加強城市風險治理的思考

構建完善的城市風險治理體系，有效降低各類突發(fā)事件發(fā)生的可能性，提升城市安全度，是每一個地方政府公共管理中的要點所在。福州市面對城市公共安全新形勢、新挑戰(zhàn)，著力于城市安全風險治理和隱患排查，取得了一些成效，但也存在一系列新問題、新困難。應建立起包括政府、企業(yè)、非盈利組織、專家、公眾等社會多元主體在內的風險治理體制，形成各方面管理各自風險、政府管理公共風險，保險業(yè)參與風險共擔的風險治理新格局。

城市風險治理是政府公共管理中的核心職能之一，對城市的發(fā)展與保障人民利益有著相當重要的作用。隨著社會不斷發(fā)展，城市風險治理的難度也日漸加大，在不確定性增強的現(xiàn)代世界，風險治理業(yè)已成為多國政府優(yōu)化施政手段、控制決策失誤。維護國家安全穩(wěn)定的重要方式，推進政府風險治理漸成為國際社會發(fā)展變革趨勢。[1]如何構建起完善的城市風險治理體系，從而有效降低各類突發(fā)事件發(fā)生的可能性，提升城市安全度，是每一個地方政府公共管理中的要點所在。

福州市面對城市公共安全新形勢、新挑戰(zhàn)，著力于城市安全風險治理和隱患排查，取得了一些成效，但也存在一系列新問題、新困難，本文結合福州市風險治理實踐中遇到的新問題、新困難及解決方案做系統(tǒng)梳理，以期對提升城市公共安全風險治理水平提供借鑒。

推行數(shù)據(jù)聯(lián)動政務，探索城市風險治理新方法

大數(shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略，正日益成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心驅動力。在調研中我們了解到福州市長樂區(qū)、永泰縣等地充分利用大數(shù)據(jù)思維，推動現(xiàn)代科技手段與風險治理深度融合，在探索風險治理方法上有所創(chuàng)新。

（一）優(yōu)化基礎設施建設

長樂區(qū)綜治中心配備了高分辨率大屏幕、分布式操控坐席、無紙化辦公系統(tǒng)、智能環(huán)境系統(tǒng)，按照國家標準建設大數(shù)據(jù)中心，對數(shù)據(jù)資源進行統(tǒng)一存儲和管理，搭載公安網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、視頻專網(wǎng)安全邊界，使用WebService、API交互方式，對接匯聚各級相關部門數(shù)據(jù)，橫向打通數(shù)據(jù)壁壘，交互水利、安監(jiān)、氣象、城管、園林等部門數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)，全面整合重點部位、重點行業(yè)、重點區(qū)域的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)政法綜治維穩(wěn)專業(yè)數(shù)據(jù)、政法部門管理數(shù)據(jù)、公共服務機構業(yè)務數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)集成應用。

永泰縣投入123萬元建成縣級綜治中心，下?lián)?9萬元專項經(jīng)費補助鄉(xiāng)、村兩級綜治中心建設。建成的網(wǎng)格化平臺和公安監(jiān)控視頻資源全時接入縣級綜治中心，實現(xiàn)實體化操作。并將信訪、司法調解服務中心等區(qū)域監(jiān)控視頻資源全面接入縣級綜治中心。抽調公安局、法院和住建局等15個職能部門工作人員入駐中心辦公，每天安排3個單位值班，其余部門采取聯(lián)席辦公方式協(xié)調聯(lián)動、機動辦公。制定縣級綜治中心重大突發(fā)事件應急處置預案，建立以縣級綜治中心主任為組長，涵蓋公安、民政和信訪等15個職能部門和21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員的應急指揮體系，確保遇到有重大突發(fā)敏感事件，能夠第一時間調配轄區(qū)力量資源，依法妥善處理。

