張 瑤，楊宏偉,葛成冉

(1.中科國(guó)衡(北京)生態(tài)環(huán)境技術(shù)有限公司，北京 100083；2.北京昌科國(guó)際科技有限公司，北京 102208；3.北京中經(jīng)賽博科技有限公司，北京 100088)

我國(guó)內(nèi)地第一條城市軌道交通于1969年在北京投入運(yùn)營(yíng)，1997年我國(guó)僅有4座城市擁有城市軌道交通，線路總里程100km[1]。近20年軌道交通發(fā)展迅速，截止2018年底，國(guó)內(nèi)共有35座城市開(kāi)通了軌道交通，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)5 761km(數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì))。城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量短時(shí)間內(nèi)急劇上升，給環(huán)境管理工作帶來(lái)了很大壓力。國(guó)內(nèi)軌道交通項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)通常在可研階段進(jìn)行，環(huán)評(píng)報(bào)告針對(duì)軌道交通產(chǎn)生的主要環(huán)境問(wèn)題如振動(dòng)、噪聲、電磁、地下水等問(wèn)題提出污染防治措施，編制完成的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)提交給環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)評(píng)審，經(jīng)技術(shù)評(píng)估單位評(píng)估后，出具審批意見(jiàn)。與國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)不同，世行環(huán)境咨詢專家對(duì)項(xiàng)目的指導(dǎo)貫穿于項(xiàng)目的始終，專家按照世行環(huán)評(píng)政策框架對(duì)評(píng)價(jià)單位進(jìn)行指導(dǎo)，并提供必要的幫助。2012～2014年，本文作者參與了世界銀行貸款項(xiàng)目―鄭州軌道交通3號(hào)線項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“建設(shè)項(xiàng)目”)的環(huán)評(píng)工作，由于使用了世行貸款，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)必須同時(shí)滿足世行和國(guó)內(nèi)環(huán)境管理部門(mén)的要求。作者在實(shí)際工作中體會(huì)到了雙方在軌道交通項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作中的差異，通過(guò)總結(jié)異同，希望為今后軌道交通項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供借鑒和思考。

1 項(xiàng)目概況

建設(shè)項(xiàng)目為中心城區(qū)一條由西北至東南的斜向徑向軌道交通骨干線路。工程線路長(zhǎng)約25.2km，全為地下線，設(shè)車站21座，車輛段1座、停車場(chǎng)一座，平均站間距為1.29km。工程總投資約182.1億元，其中財(cái)政出資76.5億元，占比約42%；世行貸款105.6億元，占比約58%。

項(xiàng)目環(huán)評(píng)始于2012年可研階段，世行環(huán)評(píng)先于國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)單位與世行專家一起，經(jīng)歷了準(zhǔn)備會(huì)、預(yù)評(píng)估、評(píng)估等階段。國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)于2014年8月取得了河南省環(huán)保廳的批復(fù)。

2 我國(guó)與世行關(guān)于軌道交通項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的特點(diǎn)分析

國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)同世行環(huán)評(píng)在環(huán)境影響因子和評(píng)價(jià)方法方面十分相似。比如，在環(huán)境影響因子方面，軌道交通項(xiàng)目的環(huán)境影響主要包括噪聲、振動(dòng)、電磁輻射、廢氣等，因此兩地評(píng)價(jià)重點(diǎn)相同，并且在此基礎(chǔ)上設(shè)置的章節(jié)大部分相同。再如，在環(huán)評(píng)采用的評(píng)價(jià)方法方面，兩地評(píng)價(jià)均采用定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)結(jié)合的方法，且以量化評(píng)價(jià)為主。

而在另外一些方面，比如依據(jù)的政策框架、評(píng)審程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容等方面存在著很多不同。本文重點(diǎn)論述兩地環(huán)評(píng)的差異。

2.1 政策依據(jù)的框架

國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)依據(jù)的政策框架分別如表1所示。

表1 國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)的政策依據(jù)Tab.1 Policies and regulations of domestic EIA and the world bank EIA

國(guó)內(nèi)情況：國(guó)內(nèi)軌道交通環(huán)評(píng)以國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)、導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范[2～8]為依據(jù)，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的自然環(huán)境影響，如振動(dòng)、噪聲、廢氣、地下水環(huán)境等。若建設(shè)項(xiàng)目涉及到移民拆遷安置問(wèn)題時(shí)，環(huán)評(píng)重點(diǎn)關(guān)注拆遷活動(dòng)對(duì)遷入地造成的污水、占地、廢渣等自然環(huán)境影響；其它社會(huì)問(wèn)題如拆遷補(bǔ)償，征地補(bǔ)償，就業(yè)安置等則由其它相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)。

