茆正平

摘 要：2014年國(guó)務(wù)院首次提出實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，各級(jí)政府都在嘗試建立健全的審計(jì)全覆蓋體系。然而實(shí)踐表明，單純依靠政府審計(jì)難以完成加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系中內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)發(fā)揮著重要作用，充分調(diào)動(dòng)政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)之間的協(xié)作功能，可以解決政府審計(jì)過(guò)程中一系列問(wèn)題，整體提升政府管理水平。本文在充分調(diào)查研究江蘇省政府審計(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析出其政府審計(jì)體系中存在的問(wèn)題，提出三方審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)用方案，以期為江蘇省政府提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。同時(shí)也為審計(jì)全覆蓋的全面施行提供實(shí)踐性參考，豐富現(xiàn)行審計(jì)理論方法體系。

關(guān)鍵詞：審計(jì)全覆蓋;政府審計(jì);三方審計(jì)聯(lián)動(dòng);同業(yè)復(fù)核

中圖分類(lèi)號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.32.048

隨著國(guó)務(wù)院提出要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，各級(jí)政府越來(lái)越重視審計(jì)監(jiān)督的作用，紛紛出臺(tái)政策并付諸實(shí)踐，不斷探索實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的路徑。審計(jì)全覆蓋的推進(jìn)過(guò)程中，政府審計(jì)發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而審計(jì)資源的缺乏，審計(jì)能力的不足與日益增長(zhǎng)的審計(jì)需求之間的矛盾逐日呈現(xiàn)。因此單純依靠政府審計(jì)，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。審計(jì)監(jiān)督體系中，內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)力量不斷強(qiáng)大，充分利用兩者的優(yōu)勢(shì)可以較好地彌補(bǔ)政府審計(jì)的不足。因此建立審計(jì)三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)各級(jí)政府審計(jì)全覆蓋路徑的順利實(shí)現(xiàn)是當(dāng)務(wù)之急。江蘇省在審計(jì)全覆蓋的推行過(guò)程中不斷嘗試，積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1 江蘇省審計(jì)全覆蓋實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 制定政策實(shí)現(xiàn)審計(jì)過(guò)程規(guī)范化

審計(jì)全覆蓋提出以來(lái)，江蘇省審計(jì)廳分別于2015年和2017年制定并出臺(tái)了《江蘇省審計(jì)廳審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理辦法（試行）》和《2017年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目審前準(zhǔn)備指引》。兩份文件在審計(jì)工作質(zhì)量的控制、人員審計(jì)工作效率的提高、審計(jì)規(guī)范化水平的提升上發(fā)揮了重要作用。審計(jì)的工作重點(diǎn)更加明確，被審單位和審計(jì)小組之間的配合也更加的協(xié)調(diào)，自此優(yōu)秀的審計(jì)項(xiàng)目不斷呈現(xiàn)，高質(zhì)量的審計(jì)成果為政府科學(xué)決策提供了有力的保障。

1.2 構(gòu)建審計(jì)數(shù)據(jù)體系實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

江蘇省審計(jì)廳與省人社廳、財(cái)政廳、地稅局、工商局等各管理中心部門(mén)簽訂協(xié)議，共同建立起審計(jì)數(shù)據(jù)資源共享體系，有效推進(jìn)審計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)歸集。同時(shí)審計(jì)廳逐步構(gòu)建了科學(xué)規(guī)范的審計(jì)數(shù)據(jù)采集機(jī)制，成立數(shù)據(jù)辦、組織骨干隊(duì)伍進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集。先后制定了《江蘇省審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)電子數(shù)據(jù)管理辦法》《江蘇省審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)電子數(shù)據(jù)采集報(bào)送管理辦法》《數(shù)據(jù)采集報(bào)送操作指南》《數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)》《數(shù)據(jù)匯總校驗(yàn)流程》等一系列規(guī)章制度，使得數(shù)據(jù)采集工作更加規(guī)范、數(shù)據(jù)更加可靠真實(shí)。

1.3 積極探索大數(shù)據(jù)審計(jì)模式

江蘇省審計(jì)廳建成了數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)后，采集并處理了全省各級(jí)政府單位大量的稅務(wù)、財(cái)務(wù)、預(yù)算及決算數(shù)據(jù)，為審計(jì)業(yè)務(wù)的開(kāi)展提供了有力的保障。在此基礎(chǔ)上，江蘇省審計(jì)廳積極探索大數(shù)據(jù)審計(jì)模式，使用了11大類(lèi)554個(gè)審計(jì)方法和模型，有效地利用了數(shù)據(jù)資源平臺(tái)上的數(shù)據(jù)，更高效地核查被審單位存在的問(wèn)題，在進(jìn)行評(píng)價(jià)判斷時(shí)更加客觀具體，具備了更高效的宏觀分析能力。

