中國國家公園發(fā)展歷程和旅游規(guī)劃原則探究

吳先強

引言

國家公園的名字中雖有“公園”，但其既不等同于一般意義上供人們游樂的公園，也不完全等同于經(jīng)過旅游開發(fā)后的旅游景區(qū)，其設(shè)立目的是將因地制宜和因時制宜相結(jié)合，并更好地保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。保護(hù)作用為主、游憩作用為輔的國家公園旅游規(guī)劃，在此就與普通旅游區(qū)規(guī)劃有著較大的區(qū)別，該區(qū)別更多是體現(xiàn)在旅游規(guī)劃原則上。本文通過梳理中國國家公園建設(shè)歷程，總結(jié)出國家公園旅游規(guī)劃原則。

一、中國國家公園體制

（一）國家公園西方發(fā)展

自美國人John Muir最早在1872年提出建立國家公園的主張后，國家公園的建設(shè)歷程已經(jīng)走過了一個多世紀(jì)。自John推動建立黃石國家公園后，在美國之外的其他國家，如隔海相望的英國、新西蘭等國也開始了本國國家公園的建設(shè)活動。英國為減輕和改變工業(yè)化進(jìn)程所帶來的環(huán)境污染問題，制定了一系列法律來保護(hù)本國的人文和自然資源，并在一定程度上使用這些資源，為人們創(chuàng)造經(jīng)濟價值和社會效益。新西蘭國家公園的建設(shè)，得益于該國對自身地理區(qū)位、環(huán)境資源和歷史因素等多方面考慮而制定的相應(yīng)綠色發(fā)展政策。不同于大多數(shù)國家所走的“先污染后治理”路子，新西蘭將開發(fā)和保護(hù)綜合起來，形成了良性的綠色經(jīng)濟循環(huán)圈，同時讓新西蘭國家公園的保護(hù)和旅游開發(fā)相得益彰。國家公園在某種意義上成為本國名片的另一種形式，且向外展示出該國良好的自然生態(tài)環(huán)境、較為完善的環(huán)境保護(hù)制度和較為超前的環(huán)境保護(hù)理念。與此同時，國家公園理念也得以在世界范圍內(nèi)不斷推廣和不斷為人們所接受。截至目前，全世界各類型國家公園的數(shù)量已經(jīng)接近10 000個。

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟在1994年的定義，“國家公園，主要用于生態(tài)保護(hù)及游憩活動的天然陸地或海洋，制定用于為當(dāng)代或后代保護(hù)一個或者多個完整的生態(tài)系統(tǒng)，排除與保護(hù)目的相抵觸的開采和占有行為，為民眾提供精神、科學(xué)、教育、娛樂、游覽的基地，用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及娛樂活動的保護(hù)區(qū)”。在對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上，國家公園所發(fā)揮的作用已然廣為人們所接受。同時，實踐表明，國家公園的適度開發(fā)還可以促進(jìn)其所在地區(qū)（社區(qū)）經(jīng)濟、文化事業(yè)的全面發(fā)展，可以產(chǎn)生良好的影響，所以該模式在西方國家得到了認(rèn)可并被大力推廣。

（二）國家公園中國歷程

早在1956年，就有人大代表在全國人大會議上提議并討論了“建立自然保護(hù)區(qū)”的議題，這是我國國家公園概念的前身。在隨后多年的環(huán)境保護(hù)實踐中，我國各部門按照不同標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成并確立了包括有國家濕地公園、國家森林公園等公園保護(hù)模式和國家級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)區(qū)模式。多樣式的保護(hù)模式雖然在一定程度上適應(yīng)了不同的環(huán)境類型保護(hù)的需要，但與之配套的保護(hù)管理體系職權(quán)分屬不同部門，使得中國的保護(hù)模式與世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）所定義的體系在很大程度上沒有直接的對應(yīng)關(guān)系。因此，在我國已形成的自然資源管理模式中，尚未完全建立國家公園制度體系。普達(dá)措國家公園作為我國首個國家公園，于2006年8月在云南掛牌成立。它的成立表明了國家對生態(tài)環(huán)境的重視，并且在全社會起到了新的環(huán)境保護(hù)示范效應(yīng)。隨后在2008年，黑龍江湯旺河國家公園作為環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局批準(zhǔn)的全國第一個統(tǒng)一管理的試點在小興安嶺掛牌成立。我國以試點的形式先行引入國家公園的模式，并且不斷宣傳該理念，在不斷實踐的過程中發(fā)現(xiàn)問題并合理解決問題，探索該種模式與我國實際情況相結(jié)合的最佳支點。這被認(rèn)為是中國國家公園建設(shè)先期探索的一小步，但同時對中國自然資源管理模式探索來說，卻是邁出的一大步，并且為后來合理完善的國家公園體制出臺積累了寶貴的經(jīng)驗。

