鄧乂寰，蕭和寬，張早平，鄧隆炎，葉正芳

（1.北京大學環(huán)境科學與工程學院，北京 100871；2.湖南省縣域經(jīng)濟研究中心，湖南 長沙 410000；3.長沙大地經(jīng)濟發(fā)展研究中心，湖南 長沙 410129；4.民革湖南省委社會與法制委員會，湖南 長沙 410006）

1 引言

根據(jù)住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018 年湖南省生活垃圾清運量約為1.313×107t/a，其中，城市生活垃圾8.25×106t/a，縣域垃圾4.61×106t/a［1］。2006年之前，大部分縣市生活垃圾處理主要依靠簡易的填埋，部分區(qū)域垃圾收集率很低。截至2006 年底，全省僅有10 座生活垃圾處理設(shè)施，垃圾無害化處理率僅為30%。為解決大量垃圾無法處理的問題，湖南省政府于2009 年先后印發(fā)了《湖南省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)方案》和《湖南省人民政府關(guān)于加強城鎮(zhèn)生活垃圾處理工作的實施意見》（湘政發(fā)〔2012〕21 號）（HNPR-2012-00021），2014年7 月底出臺了《湖南省人民政府關(guān)于推進城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用的意見》（湘政發(fā)〔2014〕26號） （HNPR-2014-00027）。以期進一步推進湖南省城鎮(zhèn)生活垃圾處理進程。

2 湖南省垃圾處理現(xiàn)狀

目前湖南省城市垃圾已經(jīng)得到了較為妥善的收集和處理，垃圾處理率達到90%以上。截至2018 年底，湖南省共有121 座城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施，總處理能力達到5.2×104t/d（單個處理規(guī)模80～400 t/d），其中67 座為縣域生活垃圾無害化處理設(shè)施，處理能力達到1.4×104t/d；填埋設(shè)施60 座，焚燒設(shè)施5 座，堆肥設(shè)施2 座，實現(xiàn)了全省縣以上城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施全覆蓋的目標。然而，與東部發(fā)達地區(qū)相比，垃圾處理能力還是有較大差距，經(jīng)過計算東部人均處理能力達到了1.11 kg/d，而湖南全省人均為0.59 kg/d［1］。與發(fā)達國家相比更為明顯，目前歐盟和美國實現(xiàn)了生活垃圾的全部收集與處理，垃圾回收資源化率美國為25%，歐盟達到30%［2-3］。

此外，隨著城鄉(xiāng)垃圾一體化工作的推進和人均垃圾產(chǎn)生量的增加，未來幾年縣域地區(qū)仍面臨巨大的生活垃圾清運壓力，垃圾的清運總量增長速度如圖1 所示［1］。為了解決垃圾圍城問題，目前湖南省大力推行垃圾焚燒發(fā)電，還將規(guī)劃建設(shè)一批生活垃圾焚燒發(fā)電項目，統(tǒng)籌全省生活垃圾處理，全省生活垃圾焚燒總設(shè)計日處理能力將達到4.42×104t，從而有效緩解垃圾填理場庫容不足的問題［4］。為了進一步了解和解決湖南省縣域生活垃圾問題，2019 年受民進湖南省委的委托對湖南省縣域垃圾處理展開了相關(guān)研究。

圖1 2006—2018 年湖南省垃圾清運量

3 研究方法

數(shù)據(jù)收集：本研究選取7 個人均GDP 和財政收入在全省處于中下等水平的縣進行調(diào)查，調(diào)查順序見表1。主要采取3 種研究方法：實地走訪、定性方法和定量方法。實地走訪主要通過走訪選定縣域地區(qū)并考察其生活垃圾處理設(shè)施，包括垃圾收集點、垃圾中轉(zhuǎn)站及垃圾填埋設(shè)施。定性方法主要通過深度訪談，在實地考察之后與所在縣垃圾處理相關(guān)職能部門進行座談，聽取相關(guān)部門的匯報，就目前存在的問題與職能部門進行深入探討。定量方法主要通過問卷調(diào)查，調(diào)查的抽樣框為與垃圾處理相關(guān)的縣級職能部門的工作人員；座談后根據(jù)現(xiàn)場的參會人數(shù)發(fā)放問卷調(diào)查，目前完成有效問卷82 份，問卷的主要目的是了解目前基層政府對垃圾處理的一些看法與困難。

