沈滿洪 謝慧明

摘要?“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心觀點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)綠水青山價(jià)值轉(zhuǎn)化的重要機(jī)制。新安江流域上下游因“要保護(hù)與不保護(hù)”“要補(bǔ)償與不補(bǔ)償”“以河為標(biāo)準(zhǔn)與以湖為標(biāo)準(zhǔn)”的爭議而引發(fā)沖突。在中央有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下浙皖兩省的談判協(xié)商成功達(dá)成了兩輪六年（2012—2017）的跨界生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議并付諸實(shí)施，成為全國首例，是“綠水青山就是金山銀山”的成功典范。補(bǔ)償協(xié)議的創(chuàng)新性在于：實(shí)現(xiàn)上下級補(bǔ)償與上下游補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)合，以上下級補(bǔ)償帶動(dòng)上下游補(bǔ)償;實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與環(huán)境損害賠償?shù)鸟詈?，做到激?lì)與約束的完美結(jié)合;實(shí)現(xiàn)上下游共同參與的水質(zhì)監(jiān)測機(jī)制，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果好就給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，水質(zhì)結(jié)果差就實(shí)施環(huán)境損害賠償;堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合，針對飲用水的水質(zhì)要求確定以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項(xiàng)指標(biāo)作為監(jiān)測對象。兩輪試點(diǎn)績效顯著，安徽省生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度明顯加大，新安江出境水質(zhì)明顯改善。新安江跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議之所以能夠順暢達(dá)成并持續(xù)運(yùn)行，是由上游生態(tài)保護(hù)比較優(yōu)勢決定的必要性與下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢所決定的可能性共同決定的，是由上下游共同的生態(tài)補(bǔ)償制度需求與各級政府生態(tài)補(bǔ)償制度供給的均衡所決定的。新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)是中國特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)然，該制度也需要在多方面繼續(xù)完善：實(shí)施多元補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)各種資源支持生態(tài)環(huán)境保護(hù);提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡力體現(xiàn)上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)成本;給予多元受償，激發(fā)各個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體的積極性;加強(qiáng)區(qū)域合作，建立黃山市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共同開發(fā)機(jī)制。

關(guān)鍵詞?生態(tài)補(bǔ)償;跨界流域;新安江模式;可持續(xù);制度安排

中圖分類號?X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A文章編號?1002-2104（2020）09-0156-08

DOI：10.12062/cpre.20200304

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心觀點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)綠水青山價(jià)值轉(zhuǎn)化的重要機(jī)制。中央多次強(qiáng)調(diào)要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，特別強(qiáng)調(diào)要建立和完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持?！睓M向生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償是指采取公共政策或市場化手段調(diào)節(jié)不具有行政隸屬的地區(qū)與地區(qū)之間的生態(tài)利益關(guān)系[1]。橫向生態(tài)補(bǔ)償可以包括橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和橫向環(huán)境損害賠償，兩者的耦合表明橫向生態(tài)補(bǔ)償中資金流動(dòng)可以雙向。不具有行政隸屬關(guān)系的補(bǔ)償主體和客體間往往沒有直接的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，新安江、九洲江、汀江-韓江等跨界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)旨在通過創(chuàng)新方式方法以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)，以探索出一條可持續(xù)的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償之路。在九州江流域，生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)的一個(gè)理論框架為分階段依水質(zhì)目標(biāo)設(shè)定上游、下游和國家的分擔(dān)比例，試行階段以污染控制和水質(zhì)改善為目標(biāo)時(shí)需要三方共擔(dān)，修復(fù)階段以生態(tài)資源保護(hù)為目標(biāo)時(shí)國家分擔(dān)比例下降，穩(wěn)定階段以互利雙贏和綠色發(fā)展為目標(biāo)時(shí)國家退出下游承擔(dān)51.5%[2]。在渭河流域，陜西省內(nèi)下游各地級市對上游的橫向補(bǔ)償也可以有不同的分擔(dān)機(jī)制和分擔(dān)比例[3]。在汀江-韓江流域，福建省和廣東省以來水水質(zhì)為考核目標(biāo)按照“雙向補(bǔ)償”原則推進(jìn)流域生態(tài)專項(xiàng)整治;在九州江流域，橫向生態(tài)補(bǔ)償是“單向”的，粵桂兩?。▍^(qū)）在2014—2017年各出資3億元設(shè)立粵桂跨省水環(huán)境保護(hù)合作資金，開展九州江流域跨省（區(qū)）水環(huán)境合作治理[4]。在赤水河流域，貴州省和湖南省之間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有顯著的減排成效且可持續(xù)，公私合作模式可以有效解決流域生態(tài)保護(hù)的資金供給[5-6]。在新安江流域，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢S碩研究成果涉及流域生態(tài)環(huán)境共建共享、流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)、橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境績效等等[7-10]。國外跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)廣泛關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償資金的核算，生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐獠啃浴l件性和自愿性，基于環(huán)境效益和成本效益的補(bǔ)償效率，跨界流域水污染治理等，我國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償具有非常特殊的機(jī)制和體制性影響因素，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)立足于本國的制度背景推進(jìn)制度創(chuàng)新[11-13]。綜上所述，雖然我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐成果十分豐碩但缺少基于案例研究的理論提煉并歸納總結(jié)具有普適意義的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)。新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償是全國第一個(gè)試點(diǎn)。兩輪六年（2012—2017年）的實(shí)踐探索已取得了顯著成效，并已開始第三輪（2018—2020年）試點(diǎn)。從機(jī)制創(chuàng)新視角研究跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健焙吞剿髟撃Ｊ降目沙掷m(xù)發(fā)展之路具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