2013年，文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。2015年5月，發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》文件提出將在9個省份內(nèi)進(jìn)行試點工作。同年9月的中共中央政治局會議明確提出“建立國家公園體制”。2018年3月，國家公園等各類自然生態(tài)保護(hù)地的管理權(quán)和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要責(zé)任移交國家公園管理局。2019年6月，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》確立我國國家公園的建設(shè)目標(biāo)。中國將于2020年提出國家公園及各類自然保護(hù)地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，并完成國家公園體制試點工作，正式設(shè)立一批國家公園。同時完成國家自然保護(hù)地的勘查定界立標(biāo)工作與生態(tài)保護(hù)銜接任務(wù)，制定保護(hù)地內(nèi)項目管理負(fù)面清單，構(gòu)建統(tǒng)一的分類和分級的管理體制。

二、中國國家公園旅游規(guī)劃

（一）旅游規(guī)劃

旅游規(guī)劃，是在評價旅游地及其資源的基礎(chǔ)上，針對相應(yīng)的屬性、特色和市場供需發(fā)展規(guī)律，根據(jù)社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展趨勢，對旅游資源進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)和開發(fā)，尋求旅游業(yè)對社會發(fā)展的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的最優(yōu)貢獻(xiàn)的統(tǒng)籌部署和具體安排。旅游規(guī)劃原則的把握和體現(xiàn)，將會對旅游資源產(chǎn)生極其重要和長遠(yuǎn)的影響。因此，國家公園開發(fā)管理方進(jìn)行旅游活動前，需要重視旅游規(guī)劃的編撰。

（二）旅游規(guī)劃劃分

旅游規(guī)劃的劃分準(zhǔn)則是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2003年發(fā)布的《旅游規(guī)劃通則》。由此，旅游發(fā)展規(guī)劃和旅游區(qū)規(guī)劃兩個類別為旅游規(guī)劃的下屬子類。前者通常是以地區(qū)或行政區(qū)為主體的旅游規(guī)劃，剩余的規(guī)劃基本可認(rèn)為是旅游區(qū)規(guī)劃。按照《旅游規(guī)劃通則》中的定義，國家公園的旅游規(guī)劃，準(zhǔn)確說來是旅游區(qū)規(guī)劃的一種。按照使用的技術(shù)方法細(xì)分，國家公園旅游規(guī)劃可以分為三個層級上的不同旅游規(guī)劃：即國家公園旅游修建性詳細(xì)規(guī)劃、國家公園旅游控制性詳細(xì)規(guī)劃和國家公園旅游發(fā)展總體規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃時長的不同，其也可以分為國家公園長期旅游規(guī)劃和國家公園短期旅游規(guī)劃。

（三）旅游規(guī)劃原則

圍繞國家公園發(fā)展旅游業(yè)，是在保護(hù)現(xiàn)有資源的前提下對公園進(jìn)行適度開發(fā)，為人們提供休閑愉悅的體驗。中國國家公園的旅游規(guī)劃，既兼有一般旅游區(qū)規(guī)劃的性質(zhì)和特點，又因其特殊的地理位置、社會地位、生態(tài)價值，所以國家公園的旅游規(guī)劃處處體現(xiàn)出濃厚的中國特色。其旅游規(guī)劃原則如下。