世行情況：為了確定借出款項(xiàng)得到妥善使用，世行制定了一系列安全保障政策(見(jiàn)表1)。除移民、文物、信息公開(kāi)、公共健康安全等問(wèn)題在專門(mén)的報(bào)告論述外，其它由于項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，均在環(huán)評(píng)報(bào)告中加以論述并做具體要求，所以，世行的軌道交通環(huán)評(píng)更像是在傘形政策框架下開(kāi)展。比如由于車站施工，不僅導(dǎo)致車站周邊交通不便，還將對(duì)周邊輻射到的其他道路交通產(chǎn)生擁堵的影響；車站周邊商戶可能由于客流量的變化造成收入下降等不利影響。這些問(wèn)題不會(huì)體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)報(bào)告之中，但確是世行環(huán)境評(píng)估過(guò)程關(guān)注的問(wèn)題。

2.2 評(píng)審程序

軌道交通國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)的評(píng)審程序異同情況見(jiàn)表2。

表2 軌道交通國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)在評(píng)審程序上的異同Tab.2 Similarities and differences in evaluation procedures between domestic and World Bank EIA for Rail transit

國(guó)內(nèi)情況：根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開(kāi)工建設(shè)前將環(huán)境影響報(bào)告書(shū)報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以組織技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。在這種管理體制下，技術(shù)機(jī)構(gòu)只在評(píng)價(jià)過(guò)程結(jié)束時(shí)邀請(qǐng)專家召開(kāi)評(píng)審會(huì)，通常評(píng)審會(huì)只進(jìn)行一次，為期一至兩天。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)自收到環(huán)境影響報(bào)告書(shū)之日起60日內(nèi)，作出審批決定。在整個(gè)環(huán)評(píng)過(guò)程中，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)質(zhì)量的把關(guān)主要依靠評(píng)價(jià)單位的技術(shù)能力，評(píng)價(jià)單位水平不一，則導(dǎo)致報(bào)告書(shū)質(zhì)量良莠不齊[1]。

世行情況：世行貸款項(xiàng)目生命周期可以概括為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目評(píng)估、談判與執(zhí)董會(huì)審批、項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)督檢查及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)6個(gè)階段，環(huán)評(píng)報(bào)告在項(xiàng)目評(píng)估階段結(jié)束。在談判與審批前，世行組織相關(guān)專家對(duì)項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境、安全、移民、物質(zhì)文化資源、少數(shù)民族等方面產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估過(guò)程不收取費(fèi)用。

依據(jù)OP/BP4.01，世行專家在環(huán)評(píng)全過(guò)程給予指導(dǎo)，分別在環(huán)評(píng)大綱、環(huán)評(píng)初稿、環(huán)評(píng)終稿等階段進(jìn)行評(píng)估，相應(yīng)地召開(kāi)準(zhǔn)備會(huì)、預(yù)評(píng)估會(huì)、評(píng)估會(huì)幾次會(huì)議，每次會(huì)議為期一周。參加會(huì)議的不僅有世行環(huán)境、財(cái)務(wù)、社會(huì)、移民方面的專家，還包括項(xiàng)目所在地生態(tài)環(huán)境、自然資源、文物、市政、交通等政府管理部門(mén)、及建設(shè)單位各級(jí)項(xiàng)目辦。

在準(zhǔn)備會(huì)階段，世行專家就項(xiàng)目的邏輯框架、世行有關(guān)環(huán)保、社評(píng)、少數(shù)民族等政策進(jìn)行輔導(dǎo)，評(píng)價(jià)單位就環(huán)評(píng)大綱和評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容進(jìn)行匯報(bào)，會(huì)后世行與建設(shè)單位簽定下一階段工作備忘錄；在預(yù)評(píng)估階段，世行專家主要對(duì)環(huán)評(píng)初稿進(jìn)行評(píng)估，并按照世行要求提出進(jìn)一步修改完善的指導(dǎo)性意見(jiàn)；評(píng)估會(huì)通常在環(huán)評(píng)報(bào)告取得了國(guó)內(nèi)環(huán)保部門(mén)的批復(fù)后進(jìn)行，評(píng)估會(huì)后的環(huán)評(píng)終稿提交給世行進(jìn)行公示。

在整個(gè)評(píng)審過(guò)程(準(zhǔn)備會(huì)、預(yù)評(píng)估會(huì)、評(píng)估會(huì))中，世行專家不僅充分了解項(xiàng)目進(jìn)度，針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題有針對(duì)性地與政府各職能部門(mén)討論和對(duì)接，同時(shí)也按照世行要求對(duì)下一步開(kāi)展工作的側(cè)重點(diǎn)做出說(shuō)明，以利于解決項(xiàng)目存在的環(huán)境問(wèn)題。