1?新安江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)從沖突到合作的演變

1.1?新安江流域自然地理與人口經(jīng)濟(jì)特征

新安江發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣境內(nèi)海拔1 629m的六股尖，是浙江省最大的入境河流。新安江流域總面積11 452.5km2，其中安徽境內(nèi)流域面積6 736.8km2，占流域總面積的58.8%;新安江干流總長359km2，其中安徽省境內(nèi)242.3公里，占67.5%;皖浙省界斷面多年平均徑流量為65.3億m3，占千島湖多年平均入湖總量的68%以上。千島湖是新安江水電站建成蓄水后形成的全國最大淡水人工湖。千島湖集水面積10 442km2，正常水位108m時(shí)，庫容178.4億m2，水域面積580km2，其中98%在浙江省淳安縣境內(nèi)。《關(guān)于印發(fā)千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2013〕2679號）明確，新安江流域多年平均天然徑流量（地表水資源量）126.7億m3，其中年均入千島湖水量115.2億m3。新安江流域安徽境內(nèi)覆蓋黃山市七個(gè)區(qū)縣和宣城市績溪縣。新安江流域下游為富春江和錢塘江，浙江境內(nèi)基本上為杭州市下轄各個(gè)縣市區(qū)。據(jù)相應(yīng)地市統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2017年末杭州市常住人口946.80萬人，戶籍人口753.88萬人。2017年杭州市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）12 556億元，杭州全市常住人口人均GDP為134 607元。2017年末黃山市常住人口138.4萬人，戶籍人口148.46萬人。2017年黃山市地區(qū)生產(chǎn)總值645.7億元，黃山全市常住人口人均GDP為46 742元。杭州市的人均GDP始終高于黃山市，2017年杭州市的人均GDP是黃山市的2.88倍。

1.2?新安江流域生態(tài)保護(hù)的沖突與合作

（1）千島湖湖區(qū)水體富營養(yǎng)化：浙江省要求新安江上游的安徽省加強(qiáng)保護(hù)?？缃缌饔蛩鷳B(tài)保護(hù)往往因“上游保護(hù)，下游受益”而動(dòng)力不足，甚至?xí)霈F(xiàn)“上游污染，下游遭殃”的現(xiàn)象。以“綠水青山金腰帶”著稱的千島湖，1998年首次遭遇藍(lán)藻襲擊，2010年部分湖面出現(xiàn)藍(lán)藻急劇增加及繁殖異常情況。而新安江安徽段年出境水量達(dá)60多億m3，占千島湖年均入庫水量的60%以上。因此，上游的水生態(tài)保護(hù)狀況直接決定了下游的水環(huán)境質(zhì)量。2001—2007年，浙皖交界斷面水質(zhì)以Ⅳ類水為主，2008年為Ⅴ類水，個(gè)別月份總氮指標(biāo)曾達(dá)到劣Ⅴ類，水體總氮和總磷指標(biāo)上升趨勢明顯。與此同時(shí)，千島湖入境水質(zhì)2001—2008年間呈緩慢惡化趨勢，湖內(nèi)水質(zhì)營養(yǎng)狀況一度為中營養(yǎng)水平，甚至有向富營養(yǎng)水平加劇之勢。面對這種狀況，浙江省的理性反應(yīng)是：加強(qiáng)浙江境內(nèi)水環(huán)境保護(hù)的同時(shí)強(qiáng)烈要求新安江上游安徽省加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。國家環(huán)保部門、水利部門等也高度關(guān)注千島湖及其新安江水生態(tài)環(huán)境問題。

（2）加強(qiáng)新安江生態(tài)環(huán)境保護(hù)：安徽省要求新安江下游的浙江省提供補(bǔ)償。安徽省也認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)新安江生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要高額的會(huì)計(jì)成本和機(jī)會(huì)成本。因此，安徽省要求浙江省提供生態(tài)補(bǔ)償資金。浙江省早在2005年就出臺了全國第一個(gè)省級生態(tài)補(bǔ)償制度。2006年開始浙江省每年安排2億元對錢塘江源頭地區(qū)10個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。2008年，浙江省在完善錢塘江源頭地區(qū)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上對八大水系源頭地區(qū)45個(gè)市縣實(shí)施生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付政策，成為全國第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨Ｖ档弥赋龅氖?，這些生態(tài)補(bǔ)償均局限于浙江省省內(nèi)。同樣屬于新安江下游的淳安縣可以獲得生態(tài)補(bǔ)償資金，而占千島湖集雨面積60%以上的黃山市等卻得不到生態(tài)補(bǔ)償資金。安徽省認(rèn)為這不合情理，浙江還一度以上游來水水質(zhì)過差而不愿意補(bǔ)償。