1.4 實(shí)施公共部門(mén) CPA 審計(jì)制度

江蘇省在公共部門(mén)審計(jì)業(yè)務(wù)上率先開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)CPA服務(wù)的實(shí)踐性探索。主要包括：政府部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)、特定事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)、一些非營(yíng)利性組織的財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、預(yù)算審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)等。省內(nèi)各市縣會(huì)計(jì)師事務(wù)所過(guò)半數(shù)都為各級(jí)政府提供過(guò)公共部門(mén)審計(jì)服務(wù)，其審計(jì)工作的專(zhuān)業(yè)性和審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)的豐富性，在政府在相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目上發(fā)揮了重要作用。

2 江蘇省審計(jì)全覆蓋推進(jìn)過(guò)程中面臨的問(wèn)題

2.1 政府審計(jì)缺乏獨(dú)立性

我國(guó)現(xiàn)行的是行政性政府審計(jì)制度，賦予了政府審計(jì)一定的行政權(quán)力，以防止政府部門(mén)的腐敗。然而，目前政府審計(jì)的實(shí)施主體依然隸屬于政府，較強(qiáng)的依附性決定了其難以獲得較高的獨(dú)立性，其審計(jì)工作的開(kāi)展較易受到上級(jí)或其他部門(mén)的影響。政府審計(jì)的結(jié)果無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面公開(kāi)，審計(jì)結(jié)果易被篡改和隱瞞，社會(huì)大眾無(wú)法深入了解真實(shí)的審計(jì)情況，影響了政府審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。

2.2 政府審計(jì)資源缺乏

首先，隨著審計(jì)全覆蓋要求不斷提高，審計(jì)的業(yè)務(wù)量逐年增加，審計(jì)人力資源出現(xiàn)了嚴(yán)重不足。江蘇省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員數(shù)量受公務(wù)員招收數(shù)量限制，因此難以滿(mǎn)足審計(jì)全覆蓋工作的需求。各級(jí)政府審計(jì)人員年齡結(jié)構(gòu)偏年輕化，一線(xiàn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足，復(fù)合型人才較缺乏。其次，政府審計(jì)業(yè)務(wù)分類(lèi)太過(guò)分散，各業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)部門(mén)單獨(dú)執(zhí)行各自的審計(jì)業(yè)務(wù)，各部門(mén)人員只熟悉自己部門(mén)的業(yè)務(wù)，一旦發(fā)生各部門(mén)之間的調(diào)用，會(huì)嚴(yán)重影響到審計(jì)效率和質(zhì)量，從而影響審計(jì)的效果。

2.3 審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)覆蓋面不足

江蘇省審計(jì)廳已經(jīng)建立起數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)，但是目前從平臺(tái)數(shù)據(jù)采集的來(lái)源來(lái)看，數(shù)據(jù)的覆蓋面不夠。平臺(tái)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于各級(jí)稅務(wù)、財(cái)政、工商、人社等部門(mén)，采集的信息來(lái)自于政府內(nèi)部，而對(duì)于外部信息數(shù)據(jù)收集較少。政府信息資源雖然豐富，但各級(jí)政府有權(quán)決定其是否公開(kāi)共享，因此數(shù)據(jù)平臺(tái)信息可能會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)。數(shù)據(jù)平臺(tái)只對(duì)覆蓋范圍內(nèi)的部門(mén)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)的公開(kāi)共享，社會(huì)審計(jì)主體不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享與使用，勢(shì)必減弱審計(jì)監(jiān)督的力度。

2.4 公共部門(mén)CPA審計(jì)制度執(zhí)行問(wèn)題

通過(guò)對(duì)江蘇省內(nèi)向政府提供過(guò)CPA審計(jì)服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分事務(wù)所的人員執(zhí)業(yè)能力很強(qiáng)，但是對(duì)政府制度和準(zhǔn)則理解卻不透徹。會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員主要的審計(jì)對(duì)象與業(yè)務(wù)內(nèi)容與政府審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容之間存在較大差異，審計(jì)人員對(duì)政府相關(guān)政策和準(zhǔn)則缺乏深度了解，使審計(jì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段公共部門(mén)CPA服務(wù)制度的實(shí)施過(guò)程中，絕大部分被審單位都能配合，但是阻撓、不配合的情況依然存在，也使審計(jì)質(zhì)量受到影響。

3 江蘇省提升政府審計(jì)質(zhì)量全面實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的措施

