摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市人口將持續(xù)增長，中國城市發(fā)展模式也需轉(zhuǎn)變?yōu)榫靼l(fā)展模式。以城市軌道交通為導(dǎo)向的TOD發(fā)展模式可以提高城市建設(shè)用地的利用效率，目前已被香港、東京、新加坡等先進(jìn)大都市作為城市空間發(fā)展核心策略之一。中國城市軌道交通正處于高速增長階段，但也暴露出軌道建設(shè)與城市空間拓展融合不夠等問題。論文在對香港TOD發(fā)展模式和香港與內(nèi)地城市政策差異研究的基礎(chǔ)上，通過梳理長沙市TOD開發(fā)實踐中存在的問題，分析長沙市的TOD發(fā)展機(jī)制和方向。

關(guān)鍵詞：TOD;軌道交通;土地利用;用地開發(fā)

隨著中國機(jī)動車數(shù)量進(jìn)一步增長，城市交通擁堵問題愈發(fā)嚴(yán)重，同時中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，對城市空間增長提出了更高的要求，如何貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)城市空間發(fā)展成為一個重要課題。以香港為代表的TOD發(fā)展模式為中國各大城市提供了一個很好的范本，但香港TOD的成功與其完善的法律和政策機(jī)制密切相關(guān)，不能直接被內(nèi)地城市所復(fù)制。近年來，以武漢、鄭州、長沙等為代表的內(nèi)地大城市人口持續(xù)增長，在發(fā)展過程中，城市空間無序蔓延、交通擁堵等城市問題突出。因此有必要吸取香港TOD政策的特點，基于內(nèi)地政策基礎(chǔ)和城市發(fā)展現(xiàn)狀，研究適宜內(nèi)地城市的TOD發(fā)展模式，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

1 城市軌道交通TOD模式

1.1 TOD模式概念

TOD即Transit-Oriented-Development，是一種“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式^[1]。是在1993年由美國教授卡爾索普在其著作《下一個美國都市：生態(tài)、社區(qū)和美國夢》中首次提出^[1]。TOD開發(fā)模式自提出以來，廣泛地應(yīng)用于城市開發(fā)工作中，指導(dǎo)了許多地區(qū)的建設(shè)。

綜合相關(guān)文獻(xiàn)研究^{[2][3][4][5][6][7]}，TOD模式可以概況為，大力發(fā)展城市公共交通，依托城市公共交通（主要是軌道交通）站點，在站點“TOD空間尺度”范圍內(nèi)進(jìn)行高強(qiáng)度的土地混合開發(fā)，建設(shè)居住社區(qū)和商業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施，將城市居住及崗位人口都集中于公共交通的各個站點周邊，并通過公共交通將各個站點串聯(lián)起來。其中，“TOD空間尺度”是指以軌道交通站點為中心，以一定距離為半徑的圓形區(qū)域，半徑為社區(qū)居民所能接受的合理步行時間所行走的距離^[2]。TOD開發(fā)模式的優(yōu)點在于能夠充分利用公共交通大運能的特點快速集散人流，減少機(jī)動車出行比例，緩解城市擁堵，提高城市土地資源利用效率，實現(xiàn)城市空間的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 香港TOD模式對內(nèi)地城市的啟示

1.2.1 香港TOD模式運作流程

香港地域面積約1106平方公里，其中建成區(qū)面積約170公里，僅占地域面積24%，人口規(guī)模741萬，是全球密度最高、形態(tài)最為緊湊的國際大都市之一。香港城市結(jié)構(gòu)緊湊高效與其堅持TOD開發(fā)模式、用地開發(fā)集約高效密切相關(guān)。香港的“軌道交通+土地綜合利用”模式從運作流程上可以概括為軌道規(guī)劃、軌道設(shè)計、TOD開發(fā)和TOD運營四個階段^[8]。

1.2.1.1 軌道規(guī)劃階段：軌道規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃同步編制，港鐵公司作為規(guī)劃工作小組成員，直接參與政府規(guī)劃決策，參與不同層次城市規(guī)劃的編制，港鐵公司根據(jù)軌道運營需求向相關(guān)部門提出軌道規(guī)劃建議。

1.2.1.2 軌道設(shè)計階段：港鐵自行開展軌道線路前期研究，在軌道工程可行性研究完成后，基于軌道線路設(shè)計方案，與政府磋商軌道交通相關(guān)土地的開發(fā)方案，與政府商討并簽訂項目合同（主要包括明確開發(fā)權(quán)和地塊范圍、開發(fā)進(jìn)度安排、土地估算機(jī)制基準(zhǔn)等內(nèi)容）。