（3）新安江流域建立跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：浙皖之間出現(xiàn)交界斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之爭。面對浙皖兩省的爭議，中央相關(guān)部門積極作為。2004年11月，全國人大環(huán)資委對新安江流域生態(tài)保護(hù)和污染防治相關(guān)工作進(jìn)行了調(diào)研，提出建立流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的理念。2006年，全國人大環(huán)資委聯(lián)合安徽省人大代表團(tuán)和部分浙江省人大代表，向全國人大十屆四次會(huì)議提出“關(guān)于建立新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的建議”，該議案被第十屆全國人大常委會(huì)確定為當(dāng)年12個(gè)重要督辦的一號議案。2007年，國家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部等初步明確將新安江流域作為跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)。中央有關(guān)部門的意見總體上得到浙皖兩省的認(rèn)可。但是，由于新安江浙皖交界的街口鎮(zhèn)河段屬于新安江的“江”與千島湖的“湖”的過渡水域，在選取新安江交界處水質(zhì)評價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)雙方又出現(xiàn)分歧。安徽省認(rèn)為河流水質(zhì)的Ⅲ類水能夠作為飲用水源，應(yīng)該選用河流水質(zhì)的Ⅲ類水作為評判基準(zhǔn)。浙江省認(rèn)為千島湖是一個(gè)湖泊，應(yīng)該以湖泊Ⅱ類水水質(zhì)作為評判基準(zhǔn)。一般而言，河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中不包括湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中的總氮指標(biāo)，而總氮正是水體富營養(yǎng)化的重要指標(biāo)，也是評價(jià)湖泊水質(zhì)的重要指標(biāo)，對湖泊生態(tài)安全的影響重大。因此，以“河”還是以“湖”為標(biāo)準(zhǔn)成為上下游談判的焦點(diǎn)。

（4）中央部門協(xié)調(diào)下的上下游談判：促成全國首個(gè)流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。2011年2月，千島湖及新安江流域生態(tài)保護(hù)工作迎來重大機(jī)遇，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平、李克強(qiáng)等先后做出重要批示，要求浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路，避免重蹈先污染后治理的覆轍。根據(jù)中央要求，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部于2011年3月印發(fā)了《關(guān)于啟動(dòng)新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作的函》，并于2011年9月印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，從而開啟了全國首個(gè)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。按照試點(diǎn)方案，第一輪（2012—2014）三年時(shí)間內(nèi)，每年籌集5億元的生態(tài)補(bǔ)償資金;其中，中央財(cái)政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元。如果年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元;如果年度水質(zhì)考核不達(dá)標(biāo)，安徽撥付給浙江1億元;不論考核結(jié)果如何，中央財(cái)政3億元全部撥付給安徽。第一輪試點(diǎn)順利完成后，在財(cái)政部和環(huán)保部的再次協(xié)調(diào)下，浙皖兩省經(jīng)過協(xié)商達(dá)成了第二輪（2015—2017年）協(xié)議：生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，生態(tài)補(bǔ)償力度也進(jìn)一步加強(qiáng)。浙皖兩省每年各出資2億元，中央財(cái)政按照遞減原則從2015—2017年分別出資4億元、3億元和2億元。補(bǔ)償原理與第一輪相同。

至此，全國首個(gè)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議正式出臺，且是一個(gè)全新的創(chuàng)造。其創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)上下級補(bǔ)償與上下游補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)合，以上下級補(bǔ)償帶動(dòng)上下游補(bǔ)償;二是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與環(huán)境損害賠償?shù)闹贫锐詈?，做到激?lì)與約束的完美結(jié)合;三是實(shí)現(xiàn)上下游共同參與的水質(zhì)監(jiān)測機(jī)制，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果好就給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，水質(zhì)結(jié)果差就實(shí)施環(huán)境損害賠償;四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合，針對飲用水的水質(zhì)要求確定以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項(xiàng)指標(biāo)作為監(jiān)測對象。兩輪六年試點(diǎn)，新安江出境水質(zhì)考核指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)，各方生態(tài)補(bǔ)償資金全部到位，取得了顯著的效益。一是生態(tài)效益——新安江出境水質(zhì)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。2018年4月12日，由環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院編制的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)績效評估報(bào)告（2012—2017）》通過專家評審。該報(bào)告顯示，根據(jù)浙皖兩省聯(lián)合監(jiān)測數(shù)據(jù)，2012—2017年，新安江上游流域總體水質(zhì)為優(yōu)，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致[14]。二是經(jīng)濟(jì)效益——黃山市生態(tài)經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)生態(tài)化呈現(xiàn)良好態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量進(jìn)一步提升，綠色惠民政策初露端倪。三是社會(huì)效益——生態(tài)文明理念不斷深入人心，根據(jù)復(fù)旦大學(xué)民調(diào)結(jié)果，新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿癖娭獣月矢哌_(dá)96%[15];而且，新安江生態(tài)補(bǔ)償制度被寫入中央文件，能為全國其他跨界流域生態(tài)補(bǔ)償制度的建立提供經(jīng)驗(yàn)參考。