3.1 統(tǒng)籌整合三方審計(jì)資源

審計(jì)資源豐富多樣，是進(jìn)行高質(zhì)量審計(jì)的基礎(chǔ)。政府審計(jì)在審計(jì)資源上的不足需要通過(guò)對(duì)多方審計(jì)資源的整合進(jìn)行彌補(bǔ)。

3.1.1 統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)審計(jì)資源

在全國(guó)審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)下，各省設(shè)審計(jì)廳，各市縣區(qū)設(shè)審計(jì)局，形成了嚴(yán)密的上下級(jí)關(guān)系。江蘇省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，建立上下級(jí)以及與其他部門(mén)的密切溝通，充分利用審計(jì)資源。政府審計(jì)中涉及各類(lèi)投資、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，需要整合政府各部門(mén)的技術(shù)、人力資源，確保審計(jì)工作的順利進(jìn)行。重大項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中充分協(xié)調(diào)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和政府部門(mén)審計(jì)資源制定詳細(xì)的審計(jì)計(jì)劃和方案，充分溝通有效避免審計(jì)內(nèi)容和工作的交叉重復(fù)，提高審計(jì)效率。同時(shí)，組織各政府部門(mén)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極配合協(xié)調(diào)，達(dá)到滿(mǎn)意的審計(jì)監(jiān)督效果。

3.1.2 統(tǒng)籌內(nèi)部審計(jì)資源

江蘇省政府和大中型企事業(yè)單位的各級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有大量的審計(jì)人員，他們對(duì)所在單位的發(fā)展或經(jīng)營(yíng)狀況實(shí)施監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員對(duì)所在部門(mén)單位的規(guī)章制度理解透徹，發(fā)展經(jīng)營(yíng)過(guò)程了解全面，為政府審計(jì)工作提供了很好地信息資源。另外，在全省范圍內(nèi)建立審計(jì)人員資源庫(kù)，在保持獨(dú)立性原則的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)人員的混搭交叉調(diào)用，緩解審計(jì)人才資源不足的問(wèn)題。

3.1.3 統(tǒng)籌社會(huì)審計(jì)資源

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，江蘇省會(huì)計(jì)師事務(wù)所超過(guò)500家，注冊(cè)會(huì)計(jì)師人數(shù)達(dá)到16000人以上。江蘇省的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員資源充足，執(zhí)業(yè)能力較強(qiáng)且經(jīng)驗(yàn)豐富，政府審計(jì)能統(tǒng)籌社會(huì)資源可以更好地實(shí)現(xiàn)公共資金的監(jiān)督管理。相較政府審計(jì)機(jī)構(gòu)自身，社會(huì)審計(jì)具有更強(qiáng)地獨(dú)立性，可以彌補(bǔ)政府審計(jì)獨(dú)立性不足的問(wèn)題。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)工作在一定程度上代表了民眾對(duì)公共資源資金的監(jiān)督管理，而且更加的專(zhuān)業(yè)有效，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的公平公正。

3.2 健全審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)范圍全覆蓋

現(xiàn)代化的審計(jì)工作需要一個(gè)健全的審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，平臺(tái)數(shù)據(jù)信息單靠政府審計(jì)機(jī)構(gòu)采集和管理難以滿(mǎn)足政府審計(jì)的需求。目前江蘇省已經(jīng)聯(lián)合省財(cái)政廳、人社廳、地稅局、工商局等部門(mén)初步建立了數(shù)據(jù)共享合作平臺(tái)，歸集了省地稅、社保、財(cái)政、工商等信息。但信息的覆蓋面依然滿(mǎn)足不了審計(jì)全覆蓋工作全面推進(jìn)的要求。因此需要加強(qiáng)政府審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)范圍上的全覆蓋。

3.2.1 上下級(jí)共建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源不能局限于省級(jí)各政府部門(mén)，嘗試打通審計(jì)廳與上級(jí)審計(jì)管理部門(mén)之前的數(shù)據(jù)信息交流屏障，實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的數(shù)據(jù)信息共享。有利于對(duì)數(shù)據(jù)信息的比對(duì)參照，可以更有效地發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的異常，數(shù)據(jù)的覆蓋面更廣，數(shù)據(jù)的質(zhì)量會(huì)更高。同時(shí)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)不要忽略基層政府部門(mén)所掌握的數(shù)據(jù)信息，加強(qiáng)基礎(chǔ)部門(mén)信息的采集和整理，更能發(fā)現(xiàn)政府公共資產(chǎn)資金在使用過(guò)程中的問(wèn)題，真正地實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)。