2.3 評(píng)價(jià)內(nèi)容

軌道交通項(xiàng)目國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)在評(píng)價(jià)內(nèi)容上的異同見(jiàn)表3。

表3 國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)在評(píng)價(jià)內(nèi)容上的異同Tab.3 Similarities and differences between domestic eia and World Bank EIA in evaluation content

世界銀行中的《環(huán)境與社會(huì)框架》(ESF)旨在保護(hù)人員和環(huán)境免受世行資助項(xiàng)目的潛在不利影響，并促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[9]。在這一框架體系下，環(huán)評(píng)報(bào)告需囊括《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》未包括的所有社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題。因此，世行環(huán)評(píng)內(nèi)容比國(guó)內(nèi)的更為廣泛，比如累積性影響、社會(huì)生活環(huán)境影響、物質(zhì)文化資源等，另外對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)與國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)有所不同。

國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)重點(diǎn)關(guān)注振動(dòng)、噪聲等環(huán)境問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題則在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中論述。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策依據(jù)是2012 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào))，主要目的是為了促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾[9]，目標(biāo)是“維穩(wěn)”，較多關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而較少關(guān)注社會(huì)發(fā)展。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要在重大項(xiàng)目前期進(jìn)行，評(píng)估中的措施建議比較寬泛，不夠具體，缺乏可操作性。

2.3.1 累積性影響評(píng)價(jià)

國(guó)內(nèi)情況：國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)報(bào)告里一般不包含累積性評(píng)價(jià)的章節(jié)，但在具體環(huán)評(píng)要素的影響分析中，會(huì)有類似累積性的概念，如環(huán)境噪聲和振動(dòng)影響分析中，預(yù)測(cè)值=貢獻(xiàn)值+背景值，分析的主要內(nèi)容是項(xiàng)目新增的不利影響與原有背景環(huán)境的疊加。

世行情況：世行軌道交通環(huán)評(píng)關(guān)注的累積性影響，不僅包含本項(xiàng)目與背景值的疊加影響，還包含過(guò)去的項(xiàng)目、現(xiàn)在進(jìn)行的項(xiàng)目和未來(lái)的項(xiàng)目在某個(gè)時(shí)間，某個(gè)位置產(chǎn)生的所有環(huán)境要素的疊加影響。比如不同工程在同一時(shí)段施工產(chǎn)生的累積性影響，即多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)施工對(duì)居民出行、棄土、城市交通壓力造成的疊加影響。

2.3.2 社會(huì)生活環(huán)境影響評(píng)價(jià)

國(guó)內(nèi)情況：導(dǎo)則中未對(duì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)做出要求，國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)在這一小節(jié)中通常包含拆遷、文物等影響，分析較粗略。

世行情況：世行軌道交通環(huán)評(píng)報(bào)告，特別地關(guān)注了軌道交通項(xiàng)目施工期對(duì)居民出行、交通堵塞、沿線商鋪收入帶來(lái)的不利影響，并提出規(guī)避和減輕不良影響的對(duì)策。還關(guān)注了軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期帶來(lái)的快捷便利如何最大化地惠澤每一個(gè)人，并對(duì)設(shè)計(jì)提出了相應(yīng)的建議。比如，為了使殘障人士及行李較多人士方便乘坐地鐵，建議增加有效的無(wú)障礙通道設(shè)計(jì)；為減少或者避免女性上廁所排隊(duì)不便現(xiàn)象的發(fā)生，建議設(shè)計(jì)中調(diào)整男女廁位比例；為了實(shí)現(xiàn)軌道交通和地面交通的快速換乘，提出公交一體化接駁方案。

2.3.3 對(duì)物質(zhì)文化資源的影響

國(guó)內(nèi)情況：國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)主要針對(duì)已定級(jí)的文物保護(hù)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)于存在物質(zhì)文化潛在價(jià)值卻未定級(jí)的物質(zhì)文化資源則并未區(qū)別對(duì)待。由于文物保護(hù)主管部門(mén)出具了審批意見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)通常不會(huì)提出額外要求。

世行情況：世行所指的物質(zhì)文化資源不僅包括已定級(jí)的文物，對(duì)于優(yōu)秀歷史建筑、風(fēng)貌建筑、近代建筑等非文物古建筑，因其存在的潛在文化價(jià)值，與文物保護(hù)單位同等對(duì)待。世行更關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目對(duì)物質(zhì)文化資源的實(shí)際影響，不僅僅局限于軌道交通運(yùn)營(yíng)后振動(dòng)對(duì)文物的影響，還包括軌道交通引發(fā)的客流量的增加給文物保護(hù)工作帶來(lái)的壓力。