2??跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以優(yōu)化流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源配置

新安江流域六年兩輪的跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明一項(xiàng)可持續(xù)的生態(tài)文明制度必須能夠優(yōu)化流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源配置，其資源配置方式可以由正式制度或非正式制度以制度組合的方式匹配以實(shí)施機(jī)制予以確定。正式制度必不可少，生態(tài)功能區(qū)制度安排為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償成功實(shí)踐提供了必要性和可能性。當(dāng)正式制度缺位或錯(cuò)位時(shí)，非正式制度是有益補(bǔ)充，調(diào)整有沖突的制度安排和協(xié)調(diào)理性的地方政府需要完備的流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系?？缃缌饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健笨沙掷m(xù)推進(jìn)的制度優(yōu)勢集中體現(xiàn)在制度必要性和制度可能性的耦合以及制度需求和制度供給的均衡之中。

2.1?流域上下游主體功能定位的差異性奠定了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的必要性和可能性

跨界流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是與流域上下游主體功能定位緊密相關(guān)的制度安排。人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是平等的，但是流域上下游的主體功能定位是不同的。這就要求，越是限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域，越要給予生態(tài)補(bǔ)償;越是重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)的區(qū)域，越要承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，為其他地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償資金，從而實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。反之，如果面對上游“越生態(tài)保護(hù)，越經(jīng)濟(jì)貧困”而下游“越經(jīng)濟(jì)富裕，越生態(tài)需求遞增，越要求上游保護(hù)”的困境而沒有制度創(chuàng)新，出現(xiàn)的結(jié)局必然是上下游的“零和博弈”。隨著流域主體功能定位的變化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求也會(huì)隨之變化。這就要求建立質(zhì)與量并舉的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！耙再|(zhì)論價(jià)”是市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。生態(tài)保護(hù)越好，補(bǔ)償力度越大;生態(tài)保護(hù)一般，補(bǔ)償力度一般;出現(xiàn)生態(tài)損害，不僅沒有生態(tài)補(bǔ)償，反而需要生態(tài)賠償。

第一，流域上下游主體功能定位的差異性決定跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?，流域上游是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，流域下游是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由此形成了流域上下游功能定位的差異和比較優(yōu)勢的差異。

第二，流域上下游主體功能定位的差異性決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的差異性。流域上游生態(tài)優(yōu)勢明顯，流域下游經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢明顯，但是流域上下游的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是共同的。這樣就形成以經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢換取生態(tài)優(yōu)勢的可能，也有可能以生態(tài)優(yōu)勢換取經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

第三，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域往往以生態(tài)保護(hù)的實(shí)際成本和放棄開發(fā)的機(jī)會(huì)成本獲取生態(tài)環(huán)境保護(hù)績效，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域往往以經(jīng)濟(jì)開發(fā)的實(shí)際成本和一定程度上放棄生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。因此，生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先級由強(qiáng)到弱的順序是：禁止開發(fā)區(qū)域——限制開發(fā)區(qū)域——優(yōu)化開發(fā)區(qū)域——重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。

第四，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求越高，需要投入的生態(tài)保護(hù)成本越大，所放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本也越大。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要堅(jiān)持按質(zhì)論價(jià)原則：生態(tài)質(zhì)量越好，補(bǔ)償力度越大;生態(tài)質(zhì)量越差，補(bǔ)償力度越小乃至沒有補(bǔ)償或負(fù)補(bǔ)償。

第五，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的變化，生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V求也會(huì)發(fā)生變化。日益嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求會(huì)加劇生態(tài)保護(hù)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V求。上下游差異化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求會(huì)增強(qiáng)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償訴求。

2.2?跨界流域生態(tài)補(bǔ)償制度供給越完備越可能滿足上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫刃枨?/p>

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)是與制度供給緊密相關(guān)的。生態(tài)補(bǔ)償制度供給越完備，補(bǔ)償實(shí)施越順利;生態(tài)補(bǔ)償制度供給越欠缺，補(bǔ)償實(shí)施越困難。建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與環(huán)境損害賠償耦合的機(jī)制，可以帶來比單一機(jī)制績效加總更佳的效果。而且，制度實(shí)施機(jī)制也是一個(gè)重要的變量。如果正式制度符合布坎南的“一致同意”規(guī)則，環(huán)境監(jiān)測等實(shí)施機(jī)制是能夠保證正式制度實(shí)施的，這一制度必然是有效的。在我國體制下，除了國家法律法規(guī)之外，領(lǐng)導(dǎo)人的講話和批示、國務(wù)院和有關(guān)部門的規(guī)范性文件都是制度供給的組成部分，這構(gòu)成中國特色的制度體系。

第一，跨界流域生態(tài)補(bǔ)償需要有制度保障尤其是法律制度保障。生態(tài)補(bǔ)償法律制度越完備，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施越順利;缺乏必要的法律制度，往往會(huì)導(dǎo)致高額的交易成本。

