論我國(guó)土地立法目的

摘 要：土地作為人類賴以生存的基地，為人類社會(huì)的生產(chǎn)生活提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，是最珍貴的自然資源。土地問(wèn)題事關(guān)國(guó)家發(fā)展與人民福祉，因此土地關(guān)系應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整，土地資源應(yīng)當(dāng)由國(guó)家管理，這是我國(guó)土地立法的目的與核心要義。我國(guó)土地立法經(jīng)歷了不同發(fā)展時(shí)期和發(fā)展階段，土地立法目的也經(jīng)歷了歷史性的轉(zhuǎn)變。目前，在新《土地管理法》出臺(tái)之際，探究我國(guó)土地立法目的，對(duì)新時(shí)期實(shí)現(xiàn)土地永續(xù)利用的土地管理目標(biāo)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：土地立法;立法目的;土地利用

土地資源作為生產(chǎn)生活資料，圍繞土地產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系能否進(jìn)行規(guī)范的約束，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)長(zhǎng)治久安。以1986年《土地管理法》頒布作為我國(guó)土地法制化的起點(diǎn)，我國(guó)土地問(wèn)題開(kāi)始正式進(jìn)入法制化軌道。土地立法是解決我國(guó)土地問(wèn)題的重要途徑，通過(guò)制定全國(guó)性的土地立法來(lái)規(guī)范、調(diào)整土地關(guān)系，一直是我國(guó)努力的方向。

一、我國(guó)土地立法的沿革與現(xiàn)狀

土地立法是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的土地立法始終遵循加強(qiáng)對(duì)土地資源全面管理的原則，不斷拓寬立法領(lǐng)域，構(gòu)建起以土地資源管理和土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為核心的法律框架。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)頒布實(shí)施了以解決土地所有制變革為目的的《土地改革法》，奠定了我國(guó)土地制度的憲法基礎(chǔ)。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)程，1986年我國(guó)通過(guò)了《土地管理法》。該法明確了城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理制度、建設(shè)用地管理制度、土地登記制度等制度，由此基本形成了中央到地方的國(guó)家土地管理體系。此外，在該法實(shí)施過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)管理工作的需要，還先后頒布了一系列配套法規(guī)。1998年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì) 1986 年《土地管理法》進(jìn)行了全面修訂。此次修訂只保留了兩條未改法條，其余條款進(jìn)行了全部新修設(shè)定。98年《土地管理法》的頒布使我國(guó)確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度。2019年8月26日，1986年《土地管理法》迎來(lái)第四次修訂。新《土地管理法》是在堅(jiān)持正確方向、問(wèn)題導(dǎo)向、制度創(chuàng)新、穩(wěn)妥推進(jìn)的基本原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的修訂。該法秉持以人民為中心的人本理念，切實(shí)保障農(nóng)民利益，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)造性地提出了“多規(guī)合一”的規(guī)劃任務(wù)。優(yōu)化了土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地等制度的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)化了法律條文的規(guī)范化，維護(hù)了公平正義。

土地法體系并非某個(gè)具體的土地法律、法規(guī)或法律規(guī)范，而是一個(gè)系統(tǒng)。從現(xiàn)行立法體制來(lái)看，我國(guó)目前形成了由憲法、土地法律（如《民法通則》、《刑法》中涉及土地的內(nèi)容以及《土地管理法》等）、土地行政法規(guī)、地方土地法規(guī)、土地行政規(guī)章、地方土地行政規(guī)章以及其他土地規(guī)范性文件等七個(gè)層次構(gòu)成的土地法體系。構(gòu)成該體系的法律規(guī)范之間相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互制約，共同調(diào)整因開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。

目前我國(guó)并沒(méi)有一部《土地法》或《土地法典》，將《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》分別叫做“土地法”并不準(zhǔn)確。從實(shí)質(zhì)上看，我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》仍屬于公法范疇，主要用于調(diào)整土地行政關(guān)系，難以成為真正意義上的土地基本法。因此，擬定一部《土地法》是未來(lái)土地立法的一個(gè)重要目標(biāo)。

二、我國(guó)土地立法目的歷史發(fā)展

（一）南京國(guó)民政府時(shí)期

中國(guó)在南京國(guó)民政府建立后進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期。早期孫中山提出了“三民主義“，其中民生主義的核心便是”平均地權(quán)“，而后又在此基礎(chǔ)上提出了”耕者有其田“的綱領(lǐng)。其主要內(nèi)容是反對(duì)地主所有，使農(nóng)民獲得土地所有權(quán)，地租以稅收的形式收歸國(guó)有。但同時(shí)，主張和平手段達(dá)到綱領(lǐng)目的，即“和平贖買(mǎi)”，反對(duì)以暴力剝奪地主階級(jí)的土地分給農(nóng)民。