數(shù)據(jù)分析：采用SPSS19、EXCEL 進行統(tǒng)計分析。

表1 2018 年各縣經(jīng)濟指標

4 結(jié)果與討論

4.1 實地走訪情況

實地走訪表明上述7 個縣都建有垃圾填埋場和垃圾壓縮及中轉(zhuǎn)站，但是因為城區(qū)面積、人口和財政收入情況不同，各地垃圾收集及處理設(shè)施水平各不相同（見表2）?？偟谋憩F(xiàn)為垃圾未分類，垃圾收運采取傳統(tǒng)的混裝收集及運輸模式。目前大部分地區(qū)都開始實行垃圾城鄉(xiāng)一體化，但是由于各個地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展水平制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收集水平差距大，有些地區(qū)實行農(nóng)村全覆蓋，有些只是收集城郊或者鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾，由此也導(dǎo)致了很多問題：①農(nóng)村垃圾入縣城，導(dǎo)致垃圾總量急速增長，L、C 縣垃圾增長了100%。原有填埋場并未考慮農(nóng)村垃圾的問題，現(xiàn)有垃圾填埋場容量無法滿足，面臨封場難題，同時新的填埋場從批復(fù)到建設(shè)又需要較長的時間；②生活垃圾處理費用缺口大，尤其加上農(nóng)村垃圾清掃和收運費用，地方財政投入嚴重不足，目前主要依靠財政支付轉(zhuǎn)移，有些地區(qū)總的垃圾處理費占可支配財政收入的10%（8 000 萬元）；③垃圾收集及處理設(shè)施建設(shè)困難，各縣相關(guān)負責人表示目前新建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站有一定難度，焚燒設(shè)施選址困難，鄰避效應(yīng)明顯；④專業(yè)運營人員缺乏，大部分垃圾填埋場實行市場化運營，小部分未市場化，但其中滲濾液處理又實行委托運營，總體由環(huán)衛(wèi)部門托管，但是環(huán)衛(wèi)部門缺乏相關(guān)的專業(yè)化運營人員。

表2 各縣基本情況

4.2 問卷調(diào)查及走訪情況

4.2.1 問卷調(diào)查人員情況

此次問卷調(diào)查走訪了7 個縣，平均每個縣收回的調(diào)查問卷為12 份，其中最低收回10 份，最高14 份，基本確保了每個縣的情況都能得到平等的反映機會。64%的問卷人員具有本科及以上學歷，34%具有專科學歷，僅2%的受訪者教育程度屬于高中及以下。這也表明受訪者有一定的專業(yè)知識，對問題的理解不會出現(xiàn)較大偏差，其回答的結(jié)果具有一定科學性和準確性。問卷調(diào)查對象比較廣泛，其中包括政府官員、設(shè)施運營者、運營方等。

4.2.2 對垃圾污染現(xiàn)狀的認知調(diào)查

結(jié)果顯示有30%的人認為目前生活垃圾污染嚴重，約50%的人認為垃圾污染處于一個可接受的范圍，只有20%的被調(diào)查者認為垃圾污染不嚴重，整體表明大部分調(diào)查者都認為目前垃圾污染對生活造成了一定影響。其中滿意垃圾處理能力和不滿意垃圾處理能力的調(diào)查者各占35%左右，30%的人認為目前垃圾處理能力大致可以接受，整體上來看大部分的受調(diào)查者感覺目前處理能力需要得到提高。