第二，制度與制度之間既存在著替代關(guān)系，又存在著互補(bǔ)關(guān)系。存在替代關(guān)系時(shí)，需要根據(jù)制度實(shí)施條件和制度績效進(jìn)行優(yōu)化選擇;存在互補(bǔ)關(guān)系時(shí)，需要根據(jù)制度實(shí)施條件和制度績效進(jìn)行耦合強(qiáng)化?；パa(bǔ)的制度組合所產(chǎn)生的制度績效優(yōu)于單一制度。

第三，制度是由正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制三個(gè)方面構(gòu)成的。若正式的法律制度缺乏，規(guī)范性文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話也可能成為法律制度的一個(gè)補(bǔ)充，有時(shí)甚至發(fā)揮主導(dǎo)作用。

第四，生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施需要一系列實(shí)施機(jī)制的保障，例如水質(zhì)監(jiān)測的信息披露、生態(tài)保護(hù)的公眾參與、環(huán)境污染的公眾舉報(bào)、機(jī)制完善的專家參與、機(jī)制實(shí)施的媒體宣傳等。實(shí)施機(jī)制與正式制度的匹配可以鏟除補(bǔ)償制度實(shí)施的障礙。

3?新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施兼具必要性與可能性

3.1?上下游主體功能定位的差異性決定了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

新安江采取特殊嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)源于新安江水庫建設(shè)。由于新安江水庫的建成和運(yùn)行，大壩上游地區(qū)（黃山市和淳安縣）減緩了工業(yè)化進(jìn)程。人工生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性使得千島湖和新安江成為國家級風(fēng)景旅游區(qū)。這要求大壩上游地區(qū)實(shí)施更加嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。與此同時(shí)，為了保障杭州市等地飲用水源的安全性，杭州市實(shí)施千島湖配水工程并于2019年正式通水。這要求大壩上游地區(qū)實(shí)施極為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。由此有，在主體功能定位中，黃山市的大部分地區(qū)成為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，只有局部地區(qū)是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。與此對應(yīng)，杭州市是我國東部最發(fā)達(dá)省份之一浙江省的省會(huì)。市場化改革、工業(yè)化發(fā)展、城市化建設(shè)使得杭州市日益成為國際化大都市并逐漸形成杭州都市圈。但是，杭州市的自來水取水口為轉(zhuǎn)塘地區(qū)的珊瑚沙，取水口的上游有杭州市、金華市、衢州市和安徽省的黃山市，水源安全始終是杭州市的心頭之患。杭州市多次動(dòng)議千島湖引水工程建設(shè)并歷盡曲折，但最終付諸實(shí)施。因此，上游黃山市是水源保護(hù)區(qū)和限制開發(fā)區(qū);下游杭州市是受水區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。如果建立跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，下游水生態(tài)安全更有保障，上游水生態(tài)保護(hù)更有動(dòng)力;如果沒有跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，下游水生態(tài)安全存在風(fēng)險(xiǎn)，上游水生態(tài)保護(hù)缺乏動(dòng)力。

3.2?上下游比較優(yōu)勢的差異性決定了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目赡苄?/p>

流域跨界生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要前提是上下游生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著差異。如果上下游生態(tài)環(huán)境相差無幾，就不需要實(shí)施跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;如果上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展相差無幾，就不可能下游補(bǔ)償上游。上游黃山市是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，下游是缺生態(tài)水源的經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的長三角南翼城市，上下游生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢十分明顯。具體來說，黃山市的生態(tài)優(yōu)勢十分明顯但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，杭州市的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢十分明顯但水源環(huán)境質(zhì)量有待進(jìn)一步改善。從飲用水源看，杭州市現(xiàn)狀取水口的原水為Ⅱ～Ⅲ類，新安江河流基本達(dá)到Ⅱ類，經(jīng)過千島湖凈化后千島湖中心湖區(qū)的水質(zhì)達(dá)到Ⅰ類。千島湖配水工程的取水口正是擁有Ⅰ類水體的金竹牌。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的杭州市（談判中實(shí)際由浙江省支付）適當(dāng)支付生態(tài)補(bǔ)償資金，獲取像“農(nóng)夫山泉”一樣的自來水原水是值得的。但是，假如說杭州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與黃山市相差無幾，那么黃山市要向杭州市尋求生態(tài)補(bǔ)償就幾乎不可能。好在浙江省及其杭州市具備支付能力。

3.3?中央政府部門的綜合協(xié)調(diào)成為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽署和履約的壓艙石