南京國(guó)民政府時(shí)期是一個(gè)大規(guī)模立法的時(shí)期，這期間制訂了大量的法律法規(guī)。其中，關(guān)于土地的包括1930年公布實(shí)施的《中華民國(guó)土地法》、1936年施行的《土地法施行法》以及《中華民國(guó)民法》物權(quán)法涉及土地部分的內(nèi)容。這些立法規(guī)定在土地國(guó)有的前提下，承認(rèn)依法獲得的私有土地所有人的所有權(quán)，并對(duì)私有土地的性質(zhì)和面積做了限定，并對(duì)土地征收土地稅。

從立法目的來(lái)看，民國(guó)初期的土地立法，主要是為了解決民國(guó)初年城市日益嚴(yán)峻的土地買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題。目的是為了防止發(fā)生在土地上的投機(jī)行為而導(dǎo)致社會(huì)闡述更加嚴(yán)重的貧富差距。雖然堅(jiān)持把全國(guó)的土地都分給普通的農(nóng)民，但為了保障革命的順利進(jìn)行，解決土地問(wèn)題始終以和平手段進(jìn)行，民族資產(chǎn)階級(jí)自身的軟弱性和妥協(xié)性使民國(guó)政府號(hào)召農(nóng)民同政府合作，協(xié)商解決土地問(wèn)題，最終在不使地主受損的前提下使農(nóng)民受益。然而，這并不能根本解決土地問(wèn)題，完成運(yùn)動(dòng)式的土地革命。

（二）新中國(guó)建設(shè)時(shí)期

新中國(guó)建立初期，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了土地改革，并于1950年頒布了《土地改革法》，踐行“耕者有其田”，廢除封建地主階級(jí)土地所有制，土地歸農(nóng)民所有，按人口分配土地。分得土地的農(nóng)民有權(quán)在土地上進(jìn)行自由經(jīng)營(yíng)、進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)及出租。

農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)化為集體所有，土地集體所有制確立。1953年出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，通過(guò)開(kāi)展互助組、初高級(jí)生產(chǎn)合作社的形式，目的是將私有土地和大型生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缂w所有。

人民公社化及文革時(shí)期，土地立法重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移的時(shí)期。1958年后，隨著全國(guó)范圍內(nèi)的人民公社化，社會(huì)主義土地公有制在我國(guó)完全建立，農(nóng)村土地徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。

這一時(shí)期的土地立法，主要是為解決新中國(guó)成立后的土地分配問(wèn)題，以適應(yīng)社會(huì)主義大生產(chǎn)的客觀需要，完成土地所有制的轉(zhuǎn)變。特別是文革期間，片面強(qiáng)調(diào)“以糧食為綱”，對(duì)土地的關(guān)注點(diǎn)放在糧食安全上。此外，關(guān)于基本農(nóng)田規(guī)劃、旱澇保收規(guī)劃等以及農(nóng)村宅基地問(wèn)題的相關(guān)辦法、條例等，對(duì)明確土地權(quán)屬起到了一定的指導(dǎo)性作用。

（三）改革開(kāi)放至今

改革開(kāi)放至今，是我國(guó)土地立法發(fā)生重大改革的黃金時(shí)期。農(nóng)村土地制度改革從“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由此以土地家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，確立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。同時(shí)，城市土地產(chǎn)權(quán)制度也進(jìn)行了改革，城市土地所有權(quán)與使用權(quán)合一的局面開(kāi)始打破。1988年的《憲法》修正案明確了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，確立了土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的合法性。1990 年《城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，使城市規(guī)劃法制建設(shè)取得重要進(jìn)展，規(guī)范城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓推動(dòng)了城鎮(zhèn)化和對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程。然而，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，全國(guó)范圍內(nèi)一度出現(xiàn)了“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”和“土地財(cái)政“，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，土地權(quán)屬不清、亂占濫用、土地嚴(yán)重浪費(fèi)等問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模在不僅城市規(guī)劃過(guò)程中問(wèn)題突出，集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)也存在大量隱形市場(chǎng)，對(duì)國(guó)家糧食安全和可持續(xù)發(fā)展造成了威脅。因此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，進(jìn)行出讓、租賃、入股。實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2019年新《土地管理法》出臺(tái)，除一些公益性、民生性用地外，其他城鄉(xiāng)建設(shè)用地都納入了市場(chǎng)化配置體系，標(biāo)志我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)框架基本形成，顯示了市場(chǎng)對(duì)土地資源的決定性作用，為土地資源優(yōu)化配置奠定了重要基礎(chǔ)。