4.2.3 對垃圾處理工藝的認知及填埋場擴容方式調(diào)查

目前主要廣泛運用的兩類處理工藝為衛(wèi)生填埋和焚燒。在對填埋與焚燒兩種工藝進行調(diào)查時，大部分受訪者更傾向于焚燒，占到近56%；34%被調(diào)查者表示填埋更有利。然而，約10%的人認為這兩種工藝都不合適。在對垃圾填埋場后續(xù)發(fā)展上，60%受訪者表示原址擴建更加有利，20%表示異地重建更加有利?？傮w上看大部分人對于重新選址建設(shè)填埋場并不認同。

4.2.4 對目前垃圾處理困難的主要原因及解決措施進行調(diào)查

調(diào)查結(jié)果顯示，56%的受訪者表示垃圾處理面臨最大的問題是缺乏相關(guān)的資金支持，25%的人認為是市民環(huán)保意識欠缺，垃圾隨處傾倒。所以從解決問題上，接近50%的人認為要加大投入，30%的人認為要加強環(huán)保的宣傳與教育。

4.2.5 對垃圾處理目的及運營模式進行調(diào)查

大部分受訪者認為垃圾處理有助于減少對環(huán)境的污染，只有26%的人認為垃圾處理是為了維持環(huán)境的整潔。超過70%的人認為市場化運營優(yōu)于政府自行運營，20%的受訪者表示可以考慮完全市場化，由環(huán)保公司獨立完成建設(shè)與經(jīng)營，對于贊成完全政府獨立經(jīng)營的比例很低，不足5%。

4.2.6 對于湖南省垃圾處理的評價調(diào)查

觀點大致分為以下幾方面：①加強宣傳力度，提高人民環(huán)保意識；②對垃圾實行早期分類，達到減量的效果，同時進行分類處理并資源化；③對塑料制品和過度包裝進行控制；④對垃圾處理實現(xiàn)統(tǒng)一管理，不能政策出多門；⑤確立合理的收費機制，確保運營的長效機制；⑥上級政府推薦相應(yīng)的處理工藝及標準；⑦采用購買服務(wù)模式運營垃圾處理廠；⑧對建設(shè)垃圾處理廠實行鼓勵政策；⑨對農(nóng)村垃圾實行分類處理。

4.3 基于走訪及調(diào)查的結(jié)果分析

走訪的結(jié)果與現(xiàn)有反映湖南省垃圾處理情況資料比較接近。此次調(diào)研區(qū)域都具有基本生活垃圾運輸及處理能力，每個縣都建有垃圾填埋場及配套的垃圾中轉(zhuǎn)站。98%相關(guān)職能部門的管理人員曾接受過高等教育，能認識到生活垃圾污染帶來的危害，對目前垃圾處理方式及運營有一定程度的認識，對如何解決垃圾問題也有一定的看法。調(diào)研結(jié)果顯示目前的處理及管理模式已經(jīng)不能滿足縣域垃圾帶來的環(huán)境問題，主要是因為城鄉(xiāng)垃圾一體化工作的推進和生活水平提高，導(dǎo)致生活垃圾收集的總量逐年上升，填埋場填埋年限縮短。但新建填埋場不可行，一是相關(guān)主管部門不再批復(fù)，二是填埋場選址困難，鄰避效應(yīng)明顯。這些問題也同樣出現(xiàn)在不少發(fā)展中國家［5］。在走訪中得知各地區(qū)已經(jīng)開始由市級主管政府進行統(tǒng)籌垃圾焚燒發(fā)電項目，問卷結(jié)果體現(xiàn)出基層官員也對垃圾焚燒發(fā)電認可度較高，占到了60%，但也對選址和處理費用表現(xiàn)出很大的擔憂，例如有些縣離垃圾焚燒廠較遠，垃圾的收集、運輸及處理費用達到160 元/t。對于垃圾焚燒廠的選址，當?shù)卣槍Υ迕褡隽舜罅康那捌诠ぷ?，但是收效甚微?/p>