上下游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議談判曾經(jīng)歷了諸多波折，產(chǎn)生了一系列觀點(diǎn)交鋒。浙江省代表認(rèn)為，“上游來水乃自然來水，從來都是坐享其成，為何如今就要生態(tài)補(bǔ)償了？”“即使要補(bǔ)償，浙江省雖然用了這個(gè)水，但已經(jīng)以稅負(fù)形式上交中央財(cái)政了，為何不是中央財(cái)政來補(bǔ)？”“如果上下游都要生態(tài)補(bǔ)償，會(huì)導(dǎo)致高昂的交易成本，以長江流域?yàn)槔虾Ｑa(bǔ)江蘇、江蘇補(bǔ)安徽、安徽補(bǔ)湖北、湖北補(bǔ)重慶、重慶補(bǔ)四川、四川補(bǔ)青海，補(bǔ)到猴年馬月？”安徽代表則認(rèn)為，“人人都有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，輪到安徽省要工業(yè)化的時(shí)候偏偏就限制工業(yè)化了？”“拿人家的手軟，寧可不要浙江省的1億元生態(tài)補(bǔ)償金” ?！芭c其接受浙江省的生態(tài)補(bǔ)償資金，還不如發(fā)展好自己的工業(yè)經(jīng)濟(jì)?！薄八幢Ｗo(hù)區(qū)在黃山市，為何還要安徽省出生態(tài)補(bǔ)償資金？”這些觀點(diǎn)從一定角度看均不無道理。如果談判代表只從各自眼前利益出發(fā)進(jìn)行交流，補(bǔ)償協(xié)議也許難以達(dá)成。這時(shí)，財(cái)政部和環(huán)保部發(fā)揮了重要的“娘舅”作用。自從確定新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，他們在補(bǔ)償方案的制訂、補(bǔ)償價(jià)格的談判、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、跨界水質(zhì)的檢測、補(bǔ)償資金的支付等方面均扮演著 “仲裁者”和“協(xié)調(diào)人”的角色。中央政府部門的綜合協(xié)調(diào)成為新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的重要外部條件。

4??新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙┙o滿足了制度需求

4.1?上游黃山市和下游杭州市均具有建立跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫刃枨?/p>

浙皖兩省的談判代表總是從理性人角度出發(fā)想方設(shè)法為本省爭取更多的利益、支付更少的成本。這是完全可以理解的。但是，從兩省的全局角度看，建立跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上是具有內(nèi)生動(dòng)力的。對于浙江省而言，千島湖已經(jīng)確立為杭州市的水源，投資百億元的千島湖配水工程已于2019年正式通水，千島湖絕不可以是受污染的水。千島湖入湖水量的60%以上來自安徽，安徽省出境水質(zhì)的好壞直接決定了千島湖水質(zhì)的好壞。因此，以1億或2億的生態(tài)補(bǔ)償代價(jià)保障原水是成本有效的。不管是杭州市市政府還是杭州市、嘉興市居民對優(yōu)質(zhì)水源的需求都十分強(qiáng)烈，政府和居民均有支付意愿并能保持較高的支付水平。對于安徽省而言，有跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要保護(hù)新安江生態(tài)環(huán)境;沒有跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也得保護(hù)新安江生態(tài)環(huán)境。既然如此，當(dāng)然“補(bǔ)償”策略比“不補(bǔ)償”策略更加有效。同時(shí)，通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以撬動(dòng)更多資源用于黃山市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，就有能力把黃山市建設(shè)成為“美麗中國的黃山樣本”。此外，通過黃山市生態(tài)環(huán)境保護(hù)，可以倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，最終走上綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。由此可見，無論是上游黃山市還是下游杭州市，均有建立跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度需求。

4.2?上下級及上下游政府提供了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙┙o

（1）跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼街贫裙┙o。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)莫?dú)立的國家法律（如“生態(tài)補(bǔ)償法”）尚未出臺，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰抑贫葎t積累良多。早在20世紀(jì)90年代，我國就開始探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，自下而上的自主探索為國家出臺生態(tài)補(bǔ)償制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)[16]。2005年12月，國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出：“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”。2007年10月15日，黨的十七大報(bào)告要求：“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。2008年修訂通過并于2008年6月1日起實(shí)施的《中華人民共和國水污染防治法》第七條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制” 。2010年4月開始，國家啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，由國家發(fā)改委牽頭起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》。2011年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》明確：要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍?？傊?，在新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)之前，我國獨(dú)立的完整的生態(tài)補(bǔ)償法律尚未出臺，但已被納入《水污染防治法》等國家法律之中，規(guī)范性文件多次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)補(bǔ)償。國家鼓勵(lì)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，國家支持跨界流域生態(tài)補(bǔ)償探索?？缃缌饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葴?zhǔn)備既提供了政策導(dǎo)向，又提供了決策依據(jù)。

（2）跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆钦街贫裙┙o。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是“綠水青山”變成“金山銀山”的轉(zhuǎn)化機(jī)制。“兩山”論斷為新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)提供了理論指針。而且，習(xí)近平對新安江流域生態(tài)保護(hù)情有獨(dú)鐘。早在浙江工作期間習(xí)近平就十分關(guān)心千島湖水資源保護(hù)工作，他的蹲點(diǎn)聯(lián)系村就是千島湖所在的淳安縣楓樹嶺鎮(zhèn)下姜村;到中央工作后，習(xí)近平于2011年2月就新安江與千島湖水資源保護(hù)工作做出了重要批示：“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大，在這個(gè)問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。我認(rèn)為這份調(diào)研報(bào)告所提建議值得重視，是否可由發(fā)改委牽頭研究提出千島湖水資源保護(hù)的綜合規(guī)劃;由環(huán)保部牽頭對新安江上下游污染防治的協(xié)調(diào)管理進(jìn)行研究并提出意見。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”[17]。在談判處于膠著狀態(tài)時(shí)，習(xí)近平的批示打開了浙皖兩省談判代表的思路，迅速達(dá)成了一致意見并簽約。黨的十八大以來，浙江省和安徽省多次組織舉行“兩山”重要思想理論研討會(huì)。這充分傳遞了浙江省和安徽省廣大干部群眾對習(xí)近平生態(tài)文明思想的實(shí)踐自覺?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)講話、學(xué)術(shù)論壇、輿論引導(dǎo)等非正式制度在改革的特定階段可以發(fā)揮重要作用，有時(shí)甚至是引領(lǐng)性的。