在改革階段，土地立法要解決的問(wèn)題從之前的地權(quán)分配轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾魏侠砝?，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)力，土地的利用問(wèn)題被提到重要的地位。同時(shí)，土地利用的保護(hù)也提到了重要位置。黨的十八大之前，我國(guó)土地保護(hù)制度建設(shè)主要有兩條主線：一是農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)，二是自然資源和環(huán)境保護(hù)。耕地保護(hù)主要是為了確保國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品供給的安全，而自然資源和環(huán)境保護(hù)主要是為了維護(hù)生物多樣性和保障可持續(xù)發(fā)展。十八大之后，兩條主線合二為一。我國(guó)土地保護(hù)進(jìn)入耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，土地整治與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的全域性、系統(tǒng)性、整體性新時(shí)代，充分反映了生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性的內(nèi)在要求。實(shí)踐了山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念，土地保護(hù)制度日益逐漸系統(tǒng)化、綜合化。

三、新時(shí)代土地立法目的之重點(diǎn)

每個(gè)時(shí)期都有每個(gè)時(shí)期的改革任務(wù)，隨著2019年新《土地管理法》的面世，我國(guó)土地立法又進(jìn)入了一個(gè)新階段。進(jìn)入新時(shí)代，從未來(lái)我國(guó)土地資源管理及土地利用轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向看，土地立法有許多問(wèn)題值得關(guān)注。

（一）調(diào)整保護(hù)對(duì)象

土地管理最基本的理想是實(shí)現(xiàn)土地的永續(xù)利用。對(duì)于土地保護(hù)而言，每個(gè)時(shí)期的關(guān)注重點(diǎn)不同，會(huì)隨著時(shí)間的變化發(fā)生轉(zhuǎn)變。具體到每一部法，是要解決一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)問(wèn)題。例如，1998年的《土地管理法》的土地保護(hù)重點(diǎn)是耕地。究其原因，是在經(jīng)高速增長(zhǎng)的時(shí)代背景下，出現(xiàn)了大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)而大量占用耕地的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，圍繞耕地保護(hù)這一目標(biāo)，制定了一系列的制度進(jìn)行保障，包括征收新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。從西方國(guó)家土地管理的歷史經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化前期階段，土地法管制往往把農(nóng)地的管制與保護(hù)作為目標(biāo)。直到工業(yè)化后期，土地管理的目標(biāo)才由農(nóng)地保護(hù)轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)。

現(xiàn)階段，隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，生態(tài)保護(hù)已提上議事日程，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、保護(hù)自然生態(tài)空間已放到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略位置，因此土地立法目的也要隨之調(diào)整。18億畝耕地紅線作為不可逾越的底線，這一點(diǎn)在新修正的《土地管理法》中也有所體現(xiàn)，新法仍將保護(hù)耕地作為立法基本宗旨。與此同時(shí)，保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的兩大任務(wù)，是國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制的核心內(nèi)容。發(fā)展與保護(hù)的辯證統(tǒng)一關(guān)系同樣適用經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系。土地生態(tài)系統(tǒng)自身承載能力有限，而經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的需求無(wú)限，若片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)土地資源進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)利用，勢(shì)必對(duì)生態(tài)造成不可逆的毀壞。然而，自然生產(chǎn)力是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，土地生產(chǎn)力與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。因此，統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，推進(jìn)全國(guó)土地整治和生態(tài)修復(fù)，既是“多規(guī)合一”的結(jié)果，也是生態(tài)系統(tǒng)整體性的內(nèi)在要求。

雖然現(xiàn)階段在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)要與耕地保護(hù)并重目標(biāo)的難度較大，但這也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)土地立法目的必然要求，還要經(jīng)歷一系列的探索。

（二）實(shí)現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型

土地的利用轉(zhuǎn)型通常指采取多種方式對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和利用以獲取一定經(jīng)濟(jì)目的。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是土地利用轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，有效提高土地資源利用效率是土地利用轉(zhuǎn)型的目標(biāo)?，F(xiàn)階段我國(guó)土地利用的發(fā)展趨勢(shì)是通過(guò)改變土地利用形態(tài)，合理規(guī)劃利用方式，達(dá)到有效改善自然環(huán)境的目的。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷加快，國(guó)內(nèi)的土地利用形式與發(fā)展趨勢(shì)有著出入很大。土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重，大肆砍伐樹(shù)木以及不合理土地開(kāi)墾，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境的平衡，土地利用亟須轉(zhuǎn)型。