（二）建立健全應用機制

長樂區(qū)優(yōu)化大數(shù)據(jù)接入各實戰(zhàn)應用系統(tǒng)，建立應急指揮服務一張圖，打造全區(qū)態(tài)勢安全感知平臺，實現(xiàn)警情、公安微警務、輿情熱點、社會綜治、公共安全以及安監(jiān)危化等方面的事實數(shù)據(jù)和最新動態(tài)全面展示，經(jīng)大數(shù)據(jù)碰撞分析形成的預警信息推送至中心大屏、分管領導及責任人的手機端。在重大事件發(fā)生時，有關部門可在綜治中心的大廳實現(xiàn)對各委辦局的統(tǒng)一指揮調度，做到“第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間預警、第一時間處置”，將事后處置變?yōu)槭虑邦A防。在日常情況下，中心領導通過平臺進行業(yè)務應急指揮，多部門協(xié)商，實現(xiàn)跨部門的可視化調度，形成處置合力，提高處置效率。

永泰縣打造“互聯(lián)網(wǎng)+”糾紛解決模式，建立網(wǎng)上訴訟服務中心，實行網(wǎng)上立案、在線訴訟指導、遠程視頻接訪、電子送達等便民方式，開通800免費法律咨詢熱線，通過12368短信平臺、福州市12345政務公共服務系統(tǒng)等，在線解答群眾法律咨詢、開展判后釋法。

（三）優(yōu)化提升實際應用

長樂區(qū)堅持以情報數(shù)據(jù)主導工作、引領實戰(zhàn)，圍繞社會治安問題多發(fā)區(qū)域整治等，依托強大的數(shù)據(jù)處理能力，實現(xiàn)智能分析、整體研判、動態(tài)監(jiān)測，有針對地落實社會治安綜合治理工作措施，通過數(shù)據(jù)共享和資源整合，突破公安、消防、交通、醫(yī)療救護、防汛等部門限制，極大提高了處置重大綜合性公共安全事件能力。

永泰縣建成“一站式”檢察服務大廳，整合控告訴訟來訪接待、舉報接收、12309舉報電話、遠程視頻接訪、接待訴訟代理人、律師閱卷、法律咨詢、案件信息查詢、行賄檔案查詢、檢務宣傳等工作職能，打造檢察服務“一站式”服務。同時采取“入額檢察官+輔助人員”的方式，整合現(xiàn)有資源，在科室人員配齊配強的基礎上，每日安排一名檢察官和輔助人員接訪，強化源頭治理，堅持初信初訪優(yōu)先辦理，有機聯(lián)動，按期答復，提高初信初訪辦結率。

拓展“雪亮工程”應用，提升城市風險治理新能力

推動公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應用和“一自然村一高清探頭”建設，整合社會各類視頻資源，引入云計算、視頻抓取、人臉識別、空間地理分析等技術，打造社會公共安全視頻圖像應用“一張網(wǎng)”。通過分級開放視頻圖像權限，逐步建成“雪亮+”綜治、公安、教育、氣象、防汛、醫(yī)院、食品監(jiān)管、物流寄遞、鐵路護路等分平臺;探索“雪亮+聯(lián)排聯(lián)調”模式，實現(xiàn)城市排水設施可視管理和澇災事件實時預警，推廣“平安智慧小區(qū)”“齊看家保平安”做法，讓群眾在電視、手機里參與視頻巡邏，從而提升城市風險治理新能力。