（3）跨界流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施機(jī)制的供給。實(shí)施機(jī)制在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償中具體表現(xiàn)為上下級政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)和政府與公眾聯(lián)動(dòng)。首先，上下級政府聯(lián)動(dòng)?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償往往離不開中央政府的協(xié)調(diào)，否則容易陷入扯皮和推諉狀態(tài)。中央政府尤其是財(cái)政部和環(huán)保部以有為姿態(tài)參與工作并發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。浙皖兩省省內(nèi)也建立了省市縣三級協(xié)調(diào)機(jī)制。黃山市成立了由市委書記和市長擔(dān)任組長的新安江流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，與財(cái)政局合署辦公，有力推動(dòng)了試點(diǎn)工作。其次，上下游政府聯(lián)動(dòng)。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償中，建立了上游與下游共同檢測、相互驗(yàn)證、相互監(jiān)督的檢測機(jī)制，建立了流域上下游的互信合作。2015年，杭黃兩市就鞏固新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成果、建立聯(lián)席會(huì)議制度等簽署了深化合作交流協(xié)議。2016年，浙皖兩省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)共同簽署了新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，建立了“環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度”。2017年10月，皖浙兩省財(cái)政廳廳長專程深入黃山調(diào)研，就延續(xù)試點(diǎn)、深化合作進(jìn)一步達(dá)成共識;同年12月，皖浙兩省財(cái)政廳、環(huán)保廳就延續(xù)試點(diǎn)向財(cái)政部和環(huán)保部做了專題請示。其三，政府與公眾的聯(lián)動(dòng)。為了控制農(nóng)藥可能帶來的面源污染，政府全面推行了統(tǒng)一采購、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一零差價(jià)銷售、統(tǒng)一信息化管理、統(tǒng)一回收與處置、統(tǒng)一財(cái)政補(bǔ)貼等“七統(tǒng)一”的農(nóng)藥集中配送制度。安徽省率先實(shí)現(xiàn)所有流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，高效低殘留農(nóng)藥使用率從2014年的50%提高到80%，農(nóng)民購買農(nóng)藥成本降低40%，廢棄農(nóng)藥包裝物回收率95%以上，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新設(shè)立“垃圾兌換超市”，發(fā)動(dòng)村民撿拾礦泉水瓶、塑料袋等垃圾，就近兌換食鹽、肥皂等生活必備品，平均每個(gè)超市收集垃圾效率相當(dāng)于3名農(nóng)村保潔員工作量，實(shí)現(xiàn)了“村民得實(shí)惠轉(zhuǎn)觀念、政府花小錢辦大事”等雙贏，促進(jìn)了農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變。

新安江流域下游因?yàn)榍u湖配水工程的實(shí)施具有內(nèi)在制度需求，上游因?yàn)樾掳步饔蛱厥鈬?yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)也具有內(nèi)在的制度需求。與此同時(shí)，我國先期出臺的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃是正式制度安排，“兩山”重要思想、中央領(lǐng)導(dǎo)批示等是非正式制度安排。正式制度與非正式制度是完全相融的。此外，上下游水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測等實(shí)施機(jī)制能夠保證生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施?？傊?，制度體系需要正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制耦合。在新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，三個(gè)要素是齊全的，可見制度供給基本完備。制度供給與制度需求的均衡使得新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)順暢運(yùn)行。

5?進(jìn)一步完善新安江跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)已經(jīng)邁出了可喜的第一步、第二步和第三步，但是要健康地走完第三步并邁向第四步仍然需要解決好機(jī)制設(shè)計(jì)存在的問題并做好政策完善工作。

5.1?采取多元補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)各種資源支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)