3.2.2 被審單位和個(gè)人數(shù)據(jù)信息的覆蓋

被審單位信息和相關(guān)個(gè)人信息是政府審計(jì)數(shù)據(jù)的重要來(lái)源，政府審計(jì)的對(duì)象范圍是相對(duì)固定的，將被審單位和相關(guān)個(gè)人信息覆蓋進(jìn)數(shù)據(jù)平臺(tái)有利于政府審計(jì)執(zhí)行過(guò)程中數(shù)據(jù)信息的調(diào)取和使用。對(duì)被審單位和相關(guān)個(gè)人信息進(jìn)行收集整理并錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)數(shù)據(jù)的處理和比對(duì)，較易發(fā)現(xiàn)其發(fā)展和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)被審單位和個(gè)人數(shù)據(jù)信息的全覆蓋，將會(huì)提高審計(jì)工作的效率，緩解目前審計(jì)項(xiàng)目工作量上的壓力以及審計(jì)資源不足的狀況。

3.2.3 外部審計(jì)信息的覆蓋

外部審計(jì)信息對(duì)于政府審計(jì)也是極其重要的，因此應(yīng)有效地收集、整理外部審計(jì)環(huán)境等信息，確保審計(jì)過(guò)程中數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確比對(duì)和順利提取。社會(huì)審計(jì)組織機(jī)構(gòu)掌握著大量外部審計(jì)信息資源，省廳的審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)將這部分審計(jì)信息收錄進(jìn)來(lái)，對(duì)提升審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義。社會(huì)審計(jì)組織機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中涉及的被審單位與政府審計(jì)被審單位之間存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系，外部審計(jì)信息上傳之后，可以方便政府審計(jì)執(zhí)行過(guò)程中的核實(shí)比對(duì)。

3.3 建立政府審計(jì)同業(yè)復(fù)核制度

國(guó)際上被眾多政府審計(jì)認(rèn)可和運(yùn)用的同業(yè)復(fù)核制度，可以被江蘇省政府審計(jì)借鑒和使用。同業(yè)復(fù)核制度是一種重要的政府審計(jì)方法，在保持獨(dú)立性方面，該制度有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)同業(yè)復(fù)核，在組織形式上采取與抽樣結(jié)合的方式，可以在更高層面上推動(dòng)政府審計(jì)提升審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.1 建立同業(yè)復(fù)核組織架構(gòu)

同業(yè)復(fù)核組織架構(gòu)的建立，需要成立一個(gè)審計(jì)復(fù)核委員會(huì)，江蘇省審計(jì)廳作為委員會(huì)最高組織者安排同業(yè)復(fù)核業(yè)務(wù)的執(zhí)行，各市縣審計(jì)機(jī)構(gòu)作為委員會(huì)成員參加。借鑒國(guó)際同業(yè)復(fù)核經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)發(fā)省級(jí)同業(yè)復(fù)核技術(shù)平臺(tái)，各審計(jì)機(jī)構(gòu)主動(dòng)申請(qǐng)相互核查政府審計(jì)項(xiàng)目。審計(jì)委員會(huì)成員不斷積累同業(yè)復(fù)核經(jīng)驗(yàn)，積極參加同業(yè)復(fù)核組織相關(guān)規(guī)則、指南、技術(shù)方法等的制定。

3.3.2 復(fù)核者參與同業(yè)復(fù)核項(xiàng)目

在同業(yè)復(fù)核機(jī)制上，要嚴(yán)格區(qū)別各級(jí)別審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。省級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)提出同業(yè)復(fù)核要求，需要邀請(qǐng)其他若干省份聯(lián)合實(shí)施復(fù)核，省內(nèi)各市縣審計(jì)機(jī)關(guān)需要同業(yè)復(fù)核，可由審計(jì)廳隨機(jī)抽樣選取其他市縣審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核。各級(jí)審計(jì)同業(yè)復(fù)核應(yīng)做到不交叉、不收費(fèi)的基本原則，同業(yè)復(fù)核項(xiàng)目應(yīng)建立在質(zhì)量控制為核心的基礎(chǔ)之上，突出重點(diǎn)項(xiàng)目的核查。

4 總結(jié)

隨著審計(jì)全覆蓋理念的不斷深入，江蘇省政府積極探索和組織審計(jì)工作的推進(jìn)。然而省政府僅依靠自身的力量，在人力資源、經(jīng)費(fèi)資源、技術(shù)資源等各個(gè)方面都呈現(xiàn)除了嚴(yán)重不足，因此需要結(jié)合政府各部門(mén)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)等多方力量，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享和協(xié)作成為政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。本文在審計(jì)全覆蓋的視角下，調(diào)查了江蘇省政府審計(jì)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制方案防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量，也為其他各級(jí)政府審計(jì)全覆蓋的推行提供一定的參考。

參考文獻(xiàn)

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