2.3.4 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

國(guó)內(nèi)情況：國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)主要關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)事故對(duì)水體、大氣等環(huán)境要素造成的影響，如施工期措施不當(dāng)引起的地下水資源漏失、火災(zāi)爆炸造成的大氣環(huán)境影響、水體和土壤產(chǎn)生的二次污染等。

世行情況：世行環(huán)評(píng)不僅包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，還包括風(fēng)險(xiǎn)事故帶來(lái)的安全影響、經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響以及其它一些風(fēng)險(xiǎn)事故。如火災(zāi)、爆炸等事故可能產(chǎn)生的地質(zhì)災(zāi)害、因事故而影響大型節(jié)假日出行而帶來(lái)巨大的交通壓力等。

2.3.5 移民拆遷的影響

拆遷工作由拆遷辦完成，世行評(píng)估軌道交通項(xiàng)目過(guò)程中有專門(mén)的移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告，因此世行和國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)中對(duì)這一部分的要求均是盡量簡(jiǎn)化。但是在環(huán)評(píng)報(bào)告中的側(cè)重點(diǎn)不同，世行要求說(shuō)明拆遷戶數(shù)及占地面積，并特別要求寫(xiě)明投訴的主要途徑并公布聯(lián)系方式。

2.4 環(huán)境管理計(jì)劃

環(huán)評(píng)報(bào)告的主要目的是提出預(yù)防或減輕項(xiàng)目不利環(huán)境影響的措施，環(huán)境保護(hù)措施是環(huán)評(píng)報(bào)告的最核心內(nèi)容。環(huán)境管理計(jì)劃是確保環(huán)保措施“落地”而提出的管理措施，國(guó)內(nèi)和世行對(duì)環(huán)境管理計(jì)劃的要求見(jiàn)表4。

表4 國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)和世行環(huán)評(píng)關(guān)于環(huán)境管理計(jì)劃的內(nèi)容要求Tab.4 Requirements for environmental management plans in Domestic EIA and World Bank EIA

國(guó)內(nèi)情況：沒(méi)有將“環(huán)境管理計(jì)劃”單獨(dú)成冊(cè)的要求，與其相關(guān)的內(nèi)容散布在環(huán)評(píng)報(bào)告的各個(gè)章節(jié)。在工程實(shí)施階段，通常為業(yè)主聘請(qǐng)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)承包商的行為進(jìn)行監(jiān)督，缺乏對(duì)業(yè)主的約束機(jī)制。

世行情況：世行要求編制的環(huán)境管理計(jì)劃為獨(dú)立的報(bào)告，報(bào)告中清楚的描述了項(xiàng)目各階段環(huán)境管理的要求(見(jiàn)表4)。在世行項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，將環(huán)境管理計(jì)劃作為招標(biāo)文件的組成部分，進(jìn)而作為合同的組成部分。將環(huán)境保護(hù)措施、環(huán)境監(jiān)測(cè)等內(nèi)容寫(xiě)入合同條款，可以更好地約束承包商在施工過(guò)程中采取環(huán)保措施，減緩施工活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響[10]。

3 結(jié) 論

世行作為借款方在建設(shè)項(xiàng)目中的優(yōu)勢(shì)地位，使得環(huán)評(píng)中提出的環(huán)保措施和管理要求能夠在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)過(guò)程中得到體現(xiàn)和落實(shí)，這是與國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)最大的不同之處。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，取消試生產(chǎn)審批、修改分類管理名錄、下放審批權(quán)限等舉措，均是深化“放管服”改革的具體體現(xiàn)。軌道交通項(xiàng)目環(huán)評(píng)中提出的措施和建議能夠真正“落地”，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的重中之重。本文認(rèn)為，世行環(huán)評(píng)中的環(huán)境管理計(jì)劃值得國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)借鑒，該計(jì)劃中包括了環(huán)評(píng)報(bào)告中提出的所有環(huán)保措施，按照設(shè)計(jì)階段、施工階段、運(yùn)營(yíng)階段將各措施的實(shí)施單位、監(jiān)測(cè)單位和經(jīng)費(fèi)逐一確認(rèn)，單獨(dú)成冊(cè)，有利于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中將環(huán)保措施落實(shí)到位。積極吸收和借鑒世行在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和要求，有利于滿足人民群眾對(duì)于軌道交通便捷、快速、高效的需求，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。