跨界流域水資源、水生態(tài)和水環(huán)境是公共物品、私人物品、準(zhǔn)公共物品屬性的混合物，單一投入機(jī)制難以保障生態(tài)補(bǔ)償需求，需要建立多元投入的保障機(jī)制[18]。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償中至少可以有三種類型的補(bǔ)償：一是政府補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品往往具有公共物品屬性。在產(chǎn)權(quán)難以界定的情況下，主要依靠政府補(bǔ)償。對于新安江流域而言，政府補(bǔ)償應(yīng)該體現(xiàn)兩個(gè)結(jié)合：上下級政府補(bǔ)償相結(jié)合——需要繼續(xù)堅(jiān)持，上下游政府補(bǔ)償相結(jié)合——需要加強(qiáng)力度。就浙江省而言，政府補(bǔ)償完全可以延伸到杭州市政府乃至下一級政府。在2015年杭州市人大通過的《杭州市第二水源千島湖配水供水工程管理?xiàng)l例》中就明確寫道：“建立公平公正、權(quán)責(zé)一致、獎(jiǎng)懲與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)完成情況相掛鉤的千島湖水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。二是市場補(bǔ)償。在水資源的數(shù)量、質(zhì)量和使用者均可明確的前提下，完全可以建立市場補(bǔ)償機(jī)制。例如，在2019年杭州市千島湖配水工程竣工通水后，用水戶及其用水量均是十分明晰的，完全可以按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則采取市場補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?。用水戶的水價(jià)不僅要考慮制水成本、治污成本等，還要考慮生態(tài)成本，即包含生態(tài)補(bǔ)償成本。三是社會(huì)補(bǔ)償。新安江是不可多得的“百里畫廊”，千島湖是十分寶貴的“一湖秀水”。通過綠色非政府組織募集資金支持新安江生態(tài)保護(hù)也是一種可能的選擇。總之，從政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)向多元補(bǔ)償是大勢所趨。

5.2?提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡力體現(xiàn)上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)成本

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谝惠喥骄磕?億元補(bǔ)償給黃山市，第二輪平均每年7億元補(bǔ)償給黃山市。雖然第二輪比第一輪有所增加，但是實(shí)際補(bǔ)償金額與理論補(bǔ)償金額相距甚遠(yuǎn)。而第三輪方案，中央財(cái)政迄今沒有落實(shí)。如果沒有中央財(cái)政的投入，只有每年4億元（浙皖各2億元）。這樣的生態(tài)補(bǔ)償金額，一方面與理論測算金額相距甚遠(yuǎn)，另一方面與黃山市生態(tài)保護(hù)的實(shí)際投入相比只是杯水車薪。因此，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然是新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在資金分?jǐn)偟膯栴}。就新安江水的公共物品屬性而言，中央政府應(yīng)該給以補(bǔ)償，不宜退出，但其出資比重可以下降;就新安江水的準(zhǔn)公共物品屬性而言，安徽省政府也應(yīng)該給以補(bǔ)償，雖然其比重可以是最低的;就新安江水的私人物品（杭州市千島湖配水工程實(shí)施后飲用水就是私人物品）屬性而言，浙江省政府或居民應(yīng)該是主要補(bǔ)償主體。

5.3?落實(shí)多元受償，激發(fā)各個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體積極性

新安江流域生態(tài)保護(hù)是各個(gè)主體共同努力的結(jié)果。按照“誰保護(hù)，誰受償”的原則，應(yīng)該對生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的各個(gè)主體均予以補(bǔ)償。一是補(bǔ)償作為保護(hù)者的政府。由于特殊嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，新安江上游地方政府既付出了高額的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本，又付出了很高的放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，從而地方財(cái)政收入增長受到影響，因此應(yīng)該予以補(bǔ)償。補(bǔ)償政府的部分用于生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)是名正言順的。二是補(bǔ)償作為保護(hù)者的居民。由于水源地生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)格要求，使得上游地區(qū)居民無法做到“在山靠山，在水靠水”。對這些居民理所當(dāng)然要給以補(bǔ)償。三是補(bǔ)償作為保護(hù)者的企業(yè)。由于特殊嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)，原來政府批準(zhǔn)可以達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，排放標(biāo)準(zhǔn)提高了，治污成本提高了，如精細(xì)化工企業(yè)的污水治理需要企業(yè)治理—園區(qū)治理—市政治理等三道工序，因此也需要對他們進(jìn)行補(bǔ)償。

5.4?加強(qiáng)區(qū)域合作，建立黃山市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共同開發(fā)機(jī)制

如果上游地區(qū)的生存和發(fā)展問題得不到有效解決，新安江生態(tài)保護(hù)的長效機(jī)制就難以建立。實(shí)施新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，杭州市和黃山市農(nóng)村居民人均純收入之比從2012年的1.86：1擴(kuò)大為2017年的2.16：1。可見，黃山市得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)少于失去的機(jī)會(huì)成本。因此，還需要跳出生態(tài)補(bǔ)償謀劃生態(tài)保護(hù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確要求，“結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧”。因此，不僅需要輸血功能的生態(tài)補(bǔ)償，更需要造血功能的生態(tài)補(bǔ)償。對于跨省的杭州市和黃山市而言，可以進(jìn)行制度創(chuàng)新。杭州市用地指標(biāo)十分緊張，而黃山市九大開發(fā)區(qū)有近50%的土地尚未開發(fā)?？梢钥紤]黃山市的開發(fā)區(qū)中劃出一定的土地，由杭州市和黃山市按照生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等綜合效益最大化原則進(jìn)行共同開發(fā)、共同招商、共同管理、共同受益。具體形式可以是股份制，按照股份比例確定各自的責(zé)權(quán)利;也可以是分工制，根據(jù)比較優(yōu)勢確定各自責(zé)權(quán)利;還可以是援助制，純粹為了上下游的生態(tài)保護(hù)合作，由杭州市幫助黃山市做好開發(fā)區(qū)的建設(shè)。在合作或幫扶的過程中，確?！耙唤逅驏|流”。

（編輯：于?杰）

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