（一）規(guī)范監(jiān)控視頻布點

長樂區(qū)立足科技引領，遵循“項目帶動、部門協(xié)作、深度融合”的思路，推動“雪亮工程”與城市風險治理有機融合，構建“全域覆蓋、立體布局、多網(wǎng)聯(lián)動”的防控體系。制定出臺《長樂區(qū)綜治中心及雪亮工程項目建設方案》，以構建重要區(qū)域、主要干道及城鄉(xiāng)界際多道防線式監(jiān)控網(wǎng)為目標，按照“斷面無盲區(qū)、局部構成封閉”與“圍圈、切塊、分格、連線、定點”相結合的監(jiān)控布點原則，制定涵蓋多項布點信息數(shù)據(jù)的《長樂區(qū)雪亮基礎信息表》，組織社區(qū)民警、村干部、設計人員對全區(qū)18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、251個村摸排布點，模擬多種交通方式現(xiàn)場踏勘省道、縣道、鄉(xiāng)道、各重點公共場所，涂漆存檔，繪制表格，精確定點，全區(qū)規(guī)劃布建高清視頻監(jiān)控前端點位若干路并接入視頻專網(wǎng)，實現(xiàn)“雪亮工程”高空視頻接力。

倉山區(qū)按照“綜治中心+網(wǎng)格化+雪亮工程+綜治視聯(lián)網(wǎng)”“1+3”模式，接入“智慧倉山”、網(wǎng)格化服務管理平臺、“e福州”應急中和指揮平臺、12345平臺以及各類監(jiān)控探頭，對轄區(qū)內治安、災情、人員、儲備等進行實施監(jiān)控、統(tǒng)籌調度。

（二）統(tǒng)籌監(jiān)控資源整合

長樂區(qū)遵循“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一維護”的建設原則，全面推進高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)、社會視頻資源整合、標清探頭高清化改造等項目建設，按照“按需聯(lián)通，有效整合”的要求，物聯(lián)網(wǎng)小區(qū)、社會面“地網(wǎng)”探頭全部匯入“雪亮工程”，其中，華為4K人臉圍城、公交車人臉4G接入專網(wǎng)是全國首創(chuàng)，實現(xiàn)社會視頻與天網(wǎng)無縫對接，織密視頻監(jiān)控網(wǎng)絡，著力打造“視頻圍城”，達到了“人過留影、車過留牌”全時段遠程監(jiān)控效果。

永泰縣建成視頻監(jiān)控、聯(lián)網(wǎng)應用的基礎上還啟動標準地址二維碼管理工作，核實門牌號數(shù)，二維碼門牌覆蓋率達99.42%。此外在全縣中小學校安裝高清監(jiān)控探頭和應急報警系統(tǒng)，在全縣22家加油站全部安裝監(jiān)控探頭，提高各類案件查處效率。在新建住宅小區(qū)全面實行物業(yè)管理，落實樓宇對講系統(tǒng)、電子防盜門窗等防控設施。

（三）推進資源聯(lián)網(wǎng)共享

閩清縣按照“多中心合一、一中心多用”和“多網(wǎng)融合、一網(wǎng)共享”的實戰(zhàn)運用思想，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、村級片區(qū)綜治中心，推動視頻監(jiān)控系統(tǒng)資源整合與聯(lián)網(wǎng)共享，努力消除“資源孤島”?？h綜治中心與公安指揮中心實現(xiàn)專網(wǎng)聯(lián)通，可全天候實時查看縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）三級視頻監(jiān)控系統(tǒng)，初步實現(xiàn)對轄區(qū)內社會治安狀況實時監(jiān)控、分析研判、應急指揮。同時還打造一站式矛盾糾紛化解中心，提供優(yōu)質便民服務。依托縣綜治中心網(wǎng)格化平臺，推動部門入格，提升綜治中心一體化建設和實戰(zhàn)化應用能力。通過“調解機構常駐+相關部門入駐”的方式，在涉法涉訴、欠薪、工傷、交通事故、醫(yī)患糾紛等重大矛盾糾紛方面發(fā)揮調解功能，變“單科門診”為“?？茣\”，變“單打獨斗”為“兵團作戰(zhàn)”，實現(xiàn)“1+1>2”的綜合效能。