1.環(huán)境保護(hù)原則

根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》文件精神，國家公園最重要的功能是保持生態(tài)的原始性。教育、科研以及游憩等功能是國家公園兼有的功能。目前，國家公園試點核心地區(qū)基本都在最原始的自然保護(hù)地，從地塊利用劃分上來說，毫無疑問是歸類在禁止開發(fā)利用的區(qū)域。而設(shè)立禁止開發(fā)區(qū)域，目的就是要大面積地保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。不同于以審美娛樂體驗為主要目標(biāo)的旅游區(qū)，國家公園是具有環(huán)境原真性和統(tǒng)一性的地區(qū)，是中國最具生態(tài)環(huán)境價值的地區(qū)，同時也是與國家生態(tài)安全息息相關(guān)的地區(qū)。由此，不同于一般旅游規(guī)劃中重要規(guī)劃原則為市場導(dǎo)向原則，環(huán)境保護(hù)原則為首要原則的國家公園旅游規(guī)劃，更能表達(dá)出中國政府將環(huán)境保護(hù)放在了絕對首位的決心。這樣的定位不僅是基于“綠水青山就是金山銀山”的理論基礎(chǔ)，更表明了政府對“兩山理論”進(jìn)行實踐的堅定不移。日前，普達(dá)措國家公園通過反哺手段，就讓園區(qū)內(nèi)的800多戶牧民端上了“生態(tài)飯碗”，過上了更好的生活。國家公園的旅游開發(fā)，是基于環(huán)境保護(hù)下、資源合理利用下的政府主導(dǎo)、全民知曉、全民參與的人與自然生態(tài)和諧相處、共生的過程，所以必須以環(huán)境保護(hù)為先。

2.頂層設(shè)計原則

國家公園的所有權(quán)益歸屬全體人民，相應(yīng)職權(quán)由中央政府和公園歸屬地相應(yīng)的省級政府分級行使，并且規(guī)定直接統(tǒng)一擔(dān)負(fù)國家公園管理職責(zé)的管理部門是國家公園管理局。此規(guī)定是在綜合考慮了國家公園生態(tài)系統(tǒng)重要程度、生態(tài)系統(tǒng)溢出效應(yīng)以及國家公園是否跨省級行政區(qū)等因素后作出的，這也表明了國家公園的建設(shè)具有統(tǒng)籌性、全局性和長期性，不同于各部門設(shè)置不同的環(huán)境保護(hù)地且分別管理的模式。例如，大熊貓國家公園地處川、甘、陜?nèi)〗粎R處，為了更好建設(shè)和管理國家公園，在管理機構(gòu)的設(shè)置中更需清晰體現(xiàn)頂層設(shè)計原則。上級機構(gòu)即為國家公園管理局，下屬分支機構(gòu)有各省林業(yè)廳直接負(fù)責(zé)的大熊貓國家公園管理局以及相應(yīng)的一線機構(gòu)管理處。從機構(gòu)設(shè)置上就可以看出大熊貓國家公園的頂層設(shè)計與底層實施是相輔相成的。打造保護(hù)大熊貓管理機構(gòu)的“加強版”，就是遵循頂層設(shè)計原則，積極落實整體保護(hù)、綜合治理工作。同樣，在進(jìn)行大熊貓國家公園和其他國家公園旅游規(guī)劃制定工作中，也需要具有整體性的理念，將公園所覆蓋的區(qū)域范圍進(jìn)行綜合考慮、整體把握，跨越行政區(qū)域束縛，并確立好頂層設(shè)計原則，重點突出公園生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)生性、完整性和統(tǒng)一性。

3.立足長遠(yuǎn)原則

國家公園的設(shè)立是為了更好地對環(huán)境加以保護(hù)，倘若頻繁地對其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，勢必會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成持續(xù)性的負(fù)面影響。立足長遠(yuǎn)綜合考慮各種可能對其現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境有影響的因素并進(jìn)行科學(xué)評估后，以求達(dá)到資源利用與環(huán)境保護(hù)的最大效益點，才可對國家公園進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用。國家公園的旅游規(guī)劃是國家公園適度開發(fā)利用的一部分，所以也需要體現(xiàn)立足長遠(yuǎn)的原則。旅游規(guī)劃對旅游設(shè)施的建設(shè)和旅游活動的開展具有指導(dǎo)意義，所以國家公園的旅游規(guī)劃將會成為該國家公園旅游活動的藍(lán)本。在國家公園特殊的生態(tài)意義和旅游規(guī)劃的指導(dǎo)性下，就使得對國家公園進(jìn)行旅游規(guī)劃時，更需要立足長遠(yuǎn)綜合考慮，對目的地今后不同時間跨度進(jìn)行規(guī)劃，形成不同的規(guī)劃版本。旅游規(guī)劃的時效性，就使得國家公園的旅游規(guī)劃應(yīng)分為長期規(guī)劃和短期規(guī)劃。長期規(guī)劃以立足長遠(yuǎn)并綜合考慮評估后作出，是該國家公園較長時期內(nèi)的建設(shè)發(fā)展方向；短期規(guī)劃是在長期規(guī)劃下的詳細(xì)步驟規(guī)劃，是長期規(guī)劃的詳盡說明和補充。在堅持規(guī)劃大方向正確的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整短期規(guī)劃，國家公園在進(jìn)行建設(shè)時既可不偏離設(shè)定道路，又可對出現(xiàn)的意外情況作出調(diào)整，減少規(guī)劃實施的難度，增強規(guī)劃的靈活性。