1.2.1.3 TOD開發(fā)階段：港鐵針對土地綜合開發(fā)地塊編制總綱發(fā)展藍(lán)圖，申請并取得土地綜合利用所需一切法定規(guī)劃審批。當(dāng)準(zhǔn)備開發(fā)某一地塊時，港鐵提前與政府磋商土地出讓條款，以協(xié)議出讓方式有償獲得土地使用權(quán)。具體開發(fā)地塊確定后，港鐵依托土地使用權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，尋求房地產(chǎn)開發(fā)商合作聯(lián)合開發(fā)，不直接參與項目建設(shè)。

1.2.1.4 TOD運營階段：軌道及周邊物業(yè)建成后同步投入運營，港鐵負(fù)責(zé)商業(yè)運作，主要包括地鐵內(nèi)廣告展位、地鐵站內(nèi)商鋪租賃、地鐵上蓋及鄰近地塊住宅和商業(yè)物業(yè)租售業(yè)務(wù)。

1.2.2 香港TOD模式優(yōu)勢與內(nèi)地城市區(qū)別分析

可以看出，港鐵公司總承包的“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)是香港TOD開發(fā)的核心。規(guī)劃方面，站點周邊土地均由港鐵公司主導(dǎo)進(jìn)行全面規(guī)劃，在城市規(guī)劃中明確地鐵站周邊地塊為一等密度區(qū)，土地容積率多為9-15，從而實現(xiàn)了地鐵站周圍高強(qiáng)度開發(fā)。土地獲得方面，港鐵公司以協(xié)議獲取土地，鎖定地價。開發(fā)方面，站點周邊土地由政府、港鐵公司、開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，形成了較好的收益共享機(jī)制。

雖然香港TOD模式在香港取得了成功，但該模式卻不能直接為內(nèi)地城市所用。其原因包含四個方面，一是內(nèi)地TOD規(guī)劃框架體系不完善。城市規(guī)劃、軌網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)運營、TOD開發(fā)之間缺少溝通機(jī)制，TOD理念未能貫徹于城市發(fā)展戰(zhàn)略層面;二是內(nèi)地城市土地控制難度大。內(nèi)地城市建設(shè)用地權(quán)屬復(fù)雜，歷史遺留問題多，TOD開發(fā)牽涉多方利益分配，土地控制難度大;三是土地轉(zhuǎn)讓政策不適用于內(nèi)地。內(nèi)地地鐵公司獲取土地基本需要通過招拍掛程序，使得操作空間被局限在招拍掛環(huán)節(jié)之后，難以在土地一級開發(fā)階段，將地鐵建設(shè)、物業(yè)開發(fā)和政府區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)合。四是香港TOD模式的法律基礎(chǔ)內(nèi)地不具備。香港模式的操作是建立在香港完善的法律和財務(wù)制度基礎(chǔ)之上，各方權(quán)益能夠得到保障。而國內(nèi)城市尚未能根據(jù)TOD模式設(shè)計相關(guān)機(jī)制保障政府、軌道公司、第三方開發(fā)商的各方權(quán)益，TOD模式的落地難度較大。

2 長沙TOD發(fā)展現(xiàn)狀問題分析

2.1 長沙TOD發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 長沙軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

截止2019年，長沙市已經(jīng)開通軌道1號線、2號線和4號線共三條地鐵線路，運營里程達(dá)83.7公里，運營車站數(shù)量為62個。正在建設(shè)的線路包括3號線、5號線和6號線。根據(jù)長沙市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃，2022年左右，長沙將構(gòu)建“米字形構(gòu)架，雙十字拓展”軌道格局，軌道交通將成為長沙重要的城市公共交通工具。

2.1.2 長沙TOD發(fā)展現(xiàn)狀

為實現(xiàn)長沙市軌道交通事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，長沙軌道集團(tuán)高度重視地鐵的行業(yè)屬性和經(jīng)濟(jì)特點，積極開發(fā)站點相關(guān)土地空間資源。截止2019年，累計建成地下空間7個，形成軌道資產(chǎn)約15.6萬平方米，包括已經(jīng)開業(yè)并極具口碑的五一里和國金街。長沙軌道集團(tuán)通過物業(yè)租賃、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、廣告等方式，獲取了一定的經(jīng)濟(jì)收益，給地鐵建設(shè)及運營的可持續(xù)發(fā)展提供了一定支持。

由于TOD理念和發(fā)展仍屬“新興事物”，受規(guī)劃協(xié)調(diào)、利益分配、制度政策等各方面因素影響，TOD的大規(guī)模和高質(zhì)量發(fā)展在軌道規(guī)劃階段、軌道設(shè)計階段、TOD開發(fā)和運營階段均面臨諸多條件限制，長沙TOD開發(fā)工作仍處于起步階段，長沙市現(xiàn)狀TOD模式運作流程如圖2-2所示。

