期評(píng)估要對(duì)完成有難度的指標(biāo)及難以實(shí)施的重大工程和項(xiàng)目提出改善辦法，力保規(guī)劃制定的目標(biāo)任務(wù)如期完成?？偨Y(jié)評(píng)估對(duì)預(yù)期性指標(biāo)沒(méi)有如期完成的，要深入分析原因，積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)約束性指標(biāo)以及重大工程和項(xiàng)目沒(méi)有如期完成的，要追究相關(guān)部門(mén)和地方政府的責(zé)任，確保規(guī)劃可落地，可操作，可追責(zé)。第二，加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃督導(dǎo)評(píng)估和國(guó)土空間規(guī)劃督查執(zhí)法的協(xié)作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中的問(wèn)題，提出改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的舉措。建立發(fā)改部門(mén)和自然資源部門(mén)規(guī)劃督導(dǎo)評(píng)估及規(guī)劃督察信息共享機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中遇到的問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的政策建議。

3 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃體系關(guān)系到我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，因此相關(guān)部門(mén)必須重視國(guó)土空間規(guī)劃，要根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況對(duì)規(guī)劃體系和指標(biāo)管理體系進(jìn)行認(rèn)真的研究，從而推動(dòng)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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