此次調(diào)研對垃圾填埋場運營模式也展開了調(diào)查，結(jié)果顯示70%的地區(qū)未完全實行市場化運行，但是70%的垃圾主管部門官員對市場化運營基本持支持態(tài)度。根據(jù)湖南省垃圾填埋場簡報顯示，目前市場化運營率不足30%，走訪的結(jié)果表明采取的非市場化運營模式的填埋場都是非專業(yè)操作，從填埋流程到滲濾液處理都沒有按照規(guī)范操作，很容易對填埋場周邊環(huán)境造成二次污染。為了進一步證明市場化程度與填埋場的專業(yè)化程度有直接關(guān)系，通過查詢省住建廳的評級列表，表明市場化的填埋場基本能達到二級及以上無害化標準，非市場化運行的填埋場出現(xiàn)相反的結(jié)果［6-7］。在走訪中也發(fā)現(xiàn)，完全市場化的地區(qū)垃圾收集及處理效果比非市場化地區(qū)要好，但是投入上比非市場化地區(qū)要大，為此問卷調(diào)查中大約60%的地方官員認為加大投資力度可以解決垃圾污染問題。

5 對湖南省縣域垃圾處理現(xiàn)狀的建議

根據(jù)相關(guān)學者的研究，目前全國生活垃圾處理主要面臨的問題有：相關(guān)法律法規(guī)不健全，垃圾污染治理沒有制定系統(tǒng)性的規(guī)劃，設(shè)施建設(shè)缺乏科學論證，設(shè)施投入及運行費用不足，垃圾處理體制改革滯后，商業(yè)化程度不高［8-11］等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)湖南省縣域垃圾污染也面臨這些問題，為此提出以下措施。

5.1 建立長效垃圾分類機制，實行總量控制

對于垃圾分類問題不能一蹴而就，需要10～20 a甚至更長的時間去培養(yǎng)居民的意識。湖南省部分地區(qū)剛解決溫飽問題，所以對垃圾分類還未有過高要求，需要通過新聞媒體，學校和社會團體逐步提高居民對垃圾分類重要性的認識，尤其要抓住對幼兒的教育，在早期灌輸分類理念。對清掃員工也要加強培訓(xùn)，合理規(guī)劃不同垃圾的收集及運輸方案。現(xiàn)階段，可采用以垃圾焚燒發(fā)電為主體結(jié)合分選回收堆肥為一體的綜合處理法，即在廠內(nèi)進行垃圾的分類處理，實現(xiàn)生活垃圾資源化、減量化和無害化［12-15］。省委省政府根據(jù)各個地區(qū)的情況制定總量控制目標，各市區(qū)縣綜合分析垃圾減量的可能性，下達次級垃圾總量控制指標。

5.2 對農(nóng)村垃圾分類及就地處理

目前全省都在推進城鄉(xiāng)垃圾一體化，為此垃圾的清運量急速增長。根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前農(nóng)村生活垃圾中有機物占50%以上［16-17］。因此應(yīng)該對農(nóng)村垃圾中有機物（如秸稈、餐廚廢棄物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)殘渣） 進行堆肥處理，塑料制品可以制作成垃圾固型燃料就地或者運往垃圾焚燒發(fā)電廠，對于建筑垃圾（如煤渣、磚塊） 可打碎制作成環(huán)保磚或作為路基的填料，部分無法處理的垃圾可以考慮運入垃圾填埋場。參照江蘇“村保潔、鎮(zhèn)收集、區(qū)（縣） 中轉(zhuǎn)、市處理”模式完善湖南城鄉(xiāng)一體化的生活垃圾收運處置模式［18］。