2.2 長沙TOD實施遇到的問題分析

2.2.1 城市規(guī)劃、軌道規(guī)劃、TOD開發(fā)之間缺少聯(lián)動

在規(guī)劃階段，軌道集團(tuán)沒能充分參與到城市規(guī)劃的編制工作中，城市規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃與TOD綜合開發(fā)三者之間缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，導(dǎo)致后期工作推進(jìn)遇到阻礙，協(xié)調(diào)難度頗大。從體制層面進(jìn)行分析，產(chǎn)生上述問題的主要原因是規(guī)劃階段缺少直接指導(dǎo)軌道工程建設(shè)、與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)、引導(dǎo)城市空間拓展的中、微觀層面TOD規(guī)劃體系和軌道規(guī)劃體系。

2.2.2 各部門、利益主體之間協(xié)調(diào)難度較大

城市軌道交通用地綜合開發(fā)涉及土地資源管理、土地供給、規(guī)劃、資金等多個領(lǐng)域，需協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同推進(jìn)，目前國家和省市層面還未出臺相關(guān)城市公共交通用地綜合開發(fā)的綱領(lǐng)性文件，難以有效協(xié)調(diào)各方資源共同推進(jìn)綜合開發(fā)工作順利開展。尤其是TOD發(fā)展模式牽涉諸多主體，突破了現(xiàn)有的城市建設(shè)運營模式和各方利益分配格局。

2.2.3 TOD綜合開發(fā)土地獲取缺少政策支持

根據(jù)流程圖可以看出，由于《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》等既有政策對經(jīng)營性用地必須采用招拍掛方式出讓的規(guī)定，導(dǎo)致軌道集團(tuán)獲取TOD土地仍需要參與市場競爭。針對軌道交通沿線土地資源的開發(fā)問題，軌道集團(tuán)仍需要遵循一般土地出讓流程。導(dǎo)致軌道交通集團(tuán)往往不具備站點周邊用地的土地儲備權(quán)和綜合經(jīng)營開發(fā)權(quán)，從而制約了TOD項目的推進(jìn)進(jìn)度，限制了后續(xù)潛力項目的挖掘和開拓，軌道沿線土地升值的外延價值也無法內(nèi)化給開發(fā)主體。

2.2.4 TOD綜合開發(fā)模式缺少相匹配技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

TOD模式帶來與現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的沖突。例如《長沙市容積率管理技術(shù)規(guī)定（2016版）》僅規(guī)定了居住、商業(yè)、商務(wù)和商住用地對應(yīng)的容積率控制上限，對用地強(qiáng)度與公共交通容量優(yōu)化匹配考慮較少。TOD綜合開發(fā)是一個系統(tǒng)性工程，涉及用地開發(fā)統(tǒng)籌、配套設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、消防等一系列問題，制定與之相對應(yīng)、相匹配的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)TOD項目實施落地的重要保障。

3長沙TOD發(fā)展機(jī)制研究

3.1 長沙TOD發(fā)展模式優(yōu)化

結(jié)合長沙市在TOD開發(fā)中遇到的問題，借鑒香港TOD模式的成功經(jīng)驗，建議從完善規(guī)劃編制體系、TOD頂層制度設(shè)計、土地出讓政策、TOD開發(fā)技術(shù)規(guī)范四個方面進(jìn)行優(yōu)化，優(yōu)化長沙TOD發(fā)展模式。

3.1.1 完善長沙市TOD開發(fā)規(guī)劃編制體系

在規(guī)劃階段，突出TOD規(guī)劃和軌道規(guī)劃在規(guī)劃編制中的重要作用，構(gòu)建包含宏觀、中觀、微觀三個層面的TOD規(guī)劃編制體系。宏觀層面，確定軌道交通沿線的功能定位和整體發(fā)展戰(zhàn)略，制定實現(xiàn)城市總體規(guī)劃意圖的TOD發(fā)展戰(zhàn)略。中觀層面明確軌道線路的走向和可行性，確定TOD的重點發(fā)展片區(qū)和差異化發(fā)展指引。微觀層面，確定土地利用和交通規(guī)劃要點，通過納入法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖確保落實途徑。在運作時，由軌道公司和政府規(guī)劃部門聯(lián)合牽頭，完成各項規(guī)劃編制任務(wù)。

3.1.2 完善長沙TOD發(fā)展頂層設(shè)計

完善TOD發(fā)展頂層設(shè)計，貫穿整個TOD運作流程。首先應(yīng)明確TOD責(zé)任主體與軌道公司定位，劃分好政府與軌道公司的職責(zé)。其次應(yīng)開展軌道交通與土地一體化協(xié)同機(jī)制研究，制定開發(fā)收益共享機(jī)制，減少用地控制工作的阻力。TOD發(fā)展頂層設(shè)計的組織架構(gòu)如下圖所示。