土地利用轉(zhuǎn)型收到多重因素的影響。首先是技術(shù)影響。目前我國(guó)的土地利用方式還不完善，土地治理和系統(tǒng)工程等技術(shù)等還未達(dá)到先進(jìn)水平。然而，在土地資源利用轉(zhuǎn)型階段，土地管理技術(shù)起到關(guān)鍵作用，只有依靠先進(jìn)技術(shù)的支撐，進(jìn)行合理利用，積極整治土地利用，才能促進(jìn)土地轉(zhuǎn)型成功，提升土地利用質(zhì)量。其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)手段的利用，如地價(jià)、地租等，能夠促進(jìn)土地利用形態(tài)的轉(zhuǎn)型，增加國(guó)家土地利用稅收收入。最后是國(guó)家政策的影響。土地利用轉(zhuǎn)型工作開(kāi)展受政策因素影響，由于我國(guó)地理?xiàng)l件比較復(fù)雜，不同環(huán)境下土地轉(zhuǎn)型的模式有所不同。政府部門(mén)需要針對(duì)其實(shí)際情況開(kāi)展調(diào)研工作，依據(jù)土地利用的情況對(duì)周?chē)沫h(huán)境進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，對(duì)這些模式進(jìn)行選擇和規(guī)劃，采取有效的措施，以優(yōu)化土地利用轉(zhuǎn)型工作，提升土地資源管理質(zhì)量、效率。

土地利用需以節(jié)約為主，要在確保耕地面積的基礎(chǔ)上，對(duì)土地比例進(jìn)行合理安排，有效確保環(huán)境保護(hù)和土地利用的一致。要控制土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題，需要保證土地資源控制效益，合理整合土地資源。為此，應(yīng)全方位地落實(shí)有關(guān)工作，將各職責(zé)的工作內(nèi)容進(jìn)行確定，全面開(kāi)展監(jiān)管工作，以強(qiáng)化土地利用的效率。

（三）平衡利益分配

隨著深化改革目標(biāo)的推進(jìn)，我國(guó)城市化進(jìn)程加快了步伐，致使土地征用中土地增值利益分配不公問(wèn)題日漸凸顯出來(lái)。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，建設(shè)用地需求急劇增長(zhǎng)，使得大量土地被征用，農(nóng)民因此失去賴以生存的土地。在土地被征用的過(guò)程中，農(nóng)民本應(yīng)成為土地的最大受益者。然而事實(shí)上，土地被征用后，農(nóng)民本應(yīng)該在土地上獲得的收益大部分卻被剝奪。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查表明，如果以成本價(jià)（征地價(jià)加各級(jí)政府收取的各類稅費(fèi)）為100，農(nóng)民只得到 5%-10%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到 25%-30%，60%-70%為政府以及各級(jí)部門(mén)所得。①農(nóng)民土地權(quán)利缺失，不僅使使用、處分土地和獲取土地收益的相關(guān)權(quán)利被排斥和剝奪，而且獲取土地使用權(quán)、決定土地用途、處置土地財(cái)產(chǎn)、參與利益分配和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利也隨之消失，失地農(nóng)民因土地被征用陷入貧困化。

征地制度改革幾十年來(lái)，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償依據(jù)一直按被征土地原用途，即農(nóng)用用途的產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償制度使農(nóng)民只能按土地的農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償，一定程度上剝奪了農(nóng)民分享土地增值收益的機(jī)會(huì)，有違社會(huì)公平和分配正義。如今我國(guó)在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展階段，在考量相關(guān)土地立法目的時(shí)，應(yīng)關(guān)注農(nóng)民利益，將重點(diǎn)放在征收后農(nóng)民的補(bǔ)償和安置制度安排上，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程帶來(lái)的利益。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，立法活動(dòng)應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，立法目的也應(yīng)與時(shí)俱。我國(guó)的土地立法和改革必須把握好我國(guó)的實(shí)際，把握好我國(guó)目前的社會(huì)主要矛盾的戰(zhàn)略判斷，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為立法設(shè)計(jì)的基點(diǎn)，把綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作為改革的目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)變革土地關(guān)系，保持土地制度的生機(jī)活力。

注 釋

① 宋斌文，樊小鋼，周慧文.失地農(nóng)民問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題[J].調(diào)研世界，2004 （1）.

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作者簡(jiǎn)介：馬悅（1995—），女，回族，云南楚雄人，云南師范大學(xué)法律碩士研究生在讀，主要從事民商法研究。