4.特色突出原則

類似位于加拿大的班夫國家公園、智利的百內(nèi)國家公園、坦桑尼亞的塞倫蓋蒂國家公園等聞名于世的國家公園，中國國家公園試點的選擇也各自具有相應(yīng)的特點和特色。目前，中國已經(jīng)建成10處國家公園體制試點，這些國家公園試點位于我國12個省份，面積加起來約為220 000km2。在這些國家公園里既包含了熱帶景觀、亞熱帶景觀，又有高原風(fēng)情、北國風(fēng)光；不僅有湖泊森林，也有高山洼地；不僅有濃厚人文氣息的歷史景觀，還有引人入勝的自然風(fēng)光。在不同地域特點的國家公園編制旅游規(guī)劃、開展游憩活動，需要將立足點放在該公園的特色上，因地制宜和因時制宜相結(jié)合，堅持特色突出原則。例如，長城國家公園將部分十三陵風(fēng)景區(qū)、八達(dá)嶺森林公園、延慶地質(zhì)公園的自然資源以及八達(dá)嶺長城文化遺產(chǎn)相整合，成為我國國家公園中人文氣息較濃厚的國家公園，其追求就是人文與自然資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，這就區(qū)別于其他自然資源屬性類國家公園的原生態(tài)定位，突出了自身特色。突出國家公園的特色使其擁有獨特的名片，將會對國家公園的旅游目的地定位建設(shè)產(chǎn)生直接正向影響，擴大該國家公園的知名度和影響力。

5.效益綜合原則

即堅持社會整體性效益、環(huán)境保護(hù)性效益和經(jīng)濟增速性效益之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境作為特殊的資源，就是國家公園旅游資源規(guī)劃與開發(fā)的基礎(chǔ)與核心價值部分，在不超過環(huán)境最大承載力的前提下，遵循綜合效益原則對國家公園資源進(jìn)行最為合理的開發(fā)利用，最直觀的就是可以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益。國家公園實行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，圍繞國家公園周邊的產(chǎn)業(yè)很大程度上會經(jīng)歷向綠色化、環(huán)?；较虻霓D(zhuǎn)型升級，這樣使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到改善，有關(guān)部門和行業(yè)得到發(fā)展。并且，國家公園試點的建設(shè)，還可以產(chǎn)生良好的綜合社會效益。例如，在青海省三江源地區(qū)，當(dāng)?shù)卣诖罅ν七M(jìn)國家公園建設(shè)工作。當(dāng)?shù)卣趪夜珗@建設(shè)過程中，將牧民脫貧與環(huán)境保護(hù)工程結(jié)合在一起，讓牧民群眾在參與生態(tài)保護(hù)的行動里獲得長期穩(wěn)定的收益，充分調(diào)動其保護(hù)生態(tài)的積極性，使牧民由原來的資源利用者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境管理保護(hù)者。這樣既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又增強人民群眾的獲得感，提高人民的生活水平，充分體現(xiàn)出了綜合效益協(xié)調(diào)的原則，實現(xiàn)了“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。

三、結(jié)語

我國國家公園體制試點工作目前已接近尾聲，接下來國家公園的保護(hù)和利用即將成為擺在眼前的現(xiàn)實問題。國家公園的旅游規(guī)劃，將會對國家公園旅游開發(fā)利用活動具有指導(dǎo)作用。國家公園旅游規(guī)劃原則作為旅游規(guī)劃的核心價值體現(xiàn)，應(yīng)該體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)、頂層設(shè)計、立足長遠(yuǎn)、特色突出和效益綜合原則，更好地指導(dǎo)旅游活動持續(xù)適度地利用國家公園資源，以求實現(xiàn)更大的綜合效益。

（作者單位：廣西大學(xué)商學(xué)院）