5.3 堅持污染者付費原則，實現(xiàn)垃圾資源化

當前湖南省對城鎮(zhèn)居民垃圾收費主要采取水消費系數(shù)法和定額收費，對農(nóng)村居民未開展垃圾收費。根據(jù)2018 年的處理能力計算，垃圾處理費用約為5.87 億元，如果全面對農(nóng)村垃圾進行收集與處理，按照年人均57.2 元費用計算，縣域垃圾處理年總投資將達到26.6 億元［19］，見表3。目前垃圾處理開支主要依靠財政補貼，未來為保障垃圾處理水平的提高，在實行財政支持或補貼的條件下，遵循既能滿足垃圾處理的日常開銷，又讓居民能夠承受的原則，對城區(qū)和農(nóng)村居民采取合理化的收費來彌補資金缺口。同時對垃圾進行深度資源化，把這部分廢棄物變成具有一定經(jīng)濟價值的原料，從而補貼前端垃圾處理產(chǎn)生的費用。

表3 湖南省2018 年及城鄉(xiāng)一體化后垃圾處理年費用估算結(jié)果

5.4 合理規(guī)劃垃圾基礎(chǔ)設(shè)施

目前湖南省垃圾處理設(shè)施建設(shè)困難，住建廳的數(shù)據(jù)顯示阻工項目達到了85%［20］。在設(shè)計的初期應(yīng)該科學論證，運用GIS 技術(shù)避免垃圾處理設(shè)施建設(shè)在人口密集地區(qū)，對于無法避免的人口密集地區(qū)，應(yīng)該及時做好除臭、滅蠅措施及定期的污染檢測工作，減輕對周邊居民生活的影響。加強對居民的宣傳教育，讓當?shù)氐木用裾J識到垃圾基礎(chǔ)設(shè)施對提高整個區(qū)域內(nèi)居民的生活質(zhì)量具有重大意義。對于垃圾焚燒廠，首先應(yīng)該通過嚴謹?shù)目茖W論證，并進行深度的環(huán)境影響評價，將風險降到最低。

5.5 全面實現(xiàn)市場化、專業(yè)化運營

目前湖南省只有55%的填埋場能達到政府要求的在2020 年達到完全無害化處理標準要求，最大原因是市場化運營率較低（目前為30%）。表明提高市場化運營率有助于提高處理標準，并且職能部門也有強烈的意愿實現(xiàn)此目標。如果將目前的垃圾填埋場市場化運營率提高到80%，將大幅改善目前的無害化處理率。對于相關(guān)管理部門應(yīng)采取購買服務(wù)模式運營垃圾處理廠，回歸監(jiān)管職能。

5.6 設(shè)立核心管理架構(gòu)管理環(huán)境問題

對相關(guān)辦公室及小組進行整合及重組，確立一個核心部門統(tǒng)領(lǐng)整個區(qū)域的環(huán)境治理。每個縣聘請或者任命環(huán)保專家擔任相關(guān)職位，提高政府環(huán)境治理管理水平，同時鼓勵并允許大眾參與相關(guān)環(huán)境問題的管理，倒逼污染設(shè)施運營方提升專業(yè)化能力［21］。

6 總結(jié)

湖南省縣域垃圾處理總體處于起步階段，各地區(qū)的發(fā)展程度不相同，還需要逐步完善，尤其是垃圾收集和處理設(shè)施的建設(shè)及居民對垃圾處理意識的提高。為進一步提高整個縣域衛(wèi)生環(huán)境，特別是農(nóng)村地區(qū)，還需每年多投資20 億元，所以未來在實行財政支持或補貼的條件下，需對居民收取適當?shù)馁M用。湖南省推行城鄉(xiāng)垃圾一體化導(dǎo)致垃圾處理量增大，所以各級政府有必要對垃圾產(chǎn)生量實行總量控制，重點應(yīng)主抓源頭減量，對垃圾實行分類處理，實現(xiàn)垃圾的高回收率和高資源化水平。

致謝

感謝慈利、 桃江、 新田、 隆回、 道縣、 沅陵和保靖縣委縣政府各級領(lǐng)導(dǎo)的配合和支持， 以及湖南北控威保特環(huán)境科技股份有限公司對此次調(diào)研的全程支持， 感謝民進湖南省委經(jīng)濟科技委員會資助項目的資助。