3.1.3 構(gòu)建長沙TOD模式土地出讓機(jī)制

在軌道線路設(shè)計階段，根據(jù)TOD規(guī)劃方案，政府對軌道站點擬進(jìn)行開發(fā)的土地進(jìn)行收儲。在TOD開發(fā)階段，政府將用于TOD開發(fā)的土地公開招拍掛，可以采取帶條件招拍掛的策略，對競買人提出嚴(yán)格的限制條件。例如可以在出讓條件中，加入“具備一定軌道線網(wǎng)建設(shè)和運營管理經(jīng)驗的條件”，使得地鐵公司能夠以底價價格獲取土地開發(fā)權(quán)，保障軌道建設(shè)帶來的土地溢價能夠反哺軌道建設(shè)運營方。

3.1.4 完善長沙市TOD開發(fā)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

TOD模式是基于土地混合利用和高強(qiáng)度開發(fā)的新型建設(shè)模式，其內(nèi)涵必然帶來與現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的沖突。可以從四個方面完善TOD技術(shù)規(guī)范體系。一是優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，增加設(shè)置兼容性用地，為TOD模式下土地復(fù)合開發(fā)利用的分層分區(qū)設(shè)權(quán)提供技術(shù)支持;二是優(yōu)化站點及周邊土地開發(fā)強(qiáng)度的控制標(biāo)準(zhǔn)，從控制用地容積率上限值轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂普军c周邊用地的容積率下限值;三是優(yōu)化對于站點及周邊土地建筑密度、綠地率的管控，允許站點周邊用地的建筑密度、綠地率等指標(biāo)突破常規(guī)規(guī)定的限定值。四是優(yōu)化站點周邊土地的小汽車配建標(biāo)準(zhǔn)，對軌道影響區(qū)內(nèi)的小汽車停車配建標(biāo)準(zhǔn)作一定折減，用地容積率越高，折減系數(shù)越大，引導(dǎo)市民采用公共交通出行。

3.2 長沙TOD運作流程設(shè)計

基于3.1節(jié)四個方面的優(yōu)化，結(jié)合香港運作流程中的先進(jìn)經(jīng)驗，形成新的長沙TOD運作流程如下。

3.2.1 軌道規(guī)劃階段：軌道集團(tuán)在城市總體規(guī)劃編制階段，與市規(guī)劃部門聯(lián)合開展宏觀TOD發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城市用地發(fā)展、片區(qū)功能與軌道交通布局。

3.2.2 軌道設(shè)計階段：軌道集團(tuán)在軌道設(shè)計階段，根據(jù)TOD中微觀規(guī)劃，與相關(guān)單位協(xié)調(diào)土地控制工作。對于未出讓土地，與規(guī)劃部門磋商，完成土地整理和收儲，對于已出讓土地，與土地權(quán)屬單位磋商，明確土地收益共享機(jī)制。

3.2.3 TOD開發(fā)階段：在TOD開發(fā)階段，政府將用于TOD開發(fā)的土地公開招拍掛，軌道公司獲取土地開發(fā)權(quán)。獲取土地開發(fā)權(quán)的軌道公司將土地設(shè)計和施工與地鐵車站方案協(xié)調(diào)起來，實現(xiàn)地塊開發(fā)與地鐵車站同步設(shè)計、同步施工、同步運營。

3.2.4 TOD運營階段：軌道公司通過地鐵周邊物業(yè)售租、站內(nèi)廣告展位、站內(nèi)商鋪租賃等多種途徑獲得收益，獲得的資金反哺地鐵工程建設(shè)。

4 結(jié)語

長沙市作為國內(nèi)新一線城市，近幾年來發(fā)展很快，人口增長迅速，但也隨之帶來了大量的城市問題與交通問題。在城市規(guī)劃編制和城市用地開發(fā)建設(shè)中引入TOD理念，可以優(yōu)化和整合軌道站點周邊土地資源，提高城市建設(shè)用地的使用效率，是一種城市空間與公共交通相互促進(jìn)的發(fā)展模式。論文針對TOD理念在內(nèi)地城市實施過程中遇到的問題進(jìn)行了梳理和分析，并對內(nèi)地城市TOD開發(fā)模式的運作流程進(jìn)行了探索，構(gòu)建了一種以內(nèi)地城市政策為基礎(chǔ)的TOD發(fā)展新模式。

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作者簡介：何雄（1983-），男，碩士，工程師，目前任職總經(jīng)理一職，主要從事軌道交通規(guī)劃及管理工作。