倉山區(qū)大力推進全區(qū)高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)、“一村一探頭”建設和標清探頭高清化改造，加強社會視頻資源整合，鼓勵區(qū)直有關部門設立應用分平臺，建成聯(lián)接市、區(qū)和覆蓋全區(qū)、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控的公共安全視頻監(jiān)控傳輸網(wǎng)絡。推動綜合情報平臺、網(wǎng)絡攻防實驗室、人臉識別系統(tǒng)、旅館業(yè)人像識別登記系統(tǒng)等信息化平臺實戰(zhàn)應用，進一步織密防控網(wǎng)絡。同時還聯(lián)網(wǎng)“平安福州”探頭，利用探頭破獲案件和抓捕違法犯罪人員效果顯著。

培育多元化風險治理主體，打造城市風險治理新模式

在城市風險治理中要求各區(qū)縣政府、市相關部門、基層應急管理單元牽頭單位要按照“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經(jīng)營必須管安全” 的規(guī)定，加強風險治理和隱患排查工作的組織領導。 同時，要求市區(qū)縣應急辦要會同民政、安監(jiān)、衛(wèi)生、公安等部門加強風險治理和隱患排查工作的指導和考核。

（一）完善組織架構，健全工作機制

倉山區(qū)成立綜治中心領導小組，區(qū)委政法委常務副書記、綜治辦主任擔任組長，區(qū)數(shù)字辦、公安分局、信訪局、行政服務中心分管領導擔任副組長。著眼“多網(wǎng)融合、一網(wǎng)共享”“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”建設宗旨，積極推動部門信息資源互聯(lián)互通、共享共用，區(qū)公安、司法、衛(wèi)計、民政等9家職能部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)接入綜治中心指揮平臺，18家成員單位人員入駐中心協(xié)同辦公。根據(jù)省市文件精神，完善矛盾糾紛聯(lián)調、社會治安聯(lián)防、信訪問題聯(lián)處、重點工作聯(lián)動、服務管理聯(lián)抓等工作機制，有效保障了綜治中心實體化運行。區(qū)綜治中心各成員單位、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）統(tǒng)一建立工作例會、信息報告、督查督辦、應急處置等工作制度，實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一交辦、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一回訪等“一站式”辦理。

長樂區(qū)大力推進網(wǎng)格化服務平臺規(guī)范建設，依據(jù)《城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務管理規(guī)范》《社會治安綜合治理基礎數(shù)據(jù)規(guī)范》國家標準，深化綜治業(yè)務“9+X”模式和“e福州”綜合指揮系統(tǒng)功能應用，通過整合現(xiàn)有黨建、綜治、民政、公安、計生等方面的信息資源，獨創(chuàng)“愛長樂”城區(qū)管理服務指揮信息平臺，打造區(qū)、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)格化服務管理信息平臺。全區(qū)18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、260個村（社區(qū)）共劃分基礎網(wǎng)格819個，采取“1+1+n”模式配備網(wǎng)格員（每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道配備1名網(wǎng)格管理員、1名督查員、n名網(wǎng)格員），通過遍布主要城區(qū)的網(wǎng)格員，開展采集信息、入戶走訪、上報時間、便民服務、政策宣傳、日常巡查等工作職責。不同崗位網(wǎng)格員均配置了手機終端，分別為網(wǎng)格員采集端、處置端和領導端，根據(jù)登入賬號權限不同，簡化采集上報程序，使巡查發(fā)現(xiàn)、投訴受理、協(xié)調督辦、檢查考評等處置環(huán)節(jié)更高效快捷，監(jiān)督管理更有效準確。

（二）堅持因地制宜，實現(xiàn)共建共治

堅持實用有效，因地制宜，多元共治，連江縣在有針對性地解決征地拆遷矛盾、外來人口糾紛等突出問題實踐中取得了顯著成效。連江縣始終堅持風險評估做在前，宣傳溝通做在前，在公開公平落實征遷政策，解決群眾實際困難和問題，確保被征遷群眾“有保障、有出路、有安全”的同時，強化勸說、排查、化解三個工作網(wǎng)絡聯(lián)動化解矛盾糾紛。充分發(fā)揮鄉(xiāng)、村、村民小組三級矛盾糾紛排查調處網(wǎng)絡作用，抓好各類矛盾隱患排查，定期例會會商，落實領導包案。發(fā)揮派出所、司法所、中小學、衛(wèi)生院、企業(yè)、工商所、國土所等相關部門的橫向協(xié)作作用;聘請律師擔任法律顧問，聘請老干部及老人會成員擔任調解員，組建“勸說網(wǎng)”，發(fā)揮他們村情熟、民情清的特點，通過他們加強與群眾代表的溝通，廣泛聽取意見，通過多次討論、協(xié)商、審定，形成各方都認可的方案，將各種疑慮和矛盾在正式動遷前化解。

在化解外來人口矛盾糾紛方面，連江縣敖江鎮(zhèn)率先構建流動人口協(xié)會式共管工作機制，吸納優(yōu)秀外來務工者成立流動人口服務管理協(xié)會和河南、甘肅、四川省級分會，發(fā)揮各省籍流動人口正、副會長和協(xié)管員有威望、頭腦活、口才好、懂政策、彼此了解風俗習慣的優(yōu)勢，建立“同鄉(xiāng)幫同鄉(xiāng)”的風險防范機制，避免了本地人管外地人產生的矛盾沖突、對抗情緒。依托協(xié)會覆蓋廣泛的會員網(wǎng)絡，建立健全流動人口矛盾糾紛預警會商研判工作機制，將矛盾糾紛及時化解在基層、解決在萌芽狀態(tài);建立矛盾糾紛“4+N”調處機制，凡涉及流動人口矛盾糾紛的案件，立即召集流動人口所屬的省籍協(xié)會會長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居干部、社區(qū)民警，迅速介入平息事態(tài)。聯(lián)合鎮(zhèn)村、公安機關開展流動人口專項信訪接待日活動，聽取流動人口的心聲、釋疑解惑、解決問題、調解糾紛、平息矛盾。開展與工商、民政、計生、勞動、城管等部門和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橫向協(xié)作聯(lián)系，相互支持、相互幫助解決在各自領域、轄區(qū)中涉及流動人口服務管理的困難問題和矛盾糾紛。

結 語

黨的十九大報告明確提出：“堅持總體國家安全觀。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”在新的歷史條件下，城市風險治理領域中要深刻學習領會，準確貫徹這一新戰(zhàn)略、新思想，要改變以往那種以政府或國家為中心的治理模式，建立起包括政府、企業(yè)、非盈利組織、專家、公眾等社會多元主體在內的風險治理體制，形成各方面管理各自風險、政府管理公共風險，保險業(yè)參與風險共擔的風險治理新格局。[2]在城市風險治理中，要看到風險治理中的各種主體的力量所在，政府是主導部門，發(fā)揮好指揮協(xié)調作用;社區(qū)是貼近人民群眾最近的組織，扎根基層是其最大的優(yōu)勢，發(fā)揮好宣傳教育，培訓指導，監(jiān)測預警等作用成為基層有效風險治理的力量;社會組織也是風險治理當中重要的資源，其靈活性、創(chuàng)新型 和專業(yè)性的相互結合，能夠彌補政府公共組織風險治理中的不足之處;風險治理最終離不開公眾這一重要參與主體，只有通過風險隱患排查等具體的實際行動來提升公民的風險識別、防范能力，才能筑牢整個城市社會的公共安全基礎。[3]

參考文獻

[1]朱正威.國際風險治理理論、模態(tài)與趨勢[J].中國行政管理，2014（4）：12-15.

[2]張成福.風險社會與風險治理[J].教學與研究，2009（5）：28-31.

[3]董幼鴻，劉宇.特大城市公共安全風險治理存在問題與對策思考——以上海城市風險治理與隱患排查實踐為例[J].特區(qū)實踐與理論，2017（2）：35-39.

作者簡介

王贛閩 福州市委黨校行政管理教研部副教授，主要研究